迈向服务型社区治理：整体性治理与社会再组织化

迈向服务型社区治理：整体性治理与社会再组织化

杨君徐选国徐永祥

[摘要]如何实现社区的善治，重建社区生活共同体，成为当前政府、社会、学界等无法回避的核心议题。由于当前社区类型的多样化、社会生活的网络化、社区公共事务冷漠化等社区“碎片化”问题，社区治理在中国这样一个“巨型社会主义国家”中更显重要和紧迫。以整体性治理理论为视角，以社会的再组织化为路径，通过形塑政府与社会组织的分工与合作关系，发展新型社会组织，培育社会工作人才队伍，构建建立新社会服务体系等，以最大限度地激发社会活力，促进社会的深度整合，创新社区治理体制，才能形成一种协调、整合、分工、合作的治理格局。新的治理方式有利于进一步实现公共利益最大化，促进社区公平实现的可能，并最终迈向服务型社区治理目标。

[关键词]社会再组织化； 服务型社区治理； 碎片化； 整体性治理

[收稿日期]2014-06-21

[基金项目]国家社会科学基金青年项目“城市化进程中的转型社区及其治理研究”(项目编号：14CSH002)。

[作者简介]杨君，华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生，中国城乡发展研究中心研究人员，上海高校智库“社会工作与社会管理研究中心”研究人员，邮编：200237；

徐选国，华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生，上海高校智库“社会工作与社会管理研究中心”研究人员；

徐永祥，华东理工大学社会与公共管理学院院长，教授、博士生导师。

在计划经济时代，政府(国家)作为社会组织化的全能垄断主体，承担了社会成员的社会支持、社会福利、社会控制和政治动员等职能。随着向市场经济的转轨，原来由单位制承担的大部分社会职能转移到社区，在“单位人”向“社区人”的转变过程中，对人的管理转移到“社区”这个重心上来。在此背景下，一种强调综合性的“社区建设”和“社区治理”的社会实践应运而生。从而，如何实现社区的善治，重建社区生活共同体，就成为政府、社会、学界等无法回避的核心问题。应该说，中国社区治理是在一个有着几千年文明积淀、有着13亿7千万人口、有着960万平方公里广袤国土这样一个“巨型社会主义国家”中进行的伟大实践[1]。而社区治理的核心是政府组织与非政府组织间的合作，权利与权力的合作，以实现多元主体共同治理[2]。基于此，本文试图回答：随着市场经济的发展以及“单位制”的解体，在当前“社区碎片化”凸显的背景下，如何重建社区共同体，寻找社区治理创新的关键因素？换句话说，整体性治理视角下的社会再组织化在回应当前社区建设困境、构建服务型社区、构建社区生活共同体方面是否可为？如何可为？

一、城市生活的变迁轨迹：从单位制管理、社区服务到社区建设

改革开放前，以国家为中心推行各项社会主义的经济与社会措施。国家各级政府几乎控制和掌握了所有的资源，它们通过指令性计划和行政化方式进行经济活动,并将经济生产的所得进行集中、统一分配[3]。在这种再分配经济的运作过程中，国家派生出两大载体：单位系统与地区组织，它们的职能分工是：前者负责分配和管理的对象是在职职工和老干部；后者则以无业者和退休工人为工作对象[4]。在通常情况下，几乎所有的劳动年龄人口都有自己的工作单位，单位系统成为了既能创造财富又集中了大量成年人口的系统，从而成为了社会的主流空间；而那些没有工作能力(老弱病残群体)或处于社会边缘的群体就由地区系统负责管理。地区系统是由政府的派出机构，即街道办事处实施管理。在整个社会系统中，街道办事处位于社会的最低层，资源比较稀少，在社会中起着调配角色。因此，可以看出，地区系统只是国家为了帮助那些城镇非就业者、无劳动力能力、无子女赡养等弱势群体提供社会救助的“地区管理”场所。应该说，这些人居住的地方并不具有社区性质，仅是单位制管理的一种辅助或补充手段。总之，在这一阶段，单位制现象具有三个明显的特征：所有的单位都有一定的行政级别或隶属于某一个政府部门，并由一体化的党组织领导；具有一套职工福利保障制度；单位对职工(劳动者)具有控制的权力，职工无法随意选择或离开自己的工作单位[4]。中国社会存在的这种具有人身依附关系的单位制现象，被一些学者称之为“新传统主义”[5]。在总体性社会时期，单位制管理作为我国社会建设的主要实践模式，具有其特定的社会历史条件。

