养老服务供求失衡背景下中国政府购买养老服务政策研究

倪东生 张艳芳

一、引言

世界目前已经整体上进入了人口老龄化阶段（见图1），中国也快速进入人口老龄化阶段①根据联合国教科文组织的界定，一个国家或地区60岁以上的人口占其人口总数的10%或以上，或者65岁以上的人口占其人口总数的7%或以上，那么则表明该国家或者该地区已经进入了老龄化社会。，从2000年开始65岁以上老人的比重就达到了7.0%，2013年底这一比重增加到9.7% （见图2）。相比较而言，中国人口老龄化的速度远远超过发达国家的速度，发达国家一般需要几十年甚至一个多世纪才进入人口老龄化阶段 （法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年），中国的人口老龄化阶段仅经过了18年 （1981—1999年）。伴随这一老龄化速度，在“独生子女政策”、“421家庭”等情况不断增加的背景下，中国对养老服务的需求尤其是对居家养老服务（医疗卫生服务、日常照料、精神慰藉等）的需求急剧增加。但是当前中国政府在供给养老服务时存在很多方面的不足 （杜荣胜，2014［1］）， 一方面， 政府购买养老服务的经费支出一直没有稳定的资金来源，缺少科学的预算制度；另一方面，承接养老服务的机构实力不足 （章晓懿，2012［2］）。 承接养老服务的机构大多是政府直接委托的社会组织或者政府自己组建新的社会组织 （李春和王千，2014［3］），这些重点扶持的社会组织，虽已取得成为养老服务供应商的资质，但因为缺乏竞争的压力，渐渐因为垄断了政府提供的政策、资金等资源而丧失不断提升养老服务质量的动力，甚至沦为政府的依附。在这种现实背景下，中国养老服务呈现出严重的供求失衡局面。

图1 2015年世界人口老龄化趋势

图2 中国2000—2013年人口老龄化进程

面对这一问题，为了有效满足社会对养老服务的多元化需求，2000年上海市卢湾区民政局在上海市6个城区的12个街道尝试开展购买居家养老服务，主要采用日托和上门的服务方式来进行实践，这开创了我国政府购买养老服务的先河。随后，2003年南京鼓楼区为100位独居老人和空巢老人购买生活照料养老服务，2005年宁波市海曙区在65个社区全面开展了政府购买居家养老服务，近几年政府购买养老服务在全国各地逐步得到推广。在国家层面，2014年9月，我国财政部等相关部门联合发布了 《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，该通知明确表明，到2020年要将政府购买养老服务的制度在全国层面得到落实，建立起高效合理的政府购买养老服务资源配置机制。这些政策有效地推动了养老服务供给制度的改革和创新，在很大程度上促进了我国养老服务供给质量和效率的提高。但是与日益增加的老龄人口数量及逐步多元化的养老服务需求相比，中国的政府购买养老服务在缓解养老服务供求失衡方面的效果仍然杯水车薪。为此，有必要分析养老服务供求差距的机理和影响因素，并重新审视政府购买养老服务的政策，从而缓解养老服务供求失衡矛盾。

