工会构建枢纽型社会组织的优势与困境——以广东省为例

姚仰生

（南华工商学院法律与公共事业系　广州市　510507）



工会构建枢纽型社会组织的优势与困境——以广东省为例

姚仰生

（南华工商学院法律与公共事业系广州市510507）

[摘要]工会构建枢纽型社会组织，是工会顺应社会管理创新要求的举措。工会的性质、职能定位和参与劳动关系矛盾处理的实践让其构建枢纽型社会组织时具有明显的优势。然而，工会构建枢纽型社会组织也存在一些困境：如工作推进力度和效果欠佳；对其他社会组织吸引力不足；会受到劳工NGO的挑战。因此，工会组织必须正视现实，放低身段，改变工作作风，扎实推进各项工作。

[关键词]工会；枢纽型社会组织；优势；困境

一、问题的提出

“枢纽型社会组织”一词最早出现在2008年。当年，北京市委、市政府发布《北京市社会建设实施纲要》、《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》等“1+4”文件，明确提出构建社会组织“枢纽型”工作体系的工作思路[1]。此后，在社会管理创新的背景下，上海、广东等地也提出要构建枢纽型社会组织[2]。根据中国知网（cnki.net）精确搜索的结果，学界以“枢纽型社会组织”为主题的研究，从2009年开始，基本呈逐渐增加的趋势，但每年的文献篇数并不多。2009年和2010年发表的文献都在个位数，从2012年开始，每年超过40篇；至2013年，达到最高值，共有68篇（访问搜索时间为2015年5月初。本处用“文献”而非“论文”，是因为不少文献是经验介绍或总结型的文章，不是理论探讨型）。这一结果基本能反映出实务界推进枢纽型社会组织建设的现实。2011年及以前，不少文献介绍了北京构建枢纽型社会组织的做法和经验，少量介绍了上海及共青团的做法和经验，也有一些基于实践的思考。战建华基于北京、上海、深圳等地社会组织体制改革分析了我国社会组织管理体制改革的实践[3]，崔玉开对“枢纽型”社会组织进行了理论阐释，分析了“枢纽型”社会组织产生的实践背景，并界定了“枢纽型”社会组织的概念，阐述了其重大意义[4]。从2012年开始，关于广东的实践经验介绍明显增加，开始出现了工会枢纽型社会组织等新话题。梁玉秋、刘娟分析了我国工会作为枢纽型社会组织的作用[5]。从2013年开始，除个案研究之外，研究视角更加丰富。如孙志祥研究认为，枢纽型社会组织具有“政府管理”和“社会自治”的双重属性，建设的关键问题是如何把握好两种属性的平衡及处理好相互冲突的两种角色的关系[6]。张琼、齐源从整体性治理视域分析了工会枢纽型社会组织建设策略[7]。王向民、吕鸽分析了政治社会转型与工会改革，指出应将工会建设成枢纽型社会组织[8]。沈荣华、鹿斌分析枢纽型社会组织实践中存在的问题及其成因，提出需要对枢纽型组织进行进一步制度建构，让其成长并走向成熟[9]。岳经纶、陈泳欣以广东省总工会构建枢纽型社会组织的实践探讨了社会管理创新与“枢纽型”社会组织的打造[10]。枢纽型组织，是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。或者说，枢纽型社会组织就是由政府权威部门认定的，在现有的社会组织体系获得中枢与超然地位，从而代替政府对其他社会组织进行管理与指导、服务的社会组织[11]。

在枢纽型社会组织培育和建设的实践中，目前主要有四种模式：上海市静安区的“1+5+X”（1是指区社会组织联合会，5是指静安区下辖的5个街道，X是指劳动、文化、教育等系统，均成立社会组织联合会）社会组织枢纽型管理模式，北京“枢纽型”社会组织工作网络，杭州新型社会组织（社会复合主体）的创建，广东社会组织管理体制的改革。

工会构建枢纽型社会组织，是在加强和创新社会管理的背景下提出的。2011年，中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》（中发〔2011〕11号），就社会管理创新提出具体的指导意见，确定了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。其后，各地方党委、政府根据意见分别发布加强和创新管理的相关文件。如广东省委、省政府发布《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》，明确提出“构建枢纽型社会组织工作体系，强化工青妇等群团组织的社会服务功能，团结、联系、吸纳更多同类社会组织参与社会建设”的要求[12]。2012年5月广东省第十一次党代会上，中央政治局委员、省委书记汪洋强调，“要深化社会组织管理体制改革，培育发展和规范管理社会组织，创新人民团体的活动方式，构建枢纽型社会组织体系。”

