大学职员职位分类管理制度变迁：过程、动力和愿景

○ 唐光怀，陈梦迁

(邵阳学院，湖南 邵阳 422000)

现代人力资源管理理论认为，职位管理是“人力资源管理的基石”。职位管理理念深刻影响着大学职员的人事管理行为。大学职员职位管理对大学的有效运行以及提高大学办学效益有着至关重要的影响。从20世纪90年代末开始，我国在政府引导下开始了大学职员制度改革，以期促使职员的管理从身份管理向职位管理转变。可以说大学职员职位管理是大学人事管理的重要工作内容，也是政府和大学人事管理改革面临的主要任务之一。

一、大学职员职位分类管理制度的历史演进

1951—1952年我国对高等教育进行改造，高等教育组织全部收归国有，建立了中央集权的高等教育组织管理模式，形成了唯一的国家举办高等教育的形态。在大学人事管理制度方面，大学也采取了集中统一的人事管理模式。政府部门和企业事业单位一样，它们的工作人员简单地划分为“干部”与“工人”两种，在大学中，行政管理人员与大学教师、科研人员都拥有国家干部身份，工勤人员则为工人。[1]这也使大学管理人员和教师、科研人员获得“国家干部”的社会地位。大学职员比照政府机构的干部等级，获得相应的行政级别。大学按照国家干部管理制度模式而制定了一系列政策，如建立了干部职务等级工资制度，确立了干部职务名称表，实行领导干部的交流，制定了包括干部的吸收录用、调配、培训、任免、奖惩、福利、退休等内容全面的人事管理制度。

工资制度是职位分类管理系统的重要组成部分。1956年国家工资制度奠定了整个计划经济时代的大学职员工资管理模式。全国各级政府机构干部按照职务级别、地区类别差异具有很大的区别。职务级别分为30级，地区类别分为11类。在这个工资标准实施中，对知识青年的工资等级标准进行了比较明确的规定。1956年的工资改革中，大学教学人员虽然也享有干部身份与级别，但是他们的工资标准并没有完全按照国家机构工作人员的标准执行。*高等教育部(56)计劳(2)字第287号,1956.07.根据1958年国家人事局的有关规定，大中专毕业生的定干等级标准是：研究生修业满4年者定位行政20级，不满4年者定位21级，大学本科毕业生定为22级，大专毕业生定为23级，高中毕业生修业3年者定为25级，修业2年者定为26级，初中中专生定为27级。[2]99

改革开放前形成的大学职员职位管理制度虽然经过多次完善，但是总体思想没有发生根本的变化。具有几个方面特征：(1)大学职员身份政治化，赋予职员国家干部身份；(2)大学职员管理实行身份管理，在职员选拔录用与晋升方面，重视道德、才干与资历；(3)实行职务级别工资，合理拉开薪酬待遇的差别，有利于激励大学职员工作，但是在定级方面，具有很大的自由随意性，个人资历往往成为定级的重要标志，个人工作与职级脱钩；(4)大学教育职员职位横向分类不明确，全国大学职员职位管理结构同质化。[3]12-16“大一统”的大学职员职位管理体制的缺点非常明显，它具有过渡性、不平衡性，也造成当今中国大学行政化情况，而且一直执行以身份管理为基础的人事管理制度，有“岗位责任不明确，工作考核无明确标准，绩效工资的无激励效应”，以及“职级随人走，岗变薪不变”等问题。这种制度的惯性，制约着大学人事管理制度建立和改革。

1978年以来，随着中国市场经济体制改革，市场经济的许多理念和原则都对公共组织管理提出新的挑战，如人力资源开发与管理、效率效益原则、法制化等。与此同时，中国高等教育规模逐渐扩大，大学职能更强调与社会结合。作为“行政—学术”双耦合组织的大学，大学职员与教师一样，是大学运行的主体，只是职员和教师的分工不同而已。那么对于大学职员职位管理中存在的问题的改革势在必行。通过制度和法规的完善与变革来解决大学职员职位管理中的问题是国内外高等教育改革的共同模式。我国1995年颁布的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)和1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)明确规定，高等学校实行教育职员制度，这是对大学职员的职业身份的规定。为了落实这一法律规定，从1998年至今，教育部、财政部、人事部等国家行政部门颁布了十多项有关大学职员职位管理的行政规章。这些法律和行政规章的议题标志着大学职员职位管理及其改革的发展趋势。