在西方，通过政府购买养老服务来满足养老服务的多元需求一直被政府认为是提高养老服务质量和效率的重要方式，因为养老服务的有效供给是建立养老制度的出发点和落脚点 （Robert Morris和Delwin An⁃derson， 1975［4］； Ken Judge， 1982［5］）。 在缓解养老服务供求失衡的矛盾方面，国外学者普遍指出政府首先需要更新供给养老服务的理念，不能仅提倡居家养老，还应积极拓展机构养老、私人养老等多元化的养老服务供给方式 （Claudia Coulton和Abbie K.Frost， 1982［6］； Kane RL 和 Kane RA， 2001［7］）；其次政府购买养老服务制度的改革是提高养老服务供给质量和效率的核心 （Martin Knapp和Annette Bauer， 2013［8］； Olga Milliken 和 Rose Anne Devlin，2011［9］），为实现这一目的，政府需要着眼于解决养老服务供求失衡问题 （Orla Gough和Mohamed Nurul⁃lah，2009［10］），而解决这一问题的关键是探求养老服务需求和供给的实际水平 （Cameron等， 1988［11］；Paul Lillrank 和 P.Johan Groop， 2010［12］）， 并分析养老服务供求的深层影响因素 （Astrid Kiil和Kurt Houl⁃berg， 2014［13］）。 Novy⁃Marx R 和 Rauh J D （2014）［14］指出，政府购买养老服务制度的改革需要政府为养老服务的供给支付更多的成本，为此，政府需要科学计算养老金的筹集额度，然后在购买服务项目时政府要对不同项目设定不同的支付标准。他们的研究从定量角度分析了政府购买养老服务的资金使用标准，对于发挥政府养老基金的合理性和有效性具有很大的参考价值，但是仅仅从资金节约的角度来实现养老服务的多样需求是不够的。国内也不乏对缓解养老服务供求失衡的政府购买养老服务的研究 （谢志强，2014［15］；程杰， 2014［16］； 王亚柯和王宾， 2013［17］）。 黄匡时（2013）［18］通过测算指出2013—2050年我国养老院每年将有2 000～3 000万入院人口缺口，2 000～4 000万张养老床位缺口；另外，医疗卫生护理专业人员方面的缺口将会从2013年的2万人增加到2050年的15万人。他的研究首次定量分析了未来我国养老资源的供求状况，对我国未来养老服务政策的制定具有一定的参考价值，但是他的研究没有从总体上对养老服务的供求现状进行分析，也没有对具体的养老服务供给政策提出系统的解决方法。刘小川等 （2015）［19］对如何完善政府购买公共服务管理制度提出了一套规范的政策体系。该套管理体系为政府购买养老服务在提升养老服务供求失衡方面提供了参考基础，但是没有针对养老服务的购买政策体系提出针对性的措施。

基于此，本文对养老服务供求失衡背景下的政府购买养老服务政策展开研究，通过探索中国养老服务供求失衡的现状及影响因素，分析适合中国养老服务发展特点的政府购买养老服务政策，对中国政府购买养老服务质量和效率的提高具有一定的指导价值。

二、人口老龄化背景下中国养老服务供求失衡水平测算

（一）研究参数说明

为了更深入地研究缓解养老服务供求失衡的政府购买公共服务政策，需要首先量化老龄化背景下养老服务的供求失衡水平，因为政府购买养老服务的核心是通过市场化的多元供给方式来满足社会对养老服务的多元需求，尤其是当前随着社会对养老服务需求的急剧增加，量化养老服务的供求不仅可以更好地发挥政府购买养老服务的资源配置作用，而且也是实现养老服务供求均衡的基础。但是养老服务需求内容丰富多样，量化养老服务的供求失衡水平不可能考虑养老服务需求的所有内容，因此本文从整体上考虑养老服务的供求，具体的参数说明分为两个方面：一为养老服务需求水平测算的参数说明，二为养老服务供给水平测算的参数说明。

1.养老服务需求水平测算的参数说明。

养老服务的需求水平受制于很多因素，考虑数据的可得性和有效性，测算养老服务的需求水平时，主要考虑其受老龄人口数、适龄老龄人口的收入约束、适龄老龄人口接受养老服务的意愿、适龄老龄人口选择养老服务的实际比重这几个因素的影响，通过量化这几项内容的数据来衡量我国养老服务的需求水平。

（1）老龄人口数。中国正加速迈向老龄化社会，在现行养老服务制度下，老年抚养比是影响居民对养老服务需求的重要影响因素。据中国民政部数据，2013年全国将有超过2亿60岁以上人口，这种现实背景是驱动养老服务需求的重要诱因，考虑数据的可获得性，将老年人口数作为养老服务需求的一个衡量指标，老龄人口数据来自于 《中国统计年鉴》中65岁以上老龄人口数据。

（2）适龄老人的收入约束。从国家统计局官方数据可以得到，2013年居民的家庭收入中用于医疗保健等方面养老服务相关的人均支出比例仅占家庭总收入的6.9%，可以预见用于养老服务的支出更少，这说明居民收入是约束养老服务需求支出的影响因素，不能过高地估计养老服务的需求，目前仅有84.7%的家庭可以参加养老保险。因此假设家庭可负担的养老服务的费用增长与国民经济增长速度相同时，家庭所能承受养老服务的预算约束比例可保持现有水平，居民对养老服务的收入约束比例为84.7%，即居民收入的流动性约束为84.7%不变。

（3）适龄老龄人口接受养老服务的意愿。养老金水平会直接影响居民对养老服务的需求，从中国目前的消费习惯和消费偏好来看，居民获得的养老保险金水平影响了其对养老服务的直接需求。随着社会的发展及居民养老金水平的提高，居民对养老服务的需求会不断增加，为量化数据，以2000—2013年居民上缴养老金水平的平均增长率18.89%作为养老服务需求量的一个衡量指标。

