长效机制下的我国房地产宏观调控： 现状、困境与出路

张金艳

(华东政法大学 研究生教育院，上海 200042)

一、引 言

广州“租售同权”和无锡“租房落户”以及北京共有产权住房等房地产市场调控政策的出台标志着我国对房地产市场的调控进入了一个新的长效机制阶段，也是2016年12月中央经济工作会议提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”房地产调控精神的最新体现，一时间引起广泛热议。自2016年9月二线城市短期内房价快速上涨引起普遍关注，近期，中央一再收紧调控措施，各地陆续出台最严的限购、限售、限贷措施，以稳定房价、维护房地产市场秩序。其实自2005年国家开始对房地产市场进行调控*上个世纪末房改启动市场，导致房价快速上涨，国家开始以抑制房地产市场过热、稳定房价为目的进行调控。以来，期间经历了放松与收紧的不同调控措施，但却导致同样的调控结果，那就是房价的一再上涨。对于老百姓而言，房子这一关系民生的重要商品，俨然成了与自身财富密切相关的重要标志，而政府的房地产调控政策无疑成了助推这一财富升值的重要推手，无论出台什么样的调控措施，一再飙升的房价无时不在燃起百姓购房、炒房的恐慌与热情。这不仅说明政府调控的失效，更说明政府调控过程中信赖利益原则的缺失，即百姓对政府调控的效果已经不再相信，笃定房价会继续上涨而不断投资已是不争的事实。近十年来，中国的房价收入比已上升数倍，一线城市甚至高达十几倍以上，对于普通百姓而言，倾其所有购买房产已经成为普遍现象，而对于高收入人群而言，房子已经不再只具有居住这一单一功能，更多具有投资、融资功能，房地产市场更是捆绑了实体经济与金融。日益攀升的房价不仅将低收入人群排除在外，对于中等收入的刚需人群来讲，房子依然是不小的压力，很多人甚至沦为“房奴”，而对于一部分高收入人群而言，日益高涨的房价并不是其进军房地产的阻力，这部分人群随着房价的持续推高财富快速升值。这种因房价因素导致的“穷者越穷、富者越富”的两极分化日益突出。虽然政府一直在推出经济适用房和保障房来满足中低收入者的基本居住条件，但是由于相关信息不对称、公权力寻租以及政策落实不力等各种具体原因，有相当一部分住房并没有真正分配到贫困者手中。长此以往，必然导致贫富差距进一步拉大，一部分人房屋过剩，一部分人却难以实现居者有其屋的梦想，社会的公平、正义难以实现。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中协调发展要解决的是经济发展中的不平衡、不协调问题；共享发展作为发展的最终归宿，要求实现社会公平、正义，真正让大众享受经济发展的成果，实现共建共享。如果房地产市场的畸形发展态势继续，将会导致中低收入群体很难真正享受经济发展带来的福利，民生领域实质公平、正义的缺失必将与新发展理念背道而驰。中央调控房地产的决心一直是坚定的，但是中央与地方关系的特殊性以及长期以来地方政府将房地产业作为支柱产业的现实又使得调控一再失效。中国房地产市场的问题不仅仅是关系私有产权的经济问题，更是政治问题、社会问题，具有盘根错节的复杂因素，本轮房地产调控措施能否真正实现房屋的居住功能，引导房地产市场健康发展，不仅关系到我国未来房地产市场的发展方向，更关系到涉及公平、正义的民生领域的协调、共享发展。而要真正改变这种越调越高的怪象，必须直面与剖析产生问题的根源，方能找到解决之策。

二、现状：调控及调控失灵怪象

(一)房地产市场调控之必要性

房地产市场是我国市场经济发展过程中形成的重要市场之一，也是近年来支撑我国经济发展的重要支柱产业。住房作为居民必要的、基础的大宗消费品，不仅关系到经济发展，更关系到社会的稳定，其已超出普通商品的性质。房地产市场与其他市场一样，也会出现市场失灵，需要国家在必要时适度介入与干预。国家为保证房地产市场健康发展，会通过法律、经济、政策等干预手段对房地产市场进行宏观调控。干预的基础与前提正是源于房地产市场失灵现象。具体而言，引起房地产市场失灵现象的主要原因有：