改革开放后，伴随着社会结构的转型，中国社会发生了巨大的变化，同时出现一些新的问题，如人口就业压力、老年人口如何赡养、家庭互助功能削弱、企业原有的福利职能如何向外剥离等问题，从而地区社会的管理与服务负担也越来越重。在此背景下，北京、上海、武汉、天津等大城市在民政部门的倡导下，开始利用社区的力量来兴办社区服务*如1987年在大连的民政工作现场座谈会上，民政部首次提出社区服务的概念，将其定位为在政府的领导下，发动和组织社区内的成员开展互助性社会服务活动，就地解决本社区的社会问题。具体而言，社区服务是在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为主体和依托，以自助—互助的广泛群众参与为基础，既突出重点对象，又面向全体社区成员，用服务设施和服务项目来增进公共福利，提高服务质量的区域性社会服务。但是，我们不能将这一阶段的社区服务视为社区建设真正的开端。其原因在于：一是，在当时，民政部对社区服务的宗旨、内容的理解，基本上还局限于传统的地区管理的范畴；二是当时我国尚不具备开展社区建设的经济社会条件。直到1992年以前，我国经济体制改革的实践还处在“摸着石头过河”的状态中；那种以计划为主、经济体制和政府单位两极结构的社会体制并未受到根本性冲击，城市居民的单位人属性并未得到实质性改观；除了无单位归属的部分残疾人、孤儿、孤寡老人以外，绝大多数城市居民的利益和福利仍然在自己的单位，这与地区、居住地之间普遍缺乏利益联结纽带。事业，解决社区本身的问题。其具体做法是用服务设施和服务项目来增进居民公共福利，提高服务质量的区域性社会服务，这体现了一种针对弱势人群的残补型福利，尚不具有真正意义上的制度性福利要素和特质[6]。

20世纪90年代，民政部为了开拓民政工作提出了“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案，确定了民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动全国范围内的社区建设与发展。2000年11月，国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，至此，社区建设在全国轰轰烈烈地开展起来。民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个全国社区建设实验区。于是，各种相应的基层社区组织在“街居制”影响下不断发展起来。政府的这种行为被一些学者称之为“重建基层政权”。与此同时，在1999年全国社区建设研讨会上，一些学者提出培育社区型的非政府组织，建立充满活力的社区建设运行机制与组织体系等建议[7]。应该说，社区建设之所以能够有效地开展，除了政府、社会、高校等各界大力推动之外，还具有深刻的历史、经济、社会和文化背景。一是，随着市场经济的发展，使得个体、私营从业人员等无单位归属人员以及流动人员越来越多；二是，社会转型的加剧，单位制逐步走向解体，“单位人”转变成为“社会人”“社区人”，居民的生活越来越依靠市场和社区，而不再完全靠单位来解决生活需求问题；三是，产业结构的调整，我国下岗失业人员急剧增加，他们与原单位几乎没有多少联系；四是，人口老龄化的速度加快，各居民区的老年人口尤其是离退休人员显著增多[7]。这些新问题的出现，彰显了中国社会独特的个体化特征[8]，使得原来地区管理的内涵、外延和重要性不断拓展，由简单的“地区管理”向综合性的“社区建设”和“社区管理”转变[9]。可见，新中国成立以来的城市生活，总体上体现了从“单位制管理”向“社区服务”、“社区建设”变迁的实践逻辑，这为我们分析当前社区治理中出现的问题及其出路，提供了总体脉络。由此，社区治理作为社区建设目标能否实现的重要手段和抓手，成为当前社区建设实践的核心议题。

二、“社区碎片化”：当前我国社区建设困境及其表征

现代城市社会的基本特征之一就是“异质性”，异质性的个人或者群体在结合成社区的过程中按照“市场”的逻辑组织起来，形成了分化的社区[10]。许多城市社会学家用“分化的社区”这一概念指称社区的“碎片化”现象。笔者认为，本文中的“碎片化”体现在社区和居民两个层面，社区层面的碎片化是指居住空间的区隔化导致社区类型的多样化；而居民层面的碎片化是指利益结构的分层化导致的社区居民生活的个体化。“社区碎片化”是当前我国社区建设进程中遇到的重要困境，具体表现出如下特征：