（4）适龄老龄人口选择养老服务的实际比重。中国老龄化呈现出失能老人、高龄老人、空巢老人、贫困老人等特殊老人群体比例高等特点，在这种现实背景和中国传统家庭观念影响下，更多的老年人对居家养老的需求大幅度增加，这就导致了养老服务供需矛盾中的结构性矛盾开始出现，也就出现了消费者选择性约束，如果这些约束得不到解决，将不能有效满足老龄人口的需求，进一步降低老龄人口对养老服务的需求。目前全国老龄办组织对中国城市养老服务满意度进行了调查，调查结果显示仅有15.9%的老龄人口对养老服务的供给表示满意，因此假设现行养老服务结构失衡而产生的消费者选择性约束将使有效需求减少84.1%。

2.养老服务供给水平测算的参数说明。

养老服务供给能力是指一个国家或地区在提供养老服务时所具备的配置养老服务资源的能力，因此在测算养老服务供给水平时，假设养老服务的供给主要受政府经费投入、养老服务供给制度、养老服务资源等方面的影响。如果政府不能够将这些影响因素进行合理配置，将会造成养老服务供给能力的不足，具体而言，文章假设养老服务的供给水平主要与参加养老保险的离退休人员数、养老服务机构的情况、养老服务的经费投入情况有关联，在接下来的研究中将这些指标作为衡量养老服务供给能力的重要指标。

由于养老服务供给水平影响因素的参数设定比较简单，文章将在具体测算养老服务供给水平时对这些参数值进行详细说明。

（二）养老服务供求水平测算

由于我国自2000年才在上海正式开始养老服务的购买，而且国家统计局官方数据显示中国从2000年开始进入人口老龄化阶段，因此在分析养老服务供求失衡背景下政府购买养老服务政策时，本研究从2000年开始测算2000—2013年的养老服务供求水平，并将其作为政策分析的基础。

1.养老服务需求水平测算。

根据以上参数说明，得出养老服务总需求公式如下：

其中，Mmax为养老服务最大总需求，M1是接受养老服务的适龄老人，M2为养老服务需求者收入约束比例，M3为养老服务需求者对养老服务需求的意愿约束，M4为养老服务需求者选择养老服务所产生的约束比例。

该公式所算的养老服务总需求仅是一个非常粗略的数据，事实上影响养老服务的需求因素很多，且不同地区不同的消费者都不一样，但考虑数据的合理性和现实可得性，现仅考虑上述影响需求的指标，通过计算可得到中国2000—2013年养老服务的总需求情况 （详见表1）。

表1 中国2000—2013年养老服务的需求量预测

续前表

从表1的数据可以看出，中国养老服务的需求总量在逐年增加，虽然增加的幅度不是很统一，但总体的增长趋势是逐渐增加的，尤其是2006、2010年，中国对养老服务的需求出现跳跃式增长。这种预测结果反映了人口老龄化背景下中国对养老服务的需求不断增加的变动趋势，这种对养老服务持续增长的变动趋势仅仅依靠传统的养老服务供给方式已经不能有效地实现社会的需求，因此中国政府已经在养老服务领域引入政府购买体制，引入多元化的养老服务供给方式来满足社会对养老服务持续增加的需求。

（三）养老服务供给水平测算

面对日益增加的养老服务需求，我国通过很多方式来提高养老服务的供给水平和效率，如果从可量化的角度来看，自实施政府购买养老服务制度后，中国政府最主要是逐步增加了对养老服务的经费投入（见图3）。

从整体上来看，中国对养老服务的经费投入也呈现出增长趋势，但是除了2005和2007年外，对养老服务的经费投入的增幅不是很大，尤其是2002、2012年还出现了经费增长幅度下降的情况，为更好地衡量当前中国养老服务的供给水平，接下来对中国当前的养老服务供给水平进行测算。

图3 中国2000—2013年养老服务经费的变动情况

类似养老服务需求测算的过程，假设养老服务总供给水平的公式如下：

其中，S1代表适龄老年人数，S2代表政府供给老年服务的支出约束比例 （这里以国家养老服务相关支出的年平均增长率作为该约束比例），S3代表老年人愿意接受政府提供的养老服务的意愿约束 （这里以 《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查情况》的调查数据为依据），S4为政府供给养老服务的选择约束 （这里以 《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查情况》的调查数据中的政府供给养老服务的覆盖率为依据），根据这一估计，可以粗略得到中国2000—2013年养老服务供给水平，见表2。