(一)开启大学职员职位分类管理制度改革的法制化进程

孟德斯鸠认为，“法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这个意义上，一切存在物都有它们的法……由此可见，是有一个根本理性存在的。法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系”[4]5。一切的制度变迁都是由法律制度的变迁开始的，通过实施法律，从而影响组织发展以及与之相应的制度或与其相关联制度的变革。从全球高等教育改革的实践看，高等教育改革往往与教育法制建设是紧密联系在一起的。从20世纪80年代开始，基于国家和社会法制化建设，依法治教成为国家教育管理的基本方针之一。中国大学职员职位管理制度改革的法律基础是《高等教育法》，它规定了中国大学实施职员制度和聘任制度，这是大学职员制度的具体原则和基本内容。具体说来包括两个方面：一是大学职员的法律地位，预示着改革的目标是从“国家干部身份”向职员身份的转变；二是大学与职员的法律关系，预示着大学和职员之间从行政任命关系向行政合同关系转变。《高等教育法》的颁布大大促进了大学职员职位管理制度改革，这是一种新的具有市场经济精神的人事管理制度改革。

(二)分类是大学职员职位管理的发展趋势

职位是组织构成的基石，它的存在表示的是组织成员承担的责任、任务和工作内容，因为责任、任务和工作内容存在，所以职位存在。职位结构指职位与职位之间的相互关系。在横向上说，它是指组织内部工作分工与协调；在纵向上说，它指组织内部职位的上下等级关系。在管理学意义上，职位的横向关系表示职位管理的跨度，职位的纵向关系表示职位管理的垂直幅度。大学职员职位结构改革是大学职员职位管理制度改革最重要的内容之一。对中国大学职员职位结构进行明确划分的政策文件是2007年人事部、教育部颁布的《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》。该文件首先规定高校职位的类别与等级，即职位的横向结构和纵向结构。其另外一个重要的内容是分类管理的观念。可以说分类是大学职员职位管理的发展趋势。

(三)薪酬规划是大学职员职位分类管理的重要内容

新中国建立以来，我国大学职员开始实行职务等级工资制度。职务等级工资制度一方面打破了平均分配的格局，肯定了知识分子的劳动价值和社会地位，拉开了体力劳动与脑力劳动的价值之间的差别。另一方面，它存在劳酬之间脱节、职级不符、标准过多过繁、工资能增不能减、工资管理过于集权等诸多问题。到20世纪80年代，随着改革开放逐步深入，市场经济逐步繁荣，在工资收入方面，我国再次出现了严重的“体脑倒挂”的现象，许多大学教师与职员离开讲台与工作岗位而进入企业等其他社会组织，以获得更多的工资收入，大学薪酬管理制度改革势在必行。1985年国家将大学职员的工资制度改为以职务工资为主要内容的结构工资制度，它包括基本工资、职务工资、工龄工资以及奖励工资四个部分。此次改革虽然对平均主义的分配制度造成了进一步冲击，但是仍不能满足形势的发展需要，如工资水平偏低、工资关系不合理、缺乏正常的工资增长机制，不同类型事业单位和机构执行统一工资标准，不符合高校的工作实际特征和情况。大学职员对薪酬不满意在于工资偏低和分配方式不合理两个方面。基于此，1993年全国实行了工资制度改革。事业单位实行职员等级工资制，职位等级工资由占70%的固定工资和占30%的活动部分构成。这次大学工资制度改革的最大特点是实行职员薪酬分类管理，即按专业技术、管理和工勤三类人员分类管理，大学中教师以外的其他专业技术人员实行专业技术职务等级工资制度，管理人员实行职员职务等级工资制度，工勤人员实行技术等级工资制度。同时实行津补贴制度以及优秀奖励制度，建立正常的工资增长机制。此次大学职员工资制度改革提高了工资水平，打破了大锅饭，弱化按级别计酬的分配制度，但是也出现了许多问题，诸如同一大学工资系列过多，各系列工资标准不统一，大学职员和专业技术人员的工资标准差距突出，工资增长失衡，等等。1999年全国高校加大了人事分配制度改革，普遍建立了校内岗位业绩津贴制度，以岗位聘任为基础，以业绩和贡献为导向。它的特点是，从工资来源看，采用了国家工资和校内津贴双轨并行的二元分配制度；从工资构成看，国家工资分为固定部分占60%～70%，活动的部分占30%～40%；从工资标准看，能力高低、责任大小、职业等级及工作业绩等成为决定工资的主要标准。校内津贴来源于学校创收，由学校根据实际情况制定标准发放。2006年我国开展了人事分配制度的深化改革，建立了岗位绩效工资制度，这是大学目前实行的最主要的工资制度。国务院颁布了《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》，据此人事部、财政部和教育部联合发布《高等学校贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>的实施意见》，其内容是建立岗位绩效工资制度，由岗位工资、薪级工资、绩效工资、津贴与补贴四个部分构成。岗位绩效工资的四个构成部分都有不同的标准：岗位工资的标准是职责和要求，薪级工资的标准是职员的工作表现和资历，绩效工资的标准是实绩与贡献，津贴与补贴的标准是自然地理环境、社会发展程度，以及工作特征等。它的特点是强调岗位绩效、分级分类管理。

