发展社会主义民主：密切党群关系的有效路径

蒯正明+于静

[摘 要]密切党群关系离不开社会主义民主的发展，这不仅由于社会主义民主的发展有利于保障人民的民主权利，而且在于社会主义民主本身具有提高群众对党的认同、畅通党联系和服务群众的渠道以及增进党群之间沟通与互信的功能。为此，我们应在实践中努力培育民主作风，加强社会主义民主政治制度建设，大力发展基层协商民主。

[关键词]中国共产党；社会主义民主；党群关系

[中图分类号] D252

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）06-0011-07

中国共产党的性质和宗旨决定党必须始终保持同人民群众的血肉联系，正如党的十八大所指出的：“全党必须牢记，只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地。”[1]（P39）新时期，密切党群关系不仅要求党努力提高人民的生活水平，加快以民生为重点的社会建设，还要积极推进社会主义民主的发展。这不仅由于社会主义民主的发展有利于保障人民的民主权利，而且在于社会主义民主本身具有提高群众对党的认同，畅通党联系服务群众渠道，以及增进党群之间沟通与互信的功能。正因为如此，党的十八届三中全会强调要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[1]（P512）。为充分发挥社会主义民主密切党群关系的作用，当前应着力培育领导干部的民主作风，完善社会主义民主制度，推进基层协商民主的发展。

一、培育民主作风，增强群众对党的认同

随着市场经济的发展，人民的民主意识和民主诉求不断增强。与此相适应，人民群众要求参与政治和反映自身利益诉求的积极性也在不断提高，在此情况下，党的领导干部的民主作风如何，直接关系到民众对执政党的认同。

改革开放以来，中国共产党在加强民主作风建设方面做出了很大的努力，但也应该看到，当前有的领导干部在民主作风建设方面也确实存在诸多问题。主要表现为：一是官本位思想严重。有的党员干部依然存在封建等级观念，不是把自己看作人民的公仆。其工作的出发点不是对人民负责，而是更看重自己的利益得失，听不进群众意见，也不愿意倾听群众的呼声；二是搞“一言堂”、独断专行。有些领导干部家长制作风严重，听不进不同意见，在涉及群众利益的重大决策上不征求群众意见；三是貌似民主，意在集中。有的领导干部在进行决策和重大问题的讨论上，从表面上看也征求他人和群众的意见，但无论程序如何，到最后拍板时讲的还是个人意见。有些领导干部甚至在开会前就先定“调子”，使相关问题的讨论变成“一言堂”式的讨论或表态式的讨论；四是放弃民主，附和集中。主要表现为有的领导干部监督意识薄弱，原则性不强，对领导爱吹不爱批，不分是非，一味逢迎，或者是明知不对，仍忍让克制，委曲求全，久而久之也助长了“家长制”作风。

“家长制”作风不仅不利于社会主义民主的发展，也必然不利于党群、干群关系的维护。这既表现为由于民主作风缺失可能导致重大决策偏离群众的利益诉求，更主要的在于简单粗暴、命令主义的工作方法会直接损害群众对党的领导干部的信赖，甚至激起群众的强烈反感。因此，密切党群关系首先要培育领导干部的民主作风。

第一，加强思想教育，提高领导干部的民主意识。结合马克思主义学习型政党建设，强化领导干部马克思主义的权力观教育，使领导干部摒弃封建家长制、等级观念、盲目服从等封建残余思想的影响，进而把党的群众路线内化为自己的信念，外化为群众工作的方法。具体来说，通过教育使领导干部树立以下几个意识：其一，平等意识。民主的核心是平等，党员领导干部必须以平等的态度对待群众。因此，通过平等意识教育使领导干部树立“中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员”的理念，从思想上根除特权意识，进而破除部分干部的家长制作风和现实中存在的以权压人的不良现象。其二，多数意识。在涉及群众利益的重大决策上，要坚持问政于民、问需于民、问计于民，对大多数群众不满意或者抵触情绪较大的事项不得进入或暂缓进入决策程序。其三，批评和自我批评意识。党员领导干部对于自己的工作作风要经常性地进行反思，自觉地接受广大群众的批评，这不仅有利于克服自身的缺点，纠正工作中的错误，也有利于自觉地坚持党的群众路线和科学的领导方法，进而有利于提高群众对党的认同。