表2 2000—2013年中国养老服务供给水平测算

续前表

表2显示，中国养老服务的供给总量逐年增加，但是相比较而言，养老服务每年供给水平的增长趋势不是很平均，在2004、2007和2011年还出现了总供给跳跃式下降的情况，这种波动情况反映出中国对养老服务的供给能力还不够稳定，与养老服务的需求水平相比，养老服务的供给水平还没有满足社会的需求 （见图4）。

图4 2000—2013年养老服务供求失衡水平

可以看出，中国2000—2013需求和供给的变动趋势是基本上一致，这表明中国养老服务的供给虽然是随着需求的变动而变动，但是从整体上看，中国养老服务的供给远不能满足养老服务的需求，且这种差距在逐渐增加。

事实上，中国养老服务不仅存在总量的供求失衡，而且存在结构、城乡和地区之间的供求失衡，具体而言，中国城乡养老金相差24倍，省际差距最高达10倍左右 （谢志强，2014［15］）， 供求结构更多地体现在劳动密集型服务领域，不仅对于技术型的养老服务的供给还比较欠缺，而且面向低收入层的老年服务项目比较少。在这种供求失衡趋势下，伴随人口老龄化时代的到来，中国应该从制度上改变养老服务的供给方式，找出养老服务供需失衡的内在原因，才能进一步解决养老服务的供需矛盾。

三、中国养老服务供求失衡的原因分析

明确养老服务供求均衡的影响因素是缓解养老服务供需失衡的前提，为了量化分析养老服务的影响因素，建立如下回归方程：

其中，y为养老服务供求失衡变量，x1为养老服务相关经费支出，x2为养老服务机构数量，x3养老服务专业人员，x4为养老抚养比，x5为适龄老人数，ε为误差项。利用2000—2013年的相关数据和STATA13.0进行回归分析，得到各项数据的基本描述见表3。

表3 养老服务供求失衡影响因素的基本描述

接下来利用STATA13.0对养老服务供求的影响因素与供求失衡的变动关系进行初步散点矩阵分析，见图5。

根据图5可以看出，中国养老服务经费支出、养老机构的数量与养老服务专业人员数的变动与供求失衡的变动明显相关，为进一步明确这些变量与供求失衡的关系对这些变量进行回归分析 （回归结果详见表4），该回归方程的R2为0.774 9。

图5 养老服务供求失衡影响因素的矩阵散点图

表4 中国养老服务影响因素的回归分析结果

表4的数据反映出中国养老服务的供求失衡与养老服务经费、养老服务的机构数量及养老服务专业人员的数量显著相关，这与散点矩阵图的分析结果相一致。进一步分析，中国养老服务供求不均衡的原因主要体现在以下几个方面。

（一）中国养老服务的支持资金严重不足

当前的养老金制度并轨带来的养老金缺口给中国财政支出增加了很大的财政压力，这也对养老服务的资金保障带来了一定的资金约束。目前中国财政预算还没有对养老服务单独设定特定的预算科目，用于养老服务的资金主要来源于财政资金和社会资助，没有规范化和明确化，尤其对于新增的养老服务资金，各级财政均没有列入同级财政预算内容，从而使得养老服务的资金得不到及时有效的保障。然而，面对中国日益严重的财政收支矛盾，单方面增加财政投入来发展养老服务是不现实的，解决养老服务支持资金不足的可行方式是在现有的财政资金预算约束下，推行政府购买养老服务，引入市场竞争机制，提倡多元化的供给方式，从而提高养老服务资金的使用效率。

（二）养老服务社会组织的发展现状严重不能满足社会需求

人口老龄化给中国养老服务带来了巨大需求量，但是中国养老机构的数量远不能实现其对养老服务的需求，尤其是边远地区和非发达地区，养老机构的资源更是不足，服务内容单调，与老年人日益增长的多元化需求严重不匹配。当前主要的养老方式是居家养老，这虽然是适合中国特点的养老方式，但是从发达国家养老推行的过程来看，社区养老和机构养老是被普遍推行的养老方式，尤其随着 “421”家庭数量的增加，未来养老服务的模式肯定要沿着社区养老和机构养老方向发展。但是目前中国养老服务的社会组织不仅数量少，而且缺少独立性，很多社会组织都是在政府的依托下发展起来的，这就导致了养老服务的供给不能完全按照社会的需求来提供，而是带有一定的行政导向，因此培育专业独立的社会组织是养老服务发展的必然要求。