(一)社区类型的多样化与管理主体单一化之间的矛盾

传统意义上的社区依靠国家资源的总体分配，形成了具有中国特色的单位制社区。但是，随着市场经济发展，个人自我实现价值逐渐多元化，居住空间呈现阶层化趋势，社区不再是单一的层次，而是多层次的。从宏观层面，可将我国社区分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡结合部社区等四种类型；而城市社区又可分为传统式街坊社区(老居民社区)、单一式单位社区(单位型社区)、演替式边缘社区(村居混杂社区)、新型住宅小区社区等不同类型；农村社区可分为“一村一社区”和“一村多社区”(自然村)等不同类型。由于社区类型的多元化，要求我们探索针对不同类型社区的不同治理方式，这也就导致了社区居民参与行动和方式的复杂化。有学者根据社区公共议题和参与决策过程归纳出四种社区参与类型：强制性参与、引导性参与、自发性参与和计划性参与；而四种参与类型分别有相应的经验对照：福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与和权益性参与[11]。这些例子反映了社区居民对于参与社区建设主体多元化，社区参与方式多样化，社区日常生活丰富化等方面的强烈诉求，这就给传统的、由政府大包大揽的单一化管理模式带来了严峻挑战。因此，政府必须跟上社区居民观念转变的步伐，提供更加多元化的社会服务，满足个性化的需求。这一新的变化要求政府转变原有工作理念和方式，强调一种协调与整合的治理方式。

(二)社会生活的网络化与社会关系混乱化之间的困境

现代科技(如电话、网络信息技术、新兴媒体)的发展直接改变了人们的生活和行为方式。然而，更复杂的问题是：全球化以其扩张性整合突破了传统工业社会的组织形式，与之伴随的个体化却以碎片化的方式分解了工业社会的组织形式[12]。与此同时，以计算机和互联网为核心的信息技术革命，不仅提高了工业生产力，而且为劳动者开辟了更加自由的工作方式，这一现象被一些社会学家称之为“无工作社会”或“劳动的个体化”[13]。由此，人们的日常生活从传统的地域性社区脱域，超越了单纯的物质空间、地理空间，形成特定的社会关系。这里包括了可以自由选择的生活方式和社会网络，实现一种自我管理、自我服务和自我负责的，“为自己而活”的个体化生活理念。社会生活的网络化，其最大特点是“脱域”和“缺场”，意味着人们的生活逐渐依赖于对抽象体系(专家系统和符号系统)的信任，而不是通过人与人之间面对面的信任，而获得“本体性安全”。正是由于社区、网络和居民之间的联结纽带越来越复杂化，作为地域性社会组织类型的社区，与作为社会关系或情感类型的社区之间关系经常出现混淆。因此，重新思考社区的本质内涵，整合不同视角下社区所具有的共同本质，是调和当前人们社会生活网络化与社会关系混乱化之间困境的内在诉求。

(三)社区公共事务冷漠化与日常生活私人化并存

日益加快的城市节奏，使得人们变成城市中的匆匆过客，人们越来越倾向于按照自己的主观意愿行事，人际之间的相互交往和互信关系处于较低的水平，公共生活和个人生活之间出现了巨大的鸿沟[14]。许多经验调查表明，城市社区自治主体呈现“以居委会为中心”和“以自我为中心”的内外两大群体，两群体在社区生活、自治理念及未来行动方案上均表现出二元区隔的状态，双方的异质身份、文化目标、利益取向等多方位的差异导致了区隔的形成[15]。这导致了一部分人以感情、人情、互惠和信任等社区资源为基础，积极参与社区活动，建构自己的关系网络，成为社区的内群体；而另外一些人依靠自己的物质财富、社会地位更专于自己的生活，而不参与社区公共事务和社区活动，形成了私人生活化倾向。对社区公共事务的冷漠化，进而专注自我的私人生活空间，类似于生活在自己设定的“牢笼”之中。这种冷漠化与私人化并存的状态，容易导致社区内不同群体之间的分化，而要对不同群体之间的鸿沟进行弥合，需要各种主体通力协作，中介组织的培育及仿企业化机制的导入等路径，以促进社区自治目标。

可见，当前我国社区建设进程中面临着社区类型的多样化与管理主体单一化矛盾，社会生活的网络化与社会关系混乱化困境，以及社区公共事务冷漠化与生活私人化并存等困境，这些困境凸显了我国“社区碎片化”的显著特征。这表明，中国的社会结构正在发生变化：

利益群体不断分化出来，以前那种全能型的国家管理方式，或者依靠总体资本型的治理手段模式，已经不能吸引社会结构的分化了。也就是说，整个社会结构从总体性向一个多元性或者是说分散性的社会转变，那么，我们的治理方式也应该由原来的全能型的国家治理为主，从强调总体型的社会支配性的治理方式转变成一个制度型、治理型、共享型的社会治理方式。实质上，我们现在讲的管理主要是依靠制度，制度也是依靠治理的一个手段，所以我们现在谈论的社会治理的一个手段实质上是突出它是由一个制度来支配。因此，在当前社会治理中，我们应该寻求一种新的治理理念和方式，应对当前社区建设困境，消除“社区碎片化”等问题。笔者认为，探寻一种服务型社区治理机制，是应对当前社区建设中“碎片化”问题，重构社区生活共同体与社区公共性的本质要求。