二、大学职员职位分类管理制度变迁的动力因素

国外学者提出的制度的诱致性变迁和中国学者提出的强制性变迁，其标准在于制度变迁是由制度需求主体所主导还是由制度供给主体所主导。他们实质上要回答的问题是制度变迁是由哪些因素导致的。制度主义对影响制度变迁的因素的认识是发展的，纵观相关的理论，可以把制度变迁动力归结为四类，即技术动力、经济动力、社会动力与竞争动力。[5]诺斯晚年关注人的认知方式对制度变迁的影响，他说，“理解经济变迁过程的关键在于促使制度发生变迁的参与者的意向性以及他们对问题的理解”[6]56-58。他拓展了人们对制度变迁的动力的认识，因此，认知因素也是制度变迁一种动力来源。中国学者认为制度本身的内在矛盾和局限性是制度变迁的动力。从制度变迁动力来源看，即为外部动力、内部动力以及人们对制度以及相关问题的认识。20世纪80年代以来的大学教员职位管理制度改革，既是大学内部的需要，也是中国社会改革的构成部分，为国家全局性改革所推动和左右。

(一)大学职员职位分类管理制度变迁的外部动力

大学人事管理制度改革受政治制度影响，因为大学人事管理是高等教育行政的一部分。新中国大学是模仿苏联的高等教育体制，对旧大学进行改造而来，新大学改造几乎忽视了大学学术组织的本质属性，而把大学改造成为一个官僚制的科层组织。国家把科层制组织的专业分工、权责明确、等级森严、纪律严明、法定资格、理性关系、固定工资等特点运用到大学组织的改造过程中。大学科层化是有局限性的，但是也有优点，就是大学按照科层制组织的目标追求工作效率与办学效益。大学职员职位管理制度改革目标是提高大学教育管理与服务的效率，与之相应的措施是强调职员的任职资格、明确划分职员的工作责任与任务，以责任和任务的完成度、贡献或实际效果来评价职员的工作绩效。

新中国成立以来，很长时间内我国大学的办学资源都十分贫乏，到2010年之前，国家教育财政投资约为国民生产总值的2%～3%左右，远远低于世界教育投资的平均水平。就大学人事管理来说，教育财政投入限制了大学教师队伍的建设与发展，大学教师数量不足以满足大学教育的需求。为了应付这样的现状，我国大学人事管理出现了一种独特现象，即“双肩挑”现象。这种人事管理行为虽然解决了大学师资不足的问题，但是大大增加了职员与教师的工作负担，分散了大学教师的工作精力，影响了大学的教育质量以及管理服务的质量。2010年之后，随着国家经济发展，社会财富增加以及教育经济观念的转变，国家的教育财政投资明显增加。教育投入增加意味着大学办学资源增加，它有助于大学教职工队伍的发展。《教师法》《教育法》《高等教育法》相继出台，规定大学实行职员制度，大学教育管理与服务成为专门的工作与职业。与之相应的是大学人事实行分级分类管理制度，它是大学职员职位管理制度建设和改革的重要议题。