（三）养老服务的专业人员与养老服务需求不匹配

专业化的养老服务的供给需要专业的服务人员来参与，数据分析表明造成中国养老服务供求失衡的一个重要原因是养老服务的专业人员不足。这种不足不仅体现在数量上，而且体现在专业素质方面。目前中国缺少专业的养老服务培训机构，很多服务人员并非自愿，而是出于生活压力等原因从事养老服务，从而造成养老服务不专业，缺少技术性。

（四）政府购买养老服务的专业性服务能力不强

国际经验显示，西方发达国家政府在养老服务领域更多地依靠社区养老、机构养老来提供，而中国的政府购买养老服务制度还没有完善的社区养老和机构养老的内容，而且对以居家养老为主的养老模式也缺少规范的程序和政策，因此改变中国养老服务供求失衡的重要出发点是改变政府购买养老服务的制度，制定具有竞争性和规范性的养老服务政策，拓宽养老服务的范围和领域。中国现行的政府购买养老服务制度仍存在很多问题，制定缓解中国养老服务供求失衡的政策仍需要深入分析政府购买养老服务的问题。一方面，政府购买养老服务的人员服务意识淡薄，缺少必要的专业素质，养老服务的承担者主要是缺乏专业教育的下岗职工、失业人员等非专业人员，这些人员没有经过专业的养老服务业务培训，所能承担的养老服务以劳动密集型为主，缺少养老服务的技术性，工作稳定性差。另一方面，中国政府购买养老服务的供给主要集中在老年人生活照料和护理方面，对于老年人精神、文化和休闲娱乐的多样化需求还不能有效满足，这是造成中国养老服务供求结构失衡的重要体现，根据相关调查，老年人目前更多地需要情感和精神等方面的非物质养老服务，而中国目前政府购买养老服务还没有实现老年人这方面的专业性需求。

四、供求失衡背景下中国政府购买养老服务对策

政府购买养老服务是中国政府应对人口老龄化问题做出的回应，其中在宁波海曙区、南京鼓楼区和苏州沧浪区推行的养老服务购买模式已经成为购买养老服务政策试点的典范。然而，面对养老服务的供求失衡问题和政府购买养老服务制度自身的问题，政府购买养老服务制度仍需针对中国养老服务特点做出缓解养老服务供求失衡的对策 （见图6）。

图6 缓解养老服务失衡的政府购买服务对策框架

（一）规范政府预算程序和机制，优化购买养老服务经费的分担机制

散点图和回归分析的结果均表明养老服务的经费缺乏是造成我国养老服务供求失衡的重要因素。这使得政府购买养老服务在实施的过程中受到多方面的限制，但是在财政收支矛盾日益严重的现实背景下，大幅度增加养老服务经费的做法是不现实的，为此需要从规范政府预算的程序和机制入手，优化购买养老服务的经费支出结构。

1.统一规范养老服务资金的预算程序和机制。

我国长期以来的预算支出一直呈现出重经济轻民生的特点，没有体现出公共财政规范透明的特点，这不仅不利于政府购买养老服务的开展，而且也不利于养老服务供求失衡矛盾的解决。因此，应该规范养老服务所需资金的预算机制，统一养老服务经费支出的核算程序，在强化政府统筹的基础上，优化政府购买养老服务的支出结构，并逐步提高政府购买养老服务的经费支出比重。

2.控制财政部门对政府购买养老服务经费的挤压。

政府购买养老服务的经费主要由财政部门拨付，在这种管理机制下，财政部门迫于各种压力，经常会压缩养老服务购买的经费，从而不利于养老服务的供给。为此，应该充分发挥人民代表大会对财政预算的最终决策权作用，在预算编制环节就开始引入人民代表大会对财政部门预算的监督，审核养老服务经费拨付的合理性和稳定性，若对购买养老服务的经费发生大幅度变动，应由人大代表表决通过，这样可以更加有效地控制财政部门对购买养老服务经费的拨付。