2012年5月，广东省总工会直接推动成立了广东省职工服务类社会组织联合会。8月，广东省总工会出台《广东省总工会关于进一步加强工会构建枢纽型社会组织体系工作的意见》。此后，广东省内各地市级总工会相应地成立了职工服务类社会组织联合会，采取各种措施推动枢纽型社会组织的发展。

广东工会推进枢纽型社会组织的实践将近3年时间。3年中，广东省的劳动关系又发生了显著变化。广东工会构建枢纽型社会组织取得了哪些成绩和经验，存在什么问题？工会组织该如何面对新的挑战和考验？本文拟以广东省为例，分析探讨工会在构建枢纽型社会组织中的优势和困境。

二、工会构建枢纽型社会组织的优势

《中国工会章程》总则指出，“中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工利益的代表”，“中国工会的基本职责是维护职工合法权益”。从我国工会的性质、地位、职能、作用及现实看，工会在构建枢纽型社会组织实践上，和其他社会组织比，具有较强的优势。具体体现在以下几个方面：

（一）中国工会的性质为工会构建枢纽型社会组织奠定了坚实的基础

中国工会官方对自身性质的界定是，中国工会具有社会主义性质，具体讲就是具有“鲜明的阶级性”、“广泛的群众性”和“高度的政治性”[13]。这一性质直接体现在中国工会的模式和西方不同，“中国的工会模式是一种‘党政主导’的工会模式”[14]。中国工会的性质直接形象地表现在和党政的关系及互动上。作为“党联系职工群众的桥梁和纽带”，中国工会也直接间接地从党和政府获得不少资源。2008年，习近平在中国工会十五大开幕式上的讲话指出，“要把更多资源和手段赋予工会组织，把党政所需、职工所急、工会所能的事更多地交给工会组织去办，不断扩大工会组织的社会影响，为工会事业发展创造更好环境”[15]。

虽然社会乃至学界对中国工会与党政的关系有不同的争议甚至是批评，但一个无法忽视的现实是，在现行工会体制下，中国工会确实从党和政府获得了较多的资源和手段。这为工会构建枢纽型社会组织奠定了坚实的基础。但是在基层工会，资源和手段的缺乏也更严重。

在工会实务中，党政赋予的资源主要包括政治组织资源、法律政策资源、制度机制资源、物质经费资源和舆论宣传资源等方面[16]。政治组织资源主要是指党委对工会工作的重视，通过“制定政策、选配干部和协调外部关系等方面为工会工作创造了良好的环境”，包括“县级以上地方工会主席由同级党委担任或兼任”。法律政策资源主要是党政出台“一系列维护职工权益、支持工会工作的法律法规”。制度机制资源则指建立了包括工会与党政有关部门联合推动工作机制、工会参与执法检查和专项监督检查机制及社会化维权帮扶格局等多个工作联动机制。物质经费资源主要有工会经费“税务代收”和各级政府对工会的补助。舆论宣传资源主要是指党委宣传部门及媒体机构对工会活动的报道和宣传。这全面地概括了省级工会获得的党政资源。省级以下乡镇级以上各级工会基本都能获得上述几个方面的资源，差异在于资源的多少。一个县级工会领导曾撰文分析“县级总工会如何争取党政重视支持获得更多资源的方法和手段”[17]，恰好可以印证上述分析。

（二）中国工会的职能定位为工会构建枢纽型社会组织提供了活动依据

维护、建设、参与、教育是中国工会的四项职能。维护是指中国工会维护职工群众的合法权益；建设是指中国工会“动员和组织职工积极参加建设和改革，努力促进经济、政治、文化、社会和生态文明建设”；参与是指中国工会“代表和组织职工参与国家和社会事务管理，参与企业、事业单位和机关的民主管理”；教育则是指中国工会“教育职工不断提高思想道德素质和科学文化素质”。工会职能的多样性为工会建设枢纽型社会组织、参与社会建设提供了活动依据。

广东省总工会常务副主席接受记者采访时指出，“工会构建枢纽型社会组织的功能定位主要是立足工会组织特点和优势，切实履行好维护职能，构建和谐劳动关系，维护职工队伍稳定，充分发挥党联系职工群众的桥梁和纽带作用”[18]。工会“有较为完备的组织体系，也有历经长期培育发展起来的技术交流、文化体育、互助志愿等职工群众组织，具备团结、联系、引导社会组织的天然优势，有能力更有责任引领职工服务领域的社会组织步入良性循环的发展轨道、建立完善的职工社会服务网络，促进形成与社会主义市场经济相适应的‘小政府、大社会’社会治理模式”[19]。