驱动大学职员职位分类管理制度变迁的因素之一是社会文化因素。社会文化因素是一把“双刃剑”，它一方面促进大学职员职位分类管理制度变迁，另一方面却制约了大学职员制度变迁，诸如中国社会的官本位文化、集体主义文化、平均主义思想观念等，都制约着大学职员职位管理制度的变迁。20世纪是一个文化激荡的世纪，改革开放带来了国外先进技术与管理文化，它促进着大学职员职位管理制度的发展。大学传播专业化的知识，创新各种科学技术。在人才培养方面，大学培养国家建设所需的专门高级人才与社会主义接班人。这些工作仅仅依靠大学教师与专职学术研究人员是远远不够的。大学的良好运行，需要专业的教育管理与服务，大学教学、科研和社会服务职能的实现，需要教学服务、科研服务以及知识技术转移与应用的辅助人员，大学教师与学生良好的生活环境需要各种专业的服务人员。这些大学管理与服务人员构成大学职员的队伍。

总之，中国具有身份社会的传统，人们普遍重视其社会身份。高校教师与教育管理人员具有干部身份，享受着相应的待遇和福利。这种身份制度一直到20世纪90年代中后期才有所松动，这说明身份制度及其文化具有很强的路径依赖。另外，由于我国大学办学经费不足，许多教育管理人员同时还承担教师的角色，具有教师的专业身份。这种双重角色和身份，使得在教育职员制度缺席的情况下，教育职员也参照教师管理制度进行管理，这也间接导致了教育职员管理制度长期缺失。以上两种情况，导致我国大学职员管理混乱：当教师管理制度对教育职员有利的时候，他们就会参照教师管理制度进行管理；当干部管理制度对职员有利的时候，就参照干部管理制度进行管理。然而，需要大学职员承担相应的责任的时候，他们往往利用制度之间的差异来规避责任。这种机会主义行为损耗了大学人事制度改革和实践的实效性。

(二)大学职员职位分类管理制度变迁的内部动力

大学职员职位分类管理制度变迁的内部动力是大学内在矛盾相互作用而形成的内在驱动力，在理论意义上，也是该制度变迁的主要驱动力。大学职员职位分类管理制度变迁与中国高等教育发展具有逻辑上的一致关系——大学规模扩大以及大学职能延伸，导致大学工作事务繁多，工作事务更加复杂，因此向大学教育职员工作提出两个要求：大学教育管理专业化以及大学职员职业化。

21世纪之交是中国高等教育急剧发展时期，其重要的表现是高等教育规模扩大以及大学职能拓展。高等教育规模扩大的过程被称为高等教育大众化。1998年教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》，主张积极推动高等教育发展，扩大高等教育办学规模，要求到2010年高等教育毛入学率达到15%。中国高等教育大众化进程发展迅猛，截止2006年已经实现了高等教育入学率15%的目标。在高等教育大众化时代，中国大学数量不断增加，1998年全国大约1022所普通高校，其中本科院校为600所，到2007年全国有1908所高校，本科高校有740所。①这意味着中国本科院校的规模扩大。同时大学招生人数也不断增长，1999年全国大学招生人数为155万人，其中本科生112万人，到2006年全国大学招生人数为546万人，其中本科生为253万人。2006年全国高校在校生人数达到1738.84万人，*以上数据均来自《中国教育年鉴》(1999—2007)、《中国教育统计年鉴》(1999—2007).从2006到2015全国高校在校生人数又增加了一倍，高校在校生人数超过3500万人。至此，中国正式迈入高等教育大国的行列，高等教育毛入学率超过22%。可见，全国高等教育规模扩大的同时，大学的规模也在扩大，它意味着大学事务在量的方面增多，因此大学职位数量也相应增加，合理管理大学职员成为一项重要任务。大学职能的发展对大学教育职员提出了两个方面的要求，即大学教育职员职业化与专业化。大学教育职员职业化与专业化是当前大学职员职位管理制度变迁的内在驱动力，是大学教育职员职位管理制度变迁的内因。