3.创新政府购买养老服务经费的承担方式。

我国现行的分税制使得地方政府的大部分财政收入都要上缴中央和省级政府，但是大部分养老服务的提供都是由地方政府来提供。这使得县级政府在购买养老服务时经常面临经费缺乏的困境，为更好地实现社会对养老服务的需求，需要将养老服务的责任和权力相配比，建立以省级政府为主的养老服务购买经费分担机制，让省级政府分担更多的养老服务购买责任，适当减少县级政府养老服务供给的压力，这也是国际目前通行的做法 （如美国、巴西等国家）。

（二）积极培育养老服务社会组织的服务承接能力

养老服务供求失衡的另一个重要影响因素是养老服务机构的缺乏、社会组织的力量弱小，政府购买养老服务要解决这一问题需要改革现行的购买养老服务中介组织体制，基本思路是：有效推行政府购买养老服务社会组织的体制机制改革，并建立养老服务承接主体的充分竞争机制。

1.有效推行政府购买养老服务社会组织的体制机制改革。

提升养老服务供求失衡首先需要有专业的养老服务承接主体，上述分析表明我国的养老服务承接主体不仅数量少，而且独立性差，承接养老服务的能力不强，为此提升养老服务的供求失衡需要政府有效地改革现行的养老服务社会组织管理机制，具体而言，主要从三个方面展开。

（1）改造现行中介组织。

第一，将现行政府采购中心的行业管理职能剥离出来，将政府购买养老服务纳入其中，形成养老服务核心行业中介组织；第二，将现行政府采购中心的具体养老服务采购业务剥离出来，转制为综合性养老服务中介组织；第三，针对符合条件的养老服务社会招标公司 （非专职工程和设备业务之机构），允许增设养老服务采购内容。

（2）建设新型政府购买养老服务中介组织。

第一，鼓励社会机构 （例如社会团体、慈善组织、公益机构等），组建专业性的政府购买养老服务业务中介组织，形成多元化竞争市场；第二，关于构建行业中介的另一思路：由财政、民政、人保等部门合作成立政府购买养老服务的行业中介组织。

（3）确定政府购买养老服务中介组织管理构架。

确定以财政部门为主体的购买养老服务中介管理构架，将其职能纳入现行体制的各级政府采购管理机构之中，具体包括：相关政策制定、养老服务行业中介的职能管理、业务中介的复议管理等。

2.建立养老服务承接主体的充分竞争机制。

中国现行的养老服务模式以居家养老服务为主，而现行养老服务的社会组织所提供的服务类型侧重于日常照料方面，缺乏专业性和竞争性，这在很大程度上影响中国养老服务的供给不能有效满足社会对养老服务的多元化需求，加剧了养老服务的供求失衡。购买养老服务承接主体的充分竞争机制是指建立养老服务承接主体之间以竞争为主要形式、非竞争为辅助的供求机制。该机制主要体现在两个方面。

（1）竞争机制。第一，起点机制，设立养老服务承接主体的市场准入与退出的标准及程序机制；第二，过程机制，建立适用范围包括大部分承接主体组织、大部分政府服务项目养老服务产品的过程管理机制，包括公开招标、公共定价、服务质量、公共评估等。

（2）保护机制。建立诸如养老服务项目委托制、保护定价等方式的合理保护机制。其适用范围包括：弱势组织与个人、需扶持组织、保密性项目、服务期较长项目等。

（三）建立有效的养老服务专业人员培养机制

养老服务专业人员的缺乏及服务人员专业知识的缺少已经成为制约养老服务供求失衡的瓶颈，这也使得政府在购买养老服务时经常面临窘境。面对这一问题，政府购买养老服务政策需要建立一套完善的养老服务专业人员培养机制。

1.在试点高校设立养老服务专业。

该过程可以分层次分阶段逐步展开，目前，可以考虑在一些高校进行试点，设置养老服务相关专业，通过实行单独招生和增加招生计划等方式，吸引更多的社会人员参与到养老服务专业人员的培训中。在专业设置时，可以从文化基础知识、专业基础知识、专业技术知识、专业拓展知识四个方面来培养养老服务的专业人员。其中，文化基础知识主要培养养老服务专业人员的基本护理常识、管理学基础、心理学基础等方面的知识；专业基础知识主要从养老服务工作概述、养老服务专业人员的工作程序、沟通技巧、老年人心理需求等方面来开展；专业技术知识主要培养专业服务人员在常规和突发事件中的养老护理注意事项、特定人群的护理方案等方面的技能。专业拓展知识主要涉及和养老服务有关的护理知识和注意事项等方面。