工会组织的职能定位及实践在现实中为工会组织积累了丰富的体制内资源，如与政府的联席会议制度、源头参与立法等。各级工会组织管辖之下还有工人文化宫、职工服务中心、职工书屋、心灵驿站等资源和平台。各地市总工会成立了职工服务类社会组织联合会。其中，中山市总工会形成了“1+2+N”（“1”指建立1个既有群团组织又有社会组织特征的、涵盖服务职工和服务相关社会组织的枢纽型组织体系；“2”指两个服务平台，一个是升级的“职工服务中心”，另一个是“中山市职工服务类社会组织联合会”；“N”指与社会组织合作开展的职工服务项目以及联系的社会组织）的枢纽型组织体系推进格局，建立了“工会+社工+义工”，“三工”联动的模式，有效地整合了各种平台和资源，为工会构建枢纽型社会组织发挥了重要作用。

我国劳工NGO可分为三类：为工人提供生活服务的服务型、提供法律援助的维权型和推动工人团结和集体谈判的工运型[20]。对前两种类型NGO的界定基本是不会有争议的，这也正好是职工服务类社会组织目前为职工提供的主要服务。实际上，不管是服务型还是维权型，其服务内容都在工会的职能范围之内。工会的职能是《工会法》界定的，工会据此开展各项服务、维权活动，和其他社会组织比，具有更充足的法律依据。

（三）参与处理劳动关系矛盾为工会构建枢纽型社会组织提供了丰富的实战经验

近年来，我国劳动关系矛盾进入凸显期和多发期，劳资群体性事件频发，且呈增长的态势。2014年，中国社科院法学院研究所发布《2014年中国法治发展报告》，对近14年间的群体性事件特点进行了梳理，14年间百人以上的群体性事件共发生871起；广东以占全国总数30.7%的比例居首，其中，劳资纠纷是主因[21]。广州近几年每年发生的30人以上的劳资群体性事件都在300宗左右[22]。

一段时间以来，每当劳资性群体性事件爆发的时候，社会常有对工会组织及其不作为的批评。一些批评者主要是以西方工会为参照，批评中国工会不够独立，未能真正维护劳动者的权益。尤其是在企业工会这一层级，由于和企业存在人身依附关系，未能挺起腰杆有力维护劳动者的权益。这的确是我国工会维权工作存在的现实困境之一。据笔者观察，工会实务界似乎一直并未明确回应学界的有关批评。一些工会领导会应邀出席劳动关系研究的相关理论研讨会，并在会上致辞或做主题发言，但基本不回应有关批评，只介绍工会在某方面的工作等。与此形成较大反差的是，在省级及以上工会下发给下级工会的有关指导性文件中，分析某项工作的必要性和意义时，关于工会各项工作存在问题的分析并不少见。有些文件的措辞可以明显让人感受到工会领导对现实的冷静分析和把握。

近年来，各级工会尤其是省级以上工会在职工服务和维权方面还是做了不少工作。除了常规性的文体活动之外，各级工会也大多能根据新形势的需求调整工作内容，更新工作手段。如广东省总工会2013年12月开通“工人在线”，每月举办一场，广东省总领导班子成员、各市各产业工会负责人、政府相关部门负责人通过网络直播，与全省职工、网民朋友互动交流，倾听职工心声，回答职工提出的问题，直面一线工人的关切点，已经成为职工维权新平台[23]。广东省的劳动关系错综复杂，各级工会组织积极参与劳动关系矛盾的解决，积累了丰富的实战经验。广东省总工会2010年介入南海本田事件，有力推动了其工资集体协商工作；2014年，介入东莞裕元集团罢工事件，推动企业民主建会。广州市总工会、深圳市总工会等地市级工会也积极参与所在地区的劳动关系事件调处。

三、工会构建枢纽型社会组织的困境

工会构建枢纽型社会组织，是工会为了贯彻落实党关于加强和创新社会管理采取的举措。这是一项长期的系统工程，非一朝一夕能够完成。各地各级工会根据实际情况积极探索构建枢纽型社会组织，但这一目标从提出开始便似乎带有一定的内在困境。近几年的构建实践也在一定程度上验证了这一点，具体而言，工会构建枢纽型社会组织的困境主要表现在：

（一）构建枢纽型社会组织未成工会组织重点工作，难以推动工会组织活动方式的创新

工会组织的转型一直以来都是一个热门的话题。但人们看到的似乎是学界一厢情愿般的研究热情。工会的现实似乎并没有因为各种各样的政策建议而改变。实际上，中国工会曾分别在新中国成立初期、20世纪80年代后期以及进入21世纪后进行过三次大改革，第一、二次因故停止，第三次尚在进行当中。虽然这三次大改革的背景不一样，但都有一个共同点，那就是要改善工会与职工群众的关系，实现工会密切联系职工群众的问题[24]。随着市场经济的发展，我国劳动关系的转型已基本完成[25]，但中国工会似乎尚未做好足够的应对准备。