第二，以制度建设保障民主作风。民主作风的培育既离不开有效的思想教育，更离不开制度的保障作用。对此，邓小平早在1978年的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。”[2]（P146）与领导人的作风相比，“领导制度、政治制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[2]（P333）。党的十八届三中全会强调要“健全改进作风常态化制度”[1]（P532）。为此，要求我们在实践中必须做到：其一，把重大事项票决制作为实施民主决策的关键来抓。通过党委票决制来决策重大问题，有利于进一步推动集体决策，可以有效地提升决策的民主性和科学性。当然，为了保证票决制得到真正的贯彻落实，还需要在具体的环节上下功夫。一是设立决策前的民主沟通、意见征询制度。如通过召开座谈会、社会公示和党务公开等各种方式和渠道对需要决策的重大事项进行决策前的沟通协调，广泛征求基层党员代表和群众的意见，以此为科学决策提供基础保障。而如果涉及相关专业问题的，还要进行专家咨询论证，形成决策调研报告，以供决策参考；二是要严密组织好会中票决过程。票决前，决策方案的起草人员首先介绍方案内容、依据和理由；各位党委成员对决策方案要进行充分讨论，并发表自己的意见，尤其要注重充分发扬党内民主，营造党内民主氛围，使全体党委成员都根据自己的真实想法表决投票；三是建立健全决策后结果公开和事后监督制度，主要是要把票决结果向群众公开，并接受群众监督或质询。其二，实现权力运行的程序化。即将权力运行的过程、方式和边界分解为若干过程和环节，对权力运作程序的各个环节进行合理设定，从而使权力按照既定的轨道运行，以此克服权力行使的随意性。对违反民主程序，个人决策失误或工作中有重大过错造成重大损失的领导干部，要责令辞职。其三，开展全方位监督。上级党委要通过完善巡视制度，谈话制度，述职、评议制度，民主生活会制度等，加强对下级领导班子特别是主要领导干部贯彻民主集中制情况的监督检查，发现问题要严肃指出，及时纠正。同时也要不断拓展基层群众监督领导干部的途径和方式，尤其要强化人民团体的监督功能，保证领导干部真正做到权为民所用[3]。

第三，完善干部考评机制。评价既是一种监督也是一种导向。将民主作风纳入领导干部考核体系中不仅有利于领导树立干部民主作风，更有利于增强领导干部的群众观念。为此，在干部的考评中要注意做到：其一，进一步公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作的透明度。其二，准确把握干部考评工作的内容和方法。通过专项考核、任职考察、民意调查、跟踪了解等多种方法，对干部民主作风情况进行考评，尤其要加大群众满意度在考核评价中的分量。干部的民主作风如何，在实践中是否尊重群众，是否体察民情、了解民意，对群众反映问题的处理情况，以及当事人的满意率等等，所有这些群众最具有发言权。其三，将作风考核评价结果作为干部选拔任用的重要依据，对作风专断、好大喜功等作风不实的干部，坚决不予提拔重用。

二、加强社会主义民主政治制度建设，畅通党联系、服务群众的渠道

社会主义民主制度是由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度所构成的制度体系。完善社会主义民主制度，不仅有利于保障人民当家作主的地位，而且对于拓展民众利益诉求的表达渠道，对于党了解民情民意都具有极为重要的意义。