三、国家—社会关系视野下的整体性治理：一种新的分析视角

在中国语境下，社区研究试图回答：单位制解体之后，是否能够在社区层面上建立生活共同体，从“自在的社区”走向“自为的社区”，从而寻找服务型社区治理的关键因素。正是为了回到这一严峻的现实问题，在学术界，主流学者试图运用国家与社会关系理论解决社区建设和社区治理中的问题。从而，国家与社会关系命题成为中国社会学界回答社区治理主要分析框架，同时也是社区研究中最具影响力的研究范式*这种范式也受到越来越多的检讨和反思，一些学者提出了诸如“社会中的国家”“国家与社会的互动理论”等。。在“国家—社会关系”视角下的社区研究，类似于王铭铭所说的“范式”的社区验证[16]。笔者按照“国家—社会关系”的分析框架，将社区治理归纳为四种理论和实践模式，如图1所示。横向坐标表示从分散式治理到整体性治理的社区治理连续性系统；而纵向坐标表示从国家主导到社会自主，在“国家—社会”关系逻辑下，阐明了社区治理的自主性在不断增加。

图1　国家-社会关系视阈中的社区治理模式

第一种理论取向是基层社区管理模式。这种模式的代表者认为，社区建设的最终目标就是政府为了解决市场经济兴起和单位制解体后出现的一系列社会问题，并通过社区建设加强基层管理。他们通常将社区当作一个城市基层管理单位，更多关注的是社区的地域范围、人口规模、组织建设和制度建设。国家通过带有指令性的行政系统来完善和强化基层“条”“块”行政组织，在行政社区中重建政治权威的合法性，以强化国家的“基础性权力”[6]，而不是促进民间社会的发育。他们相信，只要从政府管理的立场出发，主动制定社区发展规划，完善社区组织建设和制度建设，加强基层社区服务，就能够解决单位制解体后转移出来的社会职能及社会事务。这种价值观表明，在计划经济向市场经济转轨中，从单位制中解放出来的“社会人”，其社会需求不需要自己解决，而是通过相应的社会管理来满足。概括地说，这种理论取向就是“只见政府，不见社会”，或者说是一种“大政府、小社会”的社区治理逻辑。最典型的例子是：上海在实行“两级政府”“三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街社区管理体制[7]。由此，也就形成了“重建政治权威”“基层政权建设”等基层社会管里取向的社区治理模式。

第二种理论取向是社区民主自治模式。该模式认为，社区建设的主要目的就是随着市场经济、工业化、城市化，在日益分化和陌生的现代城市社会，寻找某种内在的团结机制，重建地域基础上的生活共同体。由此，对于具有这种理论取向的学术研究来说，社区建设是普通市民在政府主导下，利用正在形成中的市场社会所提供的自由流动资源和自由活动空间，构建相对独立于国家的、具有一定自主性的“自组织空间”，从而在一定程度上形成能“自主”与“自为”的社会自我支持系统[6]。所以，在日常生活实践中，只要激发居民社区参与的积极性，提高居民的社区认知，通过自发组织和志愿者行动就能培育一种公共精神，来满足每个人基本的社会服务需求。这一理论取向试图将城市社区建设提升为一个正在形成的、与国家相分离的公共领域和市民社会。从而，以政府管理思维为核心的社区治理模式逐渐向以居民参与为中心的社区民主自治模式转变。例如，沈阳社区治理模式将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上，在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区(管理)委员会3个社区自治的主体组织[17]。在这个主体组织中，社区成员代表由社区居民，驻社区单位、团体按一定产生。此种模式调动了社区居民参与社区活动的积极性，形成了类似于“地域生活共同体”“基层社会发育”等社区民主自治取向的实践模式。

第三种理论取向是单位制管理模式。该模式认为，单位从整体上支配着整个政治、经济和生活领域。在这种情况下，单位扮演着全能主义的角色，不仅组织生产或教育、文化、医疗等职能，而且负责管理居民所有相关的政治活动。单位是城市社会组织架构的核心，而单位本身则是国家管理部门与单位成员之间的法团化组织，既是单位成员的利益团体，又是国家的管理机构，承担着沟通、联系国家与社会纽带的作用[18]。

第四种理论取向是社区合作共治模式。随着改革的深化和利益格局的多元化，国家—社会关系范式下形成的“基层社会管理”“社区民主自治”和“单位制管理”理论取向，由于各自存在的内在缺陷，受到一系列质疑和挑战。在这种背景下，一些学者提出了社区合作共治理论取向，他们认为，在社区实践中，政府管理和社区自治并不是一种非此即彼的状态，而是一个持续的双向互动过程。他们相信，一方面，社区居民的需求越来越需要政府组织和市场组织提供资源服务；另一方面，社区的公共事务也由多个相关组织参与决策和执行。不难看出，居民参与社区治理与社区发展，不仅取决于自身的社会资源和行动能力，还受到国家权力和社区建设导向的决定性影响。最好的例子是，江汉模式将社区定位为小于街道、大于居委会，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会并明确提出社区自治的目标[19]。而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。这是一种政府与社会共同形塑、共同合作的实践模式，从而形成了“社区行动策略模式”“微观互动场景模式”和“组织权力关系”等社区合作共治模式。