新世纪以来，在全总的领导下，中国工会采取了各种措施加强自身建设，一般做法是先小范围试点，成熟后再向全国推广。比如目前还在进行中的工会社会化维权模式。广东省作为试点，分别探索出广州、深圳、佛山等不同模式。构建枢纽型社会组织也是工会加强自身建设一种有益探索。但是，这一探索能顺利承担起有力推动工会完成活动方式创新的重任吗？

从现实看，这一美好的理想离实现似乎还有较大的距离。以广东省为例。省级的职工服务类社会组织联合会成立后，工作推进力度和效果都欠佳。地市级职工服务类社会组织联合会在省总工会的推动下也大多于2012年相继成立，但现实中能切实运作的并不多，大多地市只是根据要求成立了相应的机构而已，有些可能甚至连专职的工作人员都没有。如果连正常运作都没法保证，再美好的设想和初衷又通过什么途径实现？

就观察到的事实看，工会构建枢纽型社会组织目前似乎已经不再成为各级工会的工作重点。这几年工作的推进，对工会现有机制等各项工作产生什么样的影响，需要进一步客观评估。但想以此为契机推动工会活动方式的创新，只能说任重而道远。

（二）职工服务类社会组织联合会难以吸引劳工NGO加入

广东省总工会成立职工服务类社会组织联合会的初衷，是通过联合会“充分发挥工会在参与加强和创新社会管理中的引领作用”，“凝聚、吸纳更多职工服务类社会组织形成完善的社会服务网络”，促进加快构建“小政府、强政府，大社会、好社会”的社会管理格局。可见，职工服务类社会组织联合会是被赋予重任的，甚至可以说是工会构建枢纽型社会组织的主要平台和载体。但是，它真的能承担起如此重任吗？

2012年5月广东省职工服务类社会组织联合会成立时，共有34家团体会员和55名个体会员，包括职工类协会、公益服务组织、法学研究机构、行业协会、社会律师、专家学者、新闻工作者等。还有深圳小小鸟打工互助热线、广东省珠江工友服务中心以及各市的职工帮扶中心等共20个NGO或职工服务民间组织加入备案团体会员行列[26]。

3年过去了，团体会员和备案团体会员增加了多少，目前无法从公开渠道找到相关资料。但是，笔者曾访问上述备案团体会员的官网、微博等，从搜集到的其2012年以后（含2012年）的工作计划、总结或大事记等资料看，其中基本没有出现与职工服务类社会组织联合会或枢纽型社会组织等有关的工作内容。由此大概可以推断，对于备案团体会员而言，职工服务类社会组织联合会对它们的影响几乎可以说是微乎其微。后来通过与个别NGO负责人的访谈基本印证了这一点。工会方美好的初衷设计和NGO的现实反应似乎形成强烈的反差。

如前所述，劳工NGO生存和发展遭遇的最大难题是资金和身份。职工服务类社会组织联合会用什么来吸引他们？根据《广东省职工服务类社会组织联合会章程》，联合会的业务范围有三个条款直接和NGO有关，分别是“（二）吸纳、引导职工类社会组织（包括涉及职工的生产服务类、生活服务类、文化教育服务及学术类的组织）积极参与社会管理和公共服务”，“（六）对符合政府和工会购买公共服务条件的项目，参与和组织会员单位竞标，并组织、监督中标项目的实施”和“（七）组织会员单位开展学习、培训和交流，不断提高社会组织参与社会管理和公共服务的水平和能力”。

仔细分析，业务（二）对NGO吸引力严重不足，NGO的创建者本身就想积极参与社会管理和公共服务，根本不需要经过联合会“吸纳”、“组织”；业务（七）中提到的“学习、培训和交流”，可能会对某些NGO产生吸引力。业务（六）是核心，涉及到资金和身份问题，但不少NGO对政府购买心存疑虑，不想被“招安”。

（三）工会组织自身职能的履行会受到其所培育的社会组织的冲击和挑战

根据联合会章程的界定，职工类社会组织包括涉及职工的生产服务类、生活服务类、文化教育服务及学术类的组织。目前劳工NGO主要涉及生产服务类、生活服务类和文化教育类，但也有不少NGO属于权益维护类，主要为劳动者提供包括法律援助在内的维权服务。