第一，推动人民代表大会制度与时俱进。人民代表大会制度是人民当家作主的最高实现形式，有利于国家实行民主集中制原则，集中人民内部不同阶层的共同利益，从而把全国人民的力量凝聚和调动起来。应该看到，当前人民代表大会制度还存在诸多与社会主义民主发展不相适应的地方，如代表结构不尽合理；人大代表在联系群众、反映群众利益诉求方面还有亟待改进的地方。其一，完善现行人大代表结构。人大代表结构的问题实际上反映的是社会各阶层表达机会是否公平的问题。目前，在人大代表中有相当数量是在社会占有各种资源、有不同程度影响力的社会精英分子，而社会普通大众包括弱势群体不具优势，社会普通民众包括弱势群体的代表数量往往无法与其人口规模相称。以2014年十二届全国人大二次会议为例，在2981名人大代表中，党政领导干部1193人，占总数的4020%；企业高管717人，占总数的2405%；而基层代表203人，仅占总数的681%，基层代表数量偏低。因此，完善人民代表大会制度首先要进一步优化人大代表的结构。就领导干部和普通民众的代表比重而言，要适当提高普通民众的代表比重；就工农业阶层与资本阶层的代表比重而言，要适当提高农民群体、工人群体与农民工群体代表的比重。其二，鉴于当前完全实行人大代表专职化条件还不成熟的现实，可以考虑在一些地方试行人大代表专职化，使部分专职化的代表可以把全部精力都投入到人民代表大会的工作，注意加强与选民的联系，维护选民的利益，待条件成熟再逐步加以推广。其三，加强和改进人民代表大会闭会期间人大代表与群众的联系、沟通机制。比如实行人大代表定期接待日制度、代表定期走访日制度、代表回复选民意见制度和代表固定联系选民制度。此外，还要建立健全人大代表联络机构。人大代表联络机构要定期或不定期地组织人大代表广泛走访选民、接待来访选民、服务选民，为选民排忧解难。其四，完善人大代表意见、建议处理制度。人大常委会及其代表联络工作委员会应当加强与人大代表的联系，并把人大代表的意见建议纳入常委会工作的重要内容，并予以及时处理，以此有效地调动人大代表联系选民、为选民服务的积极性、主动性。

第二，完善人民政治协商制度。人民政协是党和政府联系群众、团结各界的重要桥梁和纽带。由于具有政治上的广泛代表性和组织上的巨大包容性，使得人民政协与各族各界群众有着广泛而密切的联系，通过履行政治协商、参政议政、民主监督三大职能，使上情下达、下情上达。尤其在市场经济不断深入发展、利益关系多样化以及社会矛盾日益复杂和尖锐的今天，完善人民政治协商制度不仅有利于畅通社会各阶层的利益表达渠道，而且有利于将各阶层人士团结在党的周围，增强人民民主的广泛性和代表性。从当前人民政治协商制度的运行情况来看，还存在与密切党群关系不相适应的地方。如有的党委政府的协商意识不强，政治协商的程序不够规范，制度运行不理想，政协代表联系群众的机制有待完善等。其一，通过界别渠道发扬民主。人民政协是我国政治架构中唯一一个以界别为单位组成的政治组织。界别是政协组织根据委员的来源结构和社会发展的需要，按照不同行业、不同专业、不同群体、不同方面，分门别类组合而成的。界别在人民政协中的作用主要表现为：来自同一行业或群体的委员，代表的是大致相同的人群的利益，准确表达不同界别的愿望和要求，也有利于在充分协商的基础上协调关系，达成一致。新形势下要进一步发挥界别的作用就需要利用其对口性特点，使界别组织向下延伸，触角一直延伸到社会活动的一线和基层，并加大界别提案的征集力度，及时掌握各界别反映的社情民意。其二，健全和完善人民政协政治协商制度体系。一是建立完善重要情况、重大问题和相关信息通报制度。党委要及时向民主党派通报重要情况、重要决策和重大问题，以拓宽民主党派的知情范围和知情渠道；二是在沟通环节上建立完善多方联系制度。如中共党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见等；三是建立完善党政有关部门吸纳、落实、反馈来自各民主党派及其成员的意见、建议和批评的制度，并在此基础上检讨自己工作的得失，从中总结经验，以改正自己的不足。其三，完善政协委员联系、服务群众的制度。政协委员来自群众，是社会各界群众的代表，而要保证政协委员深入群众，切实履行自己反映民情、民意的职责，就必须从制度上加以规范，包括政协委员进基层、进社区制度、政协委员接待群众制度、政协委员跟踪督办制度、政协委员述职制度等。