通过对当前不同社区治理实践模式的归纳，笔者发现，在分散式治理环节中，基层社区管理模式仅把社会治理当作政府的社会事业或是行政工作，忽视了居民的社会参与；而社区民主自治模式则更强调一种政治学的学术话语，过度强调社会性要素的核心作用，鼓励社区居民积极参加社区活动、参与社区决策，推进基层社区民主化进程。这两种模式都是一种单一性与片面化的治理方式，前者忽略了社区内部的自组织、社区类型的多样化以及社区需求的多元化等特征，难以为社区居民提供优质的公共服务；后者忽视了社区治理实践中，政府应该发挥的、不可或缺的公共服务职能。在整体性治理环节中，传统的单位制管理强调国家对资源的全面配置，对社区内的政治、经济和文化生活进行全面管理，个人被当作抽象整体的一部分，只能服从和附着于单位之中，单位承担着个人所有的社会事务，忽视了单位内部各主体之间的互动，也忽视了单位外各社群的福利服务权益。应该说，社区合作共治是我们应该倡导的一种社区治理模式，在已有的研究中，诸多学者从政府、社会与市场三者关系探讨实现社区治理的合作路径。但是，在当前社会急剧转型过程中，社区类型的多样化和居民生活的个体化导致了社区的碎片化：一方面，人们在市场经济社会中忙于追逐货币，实现各种理性价值，无暇顾及周围的人和事；另一方面，社区公共事务的纷繁复杂与居民多元化的服务需求产生脱节，导致居民公共意识和公共精神的缺失[10]。在此背景下，我们应该摒弃那种分散式的治理理念，积极倡导整体性治理理念来消解当前社区的碎片化问题。

20世纪90年代，整体性治理理论在批判新公共管理理论分散化、竞争和激励等内容的基础上，突出了分散式治理导致部门机构的协调困难。例如，机构的政策目标互相冲突；不同机构或专业缺乏有效干预；公众无法得到满意的服务；公众服务的遗漏等[20]。但也有学者以“整合还是分立”“合作还是竞争”为变量，将公共治理分为整体性治理和分散性治理两种类型*整体性治理主张建立较少数量的大部门以强化合作，解决政府改革所引发的“空心化”和“碎片化”问题。与此不同的是，分散性治理强调建立更多较小的部门以强化专业性，在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，从而实现良好的治理。。整体性治理理论要求通过有效协调与整合，使多元主体彼此的政策目标连续一致，促进政策执行手段相互强化，达到合作无间目标的治理行动[21]。在此，笔者将整体性治理(Holistic Governance)理论归纳为三层含义：第一层含义是指政府机构的治理理念，是以民众最担忧的社会问题(医疗、教育等)为导向，而不是一味强调如何实施有效管理；第二层含义是指对于某些社区问题而言，政府并不能完全按照它的功能来解决，而需要以合作的方式来解决；第三层含义是指，为了解决一些特定的社区问题，政府、居民、社会组织、社会工作之间的整合运作与分工合作是必要的。整体性治理的目标就是如何使政府与社会各主体之间的功能得以最大地进行整合与发挥，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命[22]。不难看出，整体性治理理念为我们分析社区建设领域出现的“社区碎片化”问题提供了新型的理论分析视角，其体现的协调、整合、分工、协作等核心思想，成为新时期开展社区治理的核心原则。

四、社会再组织化：迈向服务型社区治理新路径

从计划经济向市场经济的转轨，从单位化到非组织化，是我国社区治理进程中呈现的最显著特征，也是社会分化的主要体现。在“单位人”向“社区人”的转变过程中，原来由单位制承担的大部分社会职能转移到社区，弱势群体以及许多新兴群体的管理和服务工作也直接落到社区层面[23]。由于社会组织化程度较低，以往的单位作为城乡居民生活共同体和社会保障的精神家园已不复存在，单位人逐渐变为缺乏社会支持、社会保护和社会组织关怀的“个体化的个人”和“原子化的个人”[24]。与此同时，社区类型多样化、生活世界网络化导致了城乡居民日常生活的碎片化。社区的碎片化进一步产生了社会的非组织化，这时，城乡居民不是获得更多的自由，而是缺乏生活的自主性，单位制下的身份认同在一定程度上受到消解[25]。由此，社会的再组织化就成为创新社区治理模式的必然选择。