2.鼓励社会资本开办养老服务类职业学校。

为了加快对养老服务人员的培养，除了在一些试点高校设立养老服务专业外，还可以尝试鼓励社会资本参与养老服务专业人员的培养，支持开办养老服务类职业学校，并给予就业对口输出，从而保障养老服务专业人员的就业稳定性，提升参与养老服务专业的积极性。

3.提升养老服务专业人员的薪资待遇。

为了鼓励更多的专业人员参与到养老服务的供给中，政府在开展购买养老服务的过程中，可以适当提高养老服务专业人员的薪资待遇，尤其是从事生活照料和高端护理的专业人员的薪资待遇，从而进一步调动社会公众参与养老服务供给的积极性。可以参照我国现行的薪资标准适当上调养老服务专业的薪资待遇，另外，为提升养老服务专业人员的积极性，可以设定一定的奖惩标准。

4.加强高端养老服务人员的培养。

我国老龄人口呈现的特点逐渐趋向于高龄化、空巢化，因此高端养老服务的需求将会出现大幅度的增加。而目前我国传统的养老服务模式已经逐渐不能满足老龄人口对高端养老服务的需求 （如精神慰藉、重度护理等服务），因此政府需要考虑高端养老服务培养机制的建立。

（四）完善政府购买养老服务的政策法规

由于目前政府购买养老服务没有专业统一的法律体系可依据，从而使得很多政府购买养老服务项目流于形式，且养老服务的购买程序仍缺乏法律规范性，没有达到实际效果。这使得中国政府购买养老服务在实施的过程中带有一定的主观意愿，因此需要对政府购买养老服务进行法律法规层面的规范化。

完善政府购买养老服务的法律规范，尤其对容易造成养老服务公私混淆的领域建立规范的购买流程，要通过法律条文的形式进行规范，避免养老服务公共资源的浪费，具体而言，可以根据 《政府采购法》的内容，制定 《政府购买养老服务规范指南》，明确政府购买养老服务的购买程序和承接主体的市场准入规范，制定养老服务项目招投标的程序和范围。

（五）构建政府购买养老服务的监督与绩效考评制度

在政府购买服务中构建监督与绩效考评制度已经被很多学者推崇 （倪东生和张艳芳，2015［20］），养老服务是政府购买服务的一部分，为缓解养老服务的供求失衡状态，政府也应该在养老服务领域建立一套相应的监督与绩效考评制度。因为政府在养老服务的供给中并没有改变养老服务供给的本质，仍承担养老服务质量的担保责任，并负责维护养老服务需求者的利益，因此在缓解养老服务的供求不均衡矛盾的过程中，政府仍然需要在政府购买养老服务制度中构建完善的监督与绩效考评制度。首先，鼓励社会监督和评价机构参与养老服务购买的评价，尤其要引入专业规范的社会监督机构对其监督评价，进一步丰富养老服务购买的监督主体，从而使得对养老服务购买的监督和评价过程不流于形式；其次，安排专业的监督主体不定期对养老服务承接主体和养老服务项目进行随机抽查，避免监督过程的人为干涉，提高监督的有效性；最后，建立规范的绩效考评体系，该体系应该以各级财政部门为管理主体，第三方及公民评估为依托，通过规制与特定绩效考评方式进行。具体而言，各级财政部门主要负责监督和考评养老服务购买资金的使用效率、养老服务提供的质量，第三方专业的监管机构专家组和社会媒体主要从购买养老服务的效率和效果两方面进行监督与考评。

五、结束语

政府的养老责任不是简单地提升养老服务的经费支出，而是在提升现有财政支出效率的前提下通过差异化的服务供给方式，借助社会组织的力量，为老年人提供更有效的养老服务。随着人口老龄化时代的到来，中国养老服务的供求失衡的矛盾更加凸显，为了满足老年人的多元化养老服务需求，缓解中国养老服务供求失衡的现状，引入政府购买养老服务制度是一个必然的选择。本文利用经济学基本模型粗略测算了中国养老服务供求失衡的水平，并对影响因素进行了实证分析，为更好地解决缓解当前养老服务供需矛盾，从调整养老服务购买主体的职能与层次、有效推行政府购买养老服务中介组织的体制机制改革、建立养老服务承接主体的充分竞争机制、完善政府购买养老服务的监督与绩效考评制度等几个方面提出了完善中国政府购买养老服务制度的政策建议，这对中国政府购买养老服务的政策实施具有一定的现实指导意义。