(三)大学职员职位分类管理制度变迁的认知动力

1.职位分类管理理论是驱动大学职员职位分类管理制度变迁的认知因素

科学管理理论为职位分类管理提供知识基础与技术基础。科学管理理论的基本主张是应用科学方法确定从事一项工作的最佳方法。科学管理有四条原则，其中最难的是正确划分工人和管理人员的实际工作。这是一种粗略的职位分类管理的思想，而其精细化的思想则是工作分析，由三部分构成：时间和动作研究、任务管理、职能化组织原理。时间和动作研究主要包括为规定标准时间进行的研究和为消除无用的动作、寻求有效的作业方法、改进生产工具和机器进行的研究。任务管理的基本原理是以第一流的工人高效率为标准来规定作业标准，作业人员行为标准化，实行奖励工资制度。职能化组织原理是将管理从劳动中分离出来，作为一种专门化职能，管理部门成为职能部门。职能组织的管理人员的任务和职责明确，而且管理人员的管理工作标准化，它第一次将组织中的管理职能与作业功能分离开来。[7]31科学管理原理包含了职位分类管理理论的三个核心命题：①工作与资格之间的相互关系应如何安排？②工作与报酬之间的相互关系如何安排？③资格与报酬之间的相互关系如何安排？[8]246-247这三者之间在某种程度上具有逻辑一致性。更重要的是科学管理理论中的工作分析方法称为职位分类管理的最基本的技术与工具。

职位分类制度是大学职员专业化的基础和前提条件。其基本原则是按职能进行严密分工，实行专业化管理，专业和专业之间不重复、不交叉，让每个人都专心于他所从事的专业领域，对所管理的项目进行精深研究，以达到提高管理效率的目的。现代大学内部各管理机构的分工越来越细，并且专业化程度也越来越高。科学系统的分类制度主要包括横向的职系划分和纵向的职等、职级划分，它为教育职员的录用、考核、培训和合理地定编人员提供了科学的依据。从我国大学职员职位管理制度建设的实践来看，它的特征是逐步从品位管理向职位管理转变，从“大一统”的干部管理模式向职位分类管理模式转变。职位分类制度是大学人事管理的基础和起点。可以说，职位分类管理在国内的传播，不仅影响到政府与企业的劳动人事制度改革，也促进了大学职员职位管理制度变迁。

2.国外大学职员职位分类管理经验是中国大学职员职位管理制度变迁的重要诱因

美国大学在人才培养、科学研究与社会服务方面取得的成就是其他国家大学无法比拟的，这与其高效率的管理是分不开的。20世纪是美国大学急剧发展时期，至今美国有3000多所大学，其中研究型大学有300多所。美国的研究型大学基本上都是巨型大学，在校生约4万左右，教师与职员则多达万人。随着美国高等教育规模的扩大，学校所发挥的社会职能日益复杂化，与社会的关系也更加密切，这使得大学管理事务更加多样和复杂。在现代高等学校管理的许多领域里，都需要专职和专业人员全时的投入和专门的知识。在美国大学中，教师的数量相对稳定，而专门的管理人员的数量却有显著的增加。他们需要负担起各种专业事务和日常事务，这些人虽然不是学术权威，却熟悉现代大学管理中的这些新职能，掌握这些新职能所必备的知识和技术,保证大学各种事务得到妥善处理，保证大学的正常运行。[9]