1.信息不对称。信息不对称是市场失灵的重要表现，也是国家对市场经济进行干预的重要原因。由于相关市场主体对有关商品或服务信息掌握能力不同，就会表现为一方拥有信息超过另一方的信息不对称的情况。这种信息不对称在房地产市场领域表现得更为典型。首先，在政府、开发商与购房者之间，有关土地、房屋的相关信息更多由政府和开发商所掌握，消费者很难真正接近比较准确的信息，其判断主要源于开发商单方面对房地产市场的相关宣传、推广，关于房屋的合理定价却无从知晓，这种信息不对称使购房者始终处于弱势地位。近年来，房地产市场的火爆情形不能排除房企与政府联手推升房价导致购房者盲从的因素。其次，政府与开发商之间也存在信息不对称现象，开发商更接近市场，其为政府提供的相关信息可能会基于自身利益最大化考虑而偏离正常的市场状态；当然，关于由政府发展取向带动的开发区域未来发展前景等相关信息而言，可能政府占据主动地位，也存在开发商对政府政策及发展偏好误读带来风险的可能性。再次，开发商、购房者与相关中介机构、金融机构等其他房地产市场参与主体亦存在信息不对称现象。这些因素均会加剧房地产市场秩序混乱，导致市场失灵，从而使处于弱势地位的市场主体利益受损。由此可见，国家必须进行适度干预，从规范相关信息披露入手，进一步预防或减少因信息不对称导致的市场失灵问题。

2.竞争不完全。竞争不完全是市场失灵的又一重要表现，也是国家进行干预的重要原因。市场经济的健康发展需要完全、充分的市场竞争，垄断、不正当竞争等市场竞争过程中出现的竞争异化现象必然导致市场竞争本身优化资源配置、鼓励创新等优势难以发挥，从而影响市场经济的健康发展。房地产市场就是典型的不完全竞争市场，政府在房地产市场的双重身份是导致该领域不完全竞争的重要原因。由于土地属于国有，政府代表国家就垄断了土地一级市场，充当土地所有者、使用者、裁决者等多种角色，容易形成买方垄断，进而可能会压低征用补偿标准。而政府在土地二级市场，又集土地管理者、出让者与监管者于一身，极易形成卖方垄断，可能会抬高土地出让价格，加上权力寻租及招拍挂制度的不健全，从而导致土地价格不合理升高，直接引起房价攀升。此外，由于房地产开发需要土地和大量资金，非一般企业所能从事，也从根本上决定了房地产开发不可能处于完全竞争的状态。这种不完全竞争使得房地产市场难以形成有效的良性竞争，其中政府垄断则是这种竞争失灵的主导因素。

3.房屋的准公共物品属性。房屋的准公共物品属性也是导致房地产市场容易产生市场失灵的因素之一。房屋不同于一般商品，属于基础性大宗耐用消费品，房地产市场的房屋除了商品房具有市场性之外，廉租房和经济适用房则具有保障房的性质，更多关乎社会公共利益。因其关系到百姓的居住权等基本民生问题，不完全属于私人物品，而具有准公共物品非竞争性、非排他性的属性。这种因房屋种类差异化导致的商品房价格越来越高、保障房难以真正落实等市场发展不均衡现象，必将进一步加剧房地产市场失灵，需要政府积极予以干预。