社区治理的最高目标是善治，而善治的最终价值导向是倡导一种服务性理念，我们运用整体性治理理念，以多个主体进行整合性的运作，实现一种资源优势的互补。在此，社区治理被赋予新的含义：更加强调社会的公平问题，在理论上，服务型社区治理以一种实现公共利益最大化为价值旨归的服务理念解决社区的公共问题，促进社区公平实现的可能[26]。这就要求我们必须打破原有的总体性的单位制管理格局。在此背景下，社会再组织化通过调动社会一切积极因素，发挥政府、市场、社会组织、公民等主体在社区建设进程中的各自优势，促成不同主体在推动社区建设领域形成一种协调、整合、分工、合作的治理格局，以消除单位制解体之后，社会结构中断带来的风险及其影响，使整个社会处于合作互助、稳定有序的多元共同体中。因此，本质上，社会再组织化命题与整体性治理理念、内涵是一致的，整体性治理为社区治理创新提供了新型分析视角，社会再组织化则是应对“社区碎片化”问题、创新社区治理的根本路径。新的治理方式有利于进一步实现公共利益最大化，促进社区公平实现的可能，并最终迈向服务型社区治理目标。

图2　整体性社区治理的再组织化路径建构

具体而言，在社区治理层面上，社会再组织化路径应着重关注四个层面的问题：政府、社区居民、社会组织、社工。其中，政策层面的目标涉及政府对特定社区治理问题进行公共干预的整体目标；社区层面的目标是关注居民的公共服务需求；组织层面的目标是有效地以社会组织为载体提供服务；社工层面的目标是以专业化、职业化的服务为有效手段。这四大主体之间共同构成社区治理的新格局，如图2所示。可以说，中央提出要努力建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理体制新格局*胡锦涛：《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，新华网，2012年11月17日。，正是对社会再组织化这一新命题的回应。我们至少可以从以下几个方面阐述社区治理的再组织化路径。

(一)快速推进“政社分开”，形塑政府与社会组织的分工与合作

社会管理、社会服务与社区治理是现代政府的必要责任，但这并不意味着政府是开展管理和服务的唯一主体。社区治理主体的多元化以及“政社分工”基础上的社会再组织化是社区治理的必然选择。这里所谓的“政社分开”，是指政府部门与那些官办的或非官办的非营利社会服务机构之间的职责分工及组织分工，解决政府与非政府社会组织的功能重叠[3]。“政社分工”并非指二者的彼此对立，而是在社区治理实践中，为了更好地调动各自的资源与能力，加强双方的互动、实现共同的合作，建构服务型社区治理模式，从而实现社区“善治”。所以，笔者认为，分工与合作是服务型社区治理的重要理念，“政社分开”是社区治理的前提，而“政社合作”是服务型社区治理的结果。在此种理念的指导下，其关键则是政府社会职能的转变。这就要求政府在社区治理实践中做好两方面的工作。一是，政府要将不该由自己管或是管不了的社会事务或服务职能剥离出来，通过政府向社会力量购买服务的方式转移政府的社会管理和服务功能；二是，政府要及时解决社会发展中新问题，如群体性事件、新疾病等社会问题。正如克莱默和萨拉蒙所说，在公共服务供给中政社关系的理想形态是“合作伙伴”(collaborative)，强调政府、社会和公民责任共担、共同决策，而不是政府单方责任和自上而下的决策执行[27]。而这种政府与社会组织在分离中合作、在合作中共赢的新型社区互动关系，是实现服务性社区治理的基本前提，也是国家治理现代化的重要组成部分。

(二)积极培育和发展新社会组织，建立党与社会的新型关系

在计划经济时代，党与社会的关系结构比较单一，是一种直接的管理与被管理关系。随着市场经济的发展以及“单位制”的解体，党和社会的关系变得越来越复杂。在此背景下，新社会组织可以成为重塑党与社会关系的桥梁；与此同时，新社会组织在组织社会、服务特定社会群体以及稳定社会方面也扮演重要角色和起着核心作用。这是因为，新社会组织不同于GONGO(官办机构)，也不同于社区文体活动团队，更不同于以经济理性为宗旨的各种非企业组织(如经济类行业协会、律师事务所、教育、文化及体育机构)。新社会组织是追求社会理性，提供非盈利的社会服务或社会支持的、具有独立法人资格的社会团体[9]。在具体实践过程中，新社会组织具有如下特征：民间性与自治性；需求为本、问题为本；公益性与非营利性；职业化与专业化等。在当前社区治理中，新社会组织对于破除政府和街道行政全能主义的“迷思”具有重要作用。因此，我们应该重点培育和发展各类专业性的社会服务机构，尤其是跨社区的、去单位化、去行政化、自治性的社会服务机构，吸纳社会组织参与社区治理，充分发挥其在提供服务、协调利益、化解矛盾、反映诉求方面的积极作用。因此，一方面，政府可通过方便登记、购买社会服务或委托社会服务、慈善服务以及免税政策和制度化的监管渠道，鼓励和支持新社会组织发的培育和发展；另一方面，政府应该重点培育和优先发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织[28]。笔者以为，新社会组织的发展既不能依赖政府，也不应该依靠市场，而是依靠自身服务于社区居民服务而形成的各种能力和机制。在新社会组织的发展过程中，党主动介入和参与到新社会组织的规划，积极引导和推动新社会组织的发育，利用新社会组织这个平台去组织社会，实现自身影响的“全覆盖”。更为重要的是，新社会组织的发展为城乡居民提供了多样化的选择机会和服务空间，成为推进服务型社区治理目标的重要载体。