美国大学内部管理分工合理，职责明确。大学内部管理机构由决策机构、行政机构与执行机构构成，三方各有分工，相互协作，相互牵制，共同管理大学的建设与发展。[10]美国大学的决策机构由大学董事会与校务委员会构成，主要对大学发展与投资的重大战略问题、校长聘任、财政预算与学费等进行决策；行政机构分为学校与院系两个层次，学校层面的管理机构包括校长、常务副校长以及主管学术事务副校长、主管公共关系副校长、主管财政副校长、主管学生事务副校长和主管总务副校长构成。在院校层面上，行政机构相对简单，它由院长与系主任构成。行政管理层的职责主要是指导和管理学校一切事务，同时完成董事会或上级交代的任务，具体指政策、校内规章制度、财政、人事、咨询等。执行机构独立于决策机构与行政机构，它由行政机构下辖的办公室构成，每个办公室人员数量不等，包括大量的办事员与各种秘书。他们主要承担大学内部的日常管理与一些具体管理、辅助与服务的工作任务。美国大学内部组织结构体现了分工与智能化两个原则。在大学教育职员职级方面，根据美国职位分类法案，一般行政职位与高等行政职位总共划分为18个职级。美国及其他国家大学人事管理经验对中国大学教育职员职位管理制度改革与完善具有重要的借鉴作用。

三、大学职员职位分类管理制度变迁的未来愿景

在“双一流”建设背景下，大学职员职位分类管理制度变迁的方向与完善措施应该跟上新时代的步伐，做到与时俱进。一流的大学，不仅要有一流的教育质量和一流的学术质量，还要有一流的管理。目前中国大学职位管理制度应克服传统的“大一统”人事管理制度的局限性，建立以职位分类管理为中心的人事管理制度。人事制度改革更是大学改革的重点与难点。从制度主义的视角看，制度变迁是新的制度或制度结构的产生、替代或改变旧制度的动态过程。[11]31在经济学家视野中，新制度产生与出现，取决于新制度的预期成本与预期收益，当人们对新制度的预期收益超过预期成本或避免损失时，就会试图变革旧制度，则新制度就会产生与出现。当帕累托改善成为可能而现有的制度却限制了这种改变的发生，那么就只有通过制度改革来达到人们所预期的状态。[12]大学职员职位管理制度变迁处于宏大的社会改革的背景中，这种社会环境的变化可以说是剧烈的。传统的大学职员职位管理制度在路径依赖的作用下，失去其本应该拥有的调适功能，大学职员职位管理制度的改革也势在必行。大学职员职位管理制度变迁是由哪些因素导致的？该制度变迁又是如何进行的？思考这些有利于我们进一步认识大学职员制度改革及其问题。

大学职员职位分类管理制度变迁是该制度与大学、职员相互作用的结果，但是也不能忽视其他利益相关者的作用。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国共产党作为执政党，以其政治与执政理念以及对中国事业单位的人事制度的认识，积极进行了大学职员职位管理制度的改革与完善。从大学职员职位管理制度供给过程来看，相关规定除了三个关于教育的法律外，其他以政府部门的政策文件或者是行政规章的形式颁发。也就是说，大学职员职位管理制度的改革决策以政府为主导，同时制度的利益相关者均有参与，即大学职员职位管理制度的制定与颁布，多以环境变化为诱因，由政府部门的决策与强制推行为动力。就目前我国大学职员职位分类管理制度供给与运行看，主要遵循下面的线路(图1)：

图1 大学职员职位分类管理制度改革线路图

大学职员职位分类管理制度是大学管理除了教师和专门的学术研究人员以外的从事管理、辅助和服务人员的人事管理制度，它包括职员职级设置、职级与行政级别的关系、岗位结构比例、任职资格条件设置、职员工资待遇、职员考核晋升等管理过程。大学教育职员职业化与专业化建设的目标在于促进大学职员职位的任职资格与个人知识、能力发展的一致匹配与相容。大学职员职位分类管理制度属于国家人事制度的一个重要组成部分，由于大学在当代社会中处于核心地位，其改革影响到其他社会组织的人事制度变革，政府在大学人事制度变革中发挥主导作用，就具有其合理性。大学职员管理方式要实现从身份管理向职位管理的转变，做到因事设岗，因岗聘人。

总之，近20年来大学职员职位管理制度发生了深刻的变化，从制度的理念变化，到制度供给的完善，再到制度实践的效果，取得了一定成就。但是大学职员职位管理还存在一些问题，其改革过于依靠国家及其法律政策，大学缺乏主动性和创造性，制约了大学职员职位管理的改革和实践。大学职员职位管理是大学的工作，大学应该根据国家的政治经济环境，深入理解职位管理的理论，积极创新和完善大学职员职位管理制度和实践模式。