第三，完善基层群众自治制度。基层群众自治与人民群众的切身利益密切相关，能够直接反映人民群众的利益诉求。对此，党的十八届三中全会指出：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”[1]（P528）应该看到，当前基层群众自治制度也有存在诸多不完善的地方，如基层民主参与机制还不健全、法律不完善，自治组织存在“行政化”和“附属化”倾向等。其一，完善基层群众自治的相关法律制度。目前基层群众自治制度发展之所以存在很多问题，原因之一就是相关的法律制度不完善。以村民自治为例，目前《村民委员会组织法》对乡镇政府与村委会之间的关系、对于村委会选举中贿选的界定都没有给予具体的说明，难以适应当前村民自治实践的需要。而城市实行的《城市居民委员会组织法》也存在类似的问题。要修订《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》，不断健全《村（居）委会组织法实施办法》《村（居）务管理条例》《村（居）委会选举办法》等。其二，扩大基层群众自治范围。从目前的实践来看，基层群众自治主要集中在村民自治、居民自治、企事业民主三个领域，涵盖面还不够宽广，仍需要进一步扩大自治范围。如在原有基层群众自治的基础上，进一步扩大新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权。要发挥城市中的业主委员会，农村中的专业性行业协会和经济合作组织的作用，要按照党的十八届三中全会的要求，“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[1]（P539-540）。其三，推广政府行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动的机制。要让基层群众真正当家作主，各级政府必须真心实意地还权于民。一是党的各级领导干部必须转变权力观念，摆正干部与群众的关系，变“替民作主”为“让民作主”；二是进一步明确基层人民政府和村（居）委会的职责划分，规范政府行政权与群众自治权的边界，为二者的有效衔接和良性互动提供政策支持；三是进一步提升社区居委会（村委会）自治能力。尤其是构建社区公共服务、社会化便民利民服务、居民志愿互助服务相结合的城乡社区服务格局，构建服务内容丰富、服务主体多元、服务形式多样的社区服务新机制。

三、发展基层协商民主，增强党群之间的沟通与互信

通过协商民主，大家都把自己的意见摆出来，经过认真讨论，取长补短，兼收并蓄，不仅有利于增进各政治主体的理解互信，也有利于达成共识。在西方，协商民主理论的形成与对选举民主在当代发展中的弊病的反思有着很大的关系。它是旨在将平等利害相关者具有公共性的说理作为民主的本质，旨在更忠实地践行被忽略甚至被遗忘的民主承诺，由此进一步完善选票后面公民的偏好和利益的决策机制，克服选举民主难以超越的鸿沟，弥补选举民主的不足。“协商民主最大的特点在于要找出作出决策的认识论基础。”[4]就其特征来看，它主要表现为以下几个方面：一是公开性。协商的本质决定了协商过程必须是公开的。它要求讨论的主题、内容，参与者的偏好与利益倾向，以及讨论的结果都要公开。各种涉及形成共识和决策的信息也都必须公开。二是参与性。参与是协商民主的基础，没有参与，所有的协商都无从谈起。协商要求利益相关者能够参与政策制定过程。三是理智性。这是协商理论中比较关键的特征。在协商、对话、讨论过程中，参与者对问题的思考应是理性的，而不是情绪化的诉求，从而更有利于求同存异，达成共识。

对于党群关系来说，随着社会转型，基层党群、干群关系的矛盾也不断增多，干群之间信任危机加重，一些基层党组织经常出现“说话无人听、办事无人跟”的情况。就其原因而言，这与社会转型期间群众自身的独立性增强有很大的关系，但也与部分基层党的干部不注重倾听群众呼声，不注重改善工作方法，以及作风粗暴有着很大的关系。而基层协商民主的发展，对于增强党群之间的沟通、互信无疑具有极为重要的意义。具体表现为：一是它可以使基层党组织和干部更容易了解民情、沟通民意，能及时发现各类矛盾和问题，避免社会问题的长期积累。二是它为各种民意之间博弈协商搭建了一个平台，拓展群众表达利益诉求的渠道，从而有利于增进党和群众之间的沟通、互信。正因为如此，党的十八大明确强调：要“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”[1]（P21）。党的十八届三中全会也指出：要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化” [1]（P528）。

从实践上看，当前基层协商民主的推进还面临诸多困难。如有些地方没有真正认识到协商民主的意义，仅仅将“协商”作为一种形式，这种形式主义的协商无疑会降低公民政治参与的积极性。而且，对于推进协商民主，有些领导干部也存在动力不足的问题。“基层干部习惯于自上而下的高效的权威型管理方式，因而在潜意识里排斥着协商民主在基层治理中的实践。” [5]再比如有的地方的协商民主的制度还比较缺乏，对于哪些事需要进行协商、其具体的程序是什么、相关负责人对基层群众协商结果的处理程序和时限等都还没有从制度上加以规范等。