应该说，联合会章程界定的职工类社会组织所提供的服务，和工会根据职能所提供的服务是不相冲突的，甚至能够在较大程度上对工会服务形成有益的补充。两者基本上是非竞争性的关系。权益维护类NGO为劳动者提供的服务，其实也并非和工会维权工作形成竞争关系。但是，一般情况下，劳动者会找到NGO寻求帮助，一定程度上和工会工作的不到位甚至是缺位有较大的关系。如此，问题会变得比较复杂。尤其是NGO接受境外资金资助，那情形会更加复杂。具体到工会职能的履行，NGO未介入之前，就算是工会组织未积极作为，劳动者稍有怨言，劳动者与工会组织之间的关系并未恶化。而一旦有第三方填了工会的空缺，做了工会组织本该做而没做的工作，对比之下，劳动者对工会组织的评价当然与以前不同。这些个案累积下来，自然会不可避免地对工会组织造成冲击和挑战。

不管如何，在劳资矛盾激化成为常态的形势下，如何面对错综复杂的劳动关系现状，切实履行维权职能，是工会不得不面对的现实问题。在劳工NGO发展艰难的前提下，工会组织由于体制内的资源，固然可以“衣食无忧”。但是，一旦政策环境发生变化，政府部门对劳工NGO的管控只要稍微放松，或者劳工NGO等各种力量倒逼政策松动，那么，谁能在第一时间赢得更多的职工，对比劳工NGO和工会组织目前的行为，对工会组织来说也许会是一个比较头痛的问题。

四、结语

工会构建枢纽型社会组织，是工会顺应社会管理创新要求的举措。工会组织由于拥有体制内资源，在构建枢纽型社会组织时具有明显的优势。中国工会的性质为工会构建枢纽型社会组织奠定了坚实的基础，其的职能定位为工会构建枢纽型社会组织搭建了丰富的平台。参与处理劳动关系矛盾为工会构建枢纽型社会组织提供了丰富的实战经验。然而，工会构建枢纽型社会组织也存在一些困境。如工作推进力度和效果欠佳，难以推动工会组织活动方式的创新。职工服务类社会组织联合会对其他社会组织尤其是劳工NGO吸引力不足，可能难以担任工会构建枢纽型社会组织平台和载体的重任。劳工NGO为劳动者提供的维权服务，在一定程度上会不可避免地对工会组织造成冲击和挑战。

工会构建枢纽型社会组织，核心在于工会如何更好地履行自身职能；关键在于工会组织如何处理与职工群众及职工服务类社会组织（主要是劳工NGO）的关系。尤其是在处理与职工服务类社会组织关系问题上，对各级工会组织来说，更是一个考验智慧的问题。对工会组织来说，在劳动关系错综复杂的现实面前，更为理性和务实的做法是，直面复杂的劳动关系现状，放低身段，求同存异，和包括劳工NGO在内的职工服务类社会组织一起携手合作，推动解决损害职工合法权益问题并找出其背后隐藏的深层次原因。各级工会组织要改变工作作风，扎实推进包括职工服务类社会组织联合会在内的各项工作，扬长避短，才能顺应劳动关系现状的变化，才能真正实现“职工之家”的目标，赢得职工群众的心。

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责任编辑陆路

The Advantages and Difficulties of Trade Union inPivotal Social Organization Construction——A Case Study of Guangdong Province

Yao Yangsheng
(Law and Public Service Department of NHIC,Guangzhou City510507)

【Abstract】Pivotal social organization construction is a measure adopted by trade union to meet the requirements for social management innovation.Trade union’s nature,functional orientation and practice in handling the conflicts in labor relations are signifi cant advantages for it to set up a pivotal social organization.However,trade union has some diffi culties in pivotal social organization construction,such as defi cient work process and effect,weak attraction to other social organizations,and susceptibility to challenges from labor NGOs.Therefore,a trade union organization must envisage the realities,relinquish its haughty airs,change its work style,and effectively promote various work.

【Key Words】Trade union; pivotal social organization; advantage; diffi culty

[基金项目]本文为2015年广州市哲学社会科学“十二五”规划课题“劳资群体性事件参与主体行动逻辑研究”（项目编号：15Y44）、广东省哲社规划共建项目“枢纽型社会组织的培育与建设——以广东省工会组织为例”（项目编号：GD12XGL23）、2014年广东省高等学校优秀青年教师培养计划资助项目“社会治理视角下的劳动关系新变化及人才培养研究”。

[作者简介]姚仰生（1979-），男，广东汕头人，南华工商学院法律与公共事业系教研室主任、副教授，主要从事工会理论与劳动关系研究。

[收稿日期]2015-08-28

[中图分类号]D412

[文献标识码]A [文章编码]1008-8636(2016)01-0007-07