(三)大力培育社会工作人才队伍，营造积极向上的社区公共精神

社会工作的本质特征是其实践性，社会工作群体首先认同的是社会服务，这是理论联系实际的尝试，也是专业要素的实践，并在实践中检验自己的价值观、伦理观和工作方法[29]。毫无疑问，社会工作的本质是一项助人的福利性行动，以帮人解困、尊重人的价值、满足人的需要和提供社会服务为其价值本质[30]。大力推进发展社会工作机构，建设宏大的社会工作人才队伍，既是保障和改善民生、倡导社会理性、促进社会和谐与公平正义的必然要求，也是完善社区管理、改善社区公共服务、促进民间社会组织健康有序发展、提高社会的再组织化程度的有效途径[31]。因此，应该将社会工作纳入各级党委政府工作重点，纳入政府目标管理和干部绩效考核体系，从成立登记、场地供应、资金补助等方面，细化扶持社工机构发展政策，调动社会力量兴办民办社工机构的积极性。在社区生活中，社工人才以城乡居民的需要为基础，以社区服务为根本，提供专业化、职业化的社会服务。社会工作机构和社工人才能够在社区与居民之间建立联结纽带，激发公民参与社区活动的主动性和积极性，有利于主动创造共同的价值理念，有利于消除社区生活私人化倾向，营造社区公共精神。在社区治理实践中，如果每个居民的成就与价值都能得到肯定，居民就会获得内在的鼓励和自信感，就会积极参与社区活动。因此，大力培育社区专业社工机构等公益组织，设计实施社工介入解决社会问题的特色项目，在城乡社区建立“社会工作组织孵化基地”，助推社工机构和社工人才发展成长，既是实现服务性社区治理的有效途径，也是中国城市管理体制改革与公共服务模式创新的必然要求，更是当代中国正在生成的新型社会管理与公共服务的重要内容[32]。

(四)构建“三社联动”和“四位一体”的社区体制，构建新社会服务体系

所谓新社会服务体系，是指通过政府购买社会组织服务的形式来完善社会转型过程中的社会救济、社会保障、社会保险、社会福利等一些具体的服务性内容，以此来改善社区公共服务、创新社区管理的一套体系[26]。为了打破“自上而下”的行政性传统工作模式，发展新社会服务体系就必须建立以社区为平台，以各类社会工作机构为载体，以专业社会工作者为抓手，积极构建“三社联动”机制，实现“社区、社团(社会组织)、社会工作”的有效互动。与此同时，积极构建“党—居—站—社”的“四位一体”社区管理体制，即社区党组织发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用，居于社区治理的核心地位；社区居委会剥离了过去所承接的街道办事处交办的大量行政事务后，集中精力推进基层群众自治，实行自我管理、自我教育和自我服务；社区工作站作为街道办事处行政服务中心延伸到社区的公共服务平台，履行提供政府公共管理和服务的行政职能；社区各类社会组织提供以服务性、公益性、互助性为主的社会化、专业化服务，从而实现资源共享的社区建设责任，参与、协同社区管理和服务。由此，通过社区治理体制机制的优化，来理顺社会工作与政府、社区、机构、居民间的关系，促使政府转变职能，降低管理成本，整合人力资源，扩大社会参与，推动社会民主法制的进程。这种社区体制机制以多个主体进行整合性的运作，实现一种资源优势的互补，既能对社会的再组织化的发展起到积极作用，也是实现服务性社区治理的必然途径。