第一，完善基层协商民主的参与机制。协商民主从本质上说是实现公民的有序参与，这就要求我们建立一个宽容的制度，提供一个广阔的平台，让各方充分表达自己的意见建议。应该看到，改革开放以来，协商民主已在各个地方进行一定的实践。如早在2002年，温岭市委就发布了《关于进一步深化民主恳谈推进基层民主政治建设的意见》的文件，明确提出，“全市各地各部门都要把民主恳谈作为重大决策的必经程序”。近年来，有些基层党政部门也先后建立了“村民议事制度”“人民建议征集制度”“地方政府恳谈日”等形式的民意表达平台。再如浙江省在农村土地征收过程中，各地也设计出以建议征集、民主恳谈、民主协商等诸多形式，搭建民众和政府意见交流的途径，有效缓和了干群关系，避免了激烈的利益冲突[6]。所有这些，对于进一步拓展协商民主的范围，密切党群关系，无疑具有重要的意义。因此，推进协商民主首先必须积极探索民众参与协商的有效渠道，尤其要尽可能地吸收一些弱势群体如农民工、下岗工人和退休人员等，不断扩展民主协商意见和建议的思路和视野。此外，还要充分发挥网络在政治沟通和协商民主发展中的作用。党和政府在进行重大决策之前，可以将与民众有关事项通过网络进行公布，并搭建网络交流平台，引导网民参与讨论。当然，为了引导网民理性讨论，政府还应该跟踪网民公共论坛的讨论情况，鼓励参与者相互尊重和包容，引导网民围绕公共利益，开展理性思考和发表意见。

第二，完善基层协商民主制度。基层协商民主要取得真正的发展就必须建立起可操作的制度规范。一套不合理的协商制度，不仅影响协商的过程和结果，也会影响参与者对协商民主制度的信心。从某种程度上来讲，制度建设决定基层协商民主的质量，因此要通过具体的制度规定使基层协商民主在基本方面都有法可依、有章可循。在具体的实施层面，尤其要注意把握以下几个方面：一是选准协商议题。基层在选择协商议题时，应将现阶段社会、政府、群众普遍关心的热点难点问题特别是公共政策问题作为切入口来重点考虑。二是确定协商主体。协商代表的选择方式要能够最大限度地保证民众参与的广泛性，同时应保证协商主体之间的平等性。三是规范协商工作。规范协商工作要做到会前准备工作充分、会中协商规范有序、会后协商结果及时实施，使民主协商的各个阶段都尽可能处于公开、公平、公正状态。四是注重完善协商结果的监督和反馈机制。如果协商结果的监督和反馈机制缺失，协商民主就会流于形式、走过场。所以，必须加大对协商的监督与反馈机制建设，并在可操作性上下功夫，建立一个协商、反馈、监督相结合的有效机制。

第三，营造协商氛围，做到真诚以待。要真正发挥基层协商民主在密切党群关系中的作用，一方面，必须营造协商的氛围，保证每个参与者拥有自由表达意见的机会；另一方面，领导者必须虚心听取群众的意见，做到真诚以待，要设身处地为群众切身利益考虑，如果领导机关、行政部门的确存在困难，应该向群众说明，以避免出现猜忌和流言。通过协商对话，领导机关、行政部门与群众，这部分群众与那部分群众，交换意见，彼此沟通，从而减少信息失真、梗塞，消除分歧，促进相互之间的了解。党和政府对于群众提出的意见和问题，要加以汇总、归纳，认真分析。对合理的意见，要吸纳到自身的决策之中；对于群众提出的困难，能够解决的，要给予及时解决；对于短时间难以解决的，应向群众解释清楚，以求得群众的理解和接受，从而增强党群之间的沟通与互信。

参考文献：

[1]十八大以来重要文献选编[G].北京：中央文献出版社，2014.

[2]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[3]雷霆. 民主政治建设治理腐败功能与制度安排论析[J].河南大学学报（社会科学版），2014，（2）.

[4]韩冬梅. 西方协商民主理论研究：兼论比较视野中的中国协商民主理论构想[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[5]厉有国. 中国基层协商民主实践：价值、问题与路径[J].吉首大学学报（社会科学版），2015，（3）.

[6]何跃军.土地维权中的效用与制度创造——基于浙江省的实证分析[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2015，（5）.

责任编辑 朱天义