五、后单位制时代的社区生活：制度完善抑或个人联结

在对当代生活世界的描述中，贝克以西方的福利国家、文化民主、个人主义为背景，预设了个体作为一种积极的行动主体，参与社会工作并承担社会转移的风险，描绘了一种从“为他人而活”转向“为自己而活”的生活画卷。与此不同的是，在中国的后单位制时代，人们从传统的制度束缚中解放出来，个体成为了自由而不确定的主体。面对现代分工社会的职业竞争、谋生的人际关系等，个体更倾向于选择退回到家庭等私人领域内寻求温暖，遮风避雨；而在公共领域，却表现为碎片化和分离化状态，缺乏一种自主的公共精神。遗憾的是，在现有的情况下，单位原来承担的政治、经济与文化一体的综合性功能开始转移到社区之中；同时，传统意义上的家庭也开始瓦解和分离，越来越变成一种核心化的结构，也不再承担经济和社会功能，更多是在尽一种生育子女的义务。可以说，当代中国社会的特殊在于，在私人领域，家庭也开始分化，个体找不到道德意义上的家庭组织；而在公共领域，个人之间冷漠、互不交往，呈现一片冷漠、萧条的景象。由于中国缺乏西方意义上的福利制度保障，个体就滞留于社会转型的空隙处，他们既没有安全的保障，也还没有寻找到新的社会联结。因而，作为“原子化的个体”和“个体化的个人”，社会的再组织化就成为他们寻求社会保障、社会支持、社会福利与社会服务的重要方式。

在具体实践中，社区治理模式既不是一种社区管理、社区自治式的分散式治理，也不是单位制管理的整体性治理，而应该是一种以整体性思维为核心的新治理模式——服务型社区治理。这种模式以协调、整合为核心思想，以社会的再组织化为实践逻辑，以善治为最终价值导向。在纵向上体现为党委领导、政府负责；在横向上表现为社会协同、公众参与、多元主体合作。在此，笔者以为，中国式社区治理模式既不是西方意义上的“社会中心论”治理模式，也不是西方学者描述的中国社会的“极权式治理”模式，更不是国家与社会的彼此分立。大量的经验表明，中国社区治理模式的特殊性是：国家与社会是“我中有你，你中有我”的相互融合[33]。这让我们看到，在服务型社区治理中，国家的力量并非完全退出，而是具体的、直接的干预减少，国家的“抽象治理”逐渐增多。从实践的角度来看，国家的退出不一定有利于社区自组织的生长，反而是国家与社会、政府与社会、国家参与社会自治组织实现合作主义[34]。

在当前社会，以社会再组织化为基础的整体性治理让我们看到未来社区建设的美好图景。但是，我们也应该意识到，随着工业化、城市化的推进，市场经济和消费主义、现代科学技术和享乐主义的生活方式等因素，撕裂了传统的、理想中的社区。社区的特征正在从“地域共同体”转向“脱域性的社会”。正如一些学者已经看到的，在现代社会中并存着两种相辅相成的社会发展趋势：一方面，由于通讯技术、大众传播、交通手段、标准化的公共教育的发展以及居民流动性的增大，同时也由于市场的不断拓展和无孔不入的渗透，社会已经迈向一体化，在今天更体现为全球化；另一方面，从工作到消费，从法律到道德，从教育机会、社会福利到社会流动，现代社会的各项正式与非正式的社会制度安排都以“个人”为执行单位，社会意识也不仅允许而且还在或明确或潜移默化地鼓励个体主动积极地组织安排各自的生活形式，从而导致了现代社会生活的个体化[35]。当社区治理不再成为一个地域范畴时，人们的日常生活将越来越多样化，许多自愿性的自发组织、网络组织等超越了明确的地域界限，那么，以地域为基础的社区治理模式就会显露出制度设计的弊端与缺陷。此时，后单位制时代的社区生活是依靠完善的制度设计抑或是个人联结，就成为了未来社区治理研究值得深入探讨和研究的核心议题。笔者认为，在“个体化”“碎片化”彰显的今天，后单位制时代的社区生活无论是走向制度设计抑或个人联结，其整体性治理思维下的社会组织化路径是对创新社区治理何为与可为的最好回答。

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Towards a Service-oriented Community Governance:

Holistic Governance and Social Reorganization

Yang JunXu XuanguoXu Yongxiang

AbstractHow to realize the good governance of the community and the community reconstruction of the life has become a hot topic among government, society, colleges and universities and caused many heated debates. Due to the current community types of diversification, the network of social life, community public affairs indifference community “fragmentation” problems. In China, as such a giant country, the importance of community governance is emerging. Based on the perspective of holistic governance theory and the re-organiztion of the society, authors suggested to realize developing new social organizations, talant team of social work, constructing new social service system, stimulating social vitality and the depth integration of the whole socity by shaping the division and cooperation relatives between government and social organizations.

Key wordsSocial reorganization; Service-oriented community governance; Fragmentation; Holistic Governance

(责任编辑：常英)