(二)房地产市场调控失灵——房价越调越高的怪圈

为进一步纠正房地产市场失灵现象，保障住房市场的协调发展，近年来政府一直在采取措施积极干预，如通过对供给端、需求端、直接控制价格以及促进信息对称等方面进行了规制或调控。[1]我国政府对房地产市场的调控源自上世纪90年代住房市场化改革以来房地产市场快速发展引起的房地产市场失灵，2003年国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(简称“18号文”)，将房地产业作为国民经济的支柱产业，之后由于房价过快上涨引发了一系列社会问题，国务院开始加强市场调控。自此到2008年金融危机爆发的五年时间里，我国先后出台加强房地产调控的相关政策就达40多项。2005年国务院办公厅发布《关于切实稳定房屋价格的通知》标志着我国房地产调控上升到政治高度*2005年，国务院以稳定住房价格全面介入房地产市场，并提出保障房制度。仅当年就出台新、老两个“国八条”。，2006、2007年调控进一步升级且更具有操作性*2006年的“国六条”开启了新一轮调控热潮。，以税收、金融手段进行调控。然而，2008年金融危机的爆发，迫使我国房地产市场调控在紧急救市的大环境下进入了放松调控的阶段，降准、降息等宽松的金融调控政策及地方政府鼓励住房消费政策的推行，使得房地产市场迎来了新一轮暴涨。2009年12月以来，为进一步抑制房价过快增长，政府对房地产市场的调控又开始加码。*从“国四条”到被称为史上最严厉的“国十条”，再到2011年的新“国八条”，从差别化房贷政策到限购令，从房产税试点到住房信息系统联网，新一轮房产调控更加严格。2014年开始，全国房地产市场进入区域分化阶段，一线城市房价飞涨，二线以下城市则由于供过于求，下行压力巨大，政府为消化现有库存针对农村户口居民、本科毕业生等出台了许多鼓励购房的政策，也进一步刺激了房地产交易。2016年以来，15个一线城市和部分热点二线城市房价飞速上涨。之后各地陆续采取控制价格、限制交易及收紧信贷等紧急措施进一步加强对房地产市场的调控。然而，紧锣密鼓的调控措施似乎依然阻挡不了房地产市场的进一步扩张，房价越调越高，百姓期盼的调控措施下房价回调似乎只是一个遥不可及的梦。房地产交易在“上有政策，下有对策”*各地为应对中央调控政策，纷纷出现为买房假离婚事件，而房产中介在其中扮演了重要角色，有的地方甚至出现单身中介人员为促成客户买房多次与客户假结婚事件。的畸形发展中一路高歌猛进。2017年以来，有些地方政府甚至出台了限购、限贷、限价、限售、限商五管齐下的调控措施，进一步抑制房价的非理性增长。重庆、上海对房产税的征收、北京“共有产权”的提出、广州“租售同权”政策的出台，是国家房地产调控长效机制的重要举措，也是“房子是用来住的，不是用来炒的”精神的体现，必将对未来房地产市场发展带来新的影响，该长效机制能否稳定房价或引起房价回调，尚有待观望。

三、困境：调控失灵之探源

要想探究近十年来我国房地产调控之所以出现越调越高这种政府干预失效的尴尬怪圈，必须深刻剖析其背后的政府角色之困、法律空洞之困等深层次问题。

(一)中央与地方关系之困

政府是我国房地产市场调控政策措施制定、执行的当然主体，近十年来的房地产市场发展变化皆因政府这只有形之手的宏观调控，房地产市场发展与政府政策紧密相关。然而，与中央政府作为宏观调控政策的制定者不同，地方政府却是政策的具体执行者。调控失效很大原因在于中央与地方在房地产市场发展中的角色定位不同，中央政府基于稳定房价、房地产市场协调、健康发展和社会稳定的考虑，一直将此目标基础上的调控措施上升到政治高度，并建立政府责任制。然而作为房地产市场调控政策的执行者，地方政府却与中央政府的调控目标相左。换言之，地方政府不仅不希望房地产市场受到严格控制，更不愿意看到因房价回落失去其支柱产业功能。这种政策制定者与执行者之间的矛盾与博弈其实源于背后中央与地方的关系之困。主要表现在分税制下中央和地方因财权与事权划分不对等导致地方政府为增加财政收入与中央之间的博弈，这不仅是引起房地产市场调控失灵的起点，更是导致房地产泡沫的制度基础。[2]无论是传统计划经济时期的反复收权与放权，还是改革开放以来围绕财税体制改革和政府机构改革两条线进行的财权与事权关系调整，中央与地方财权与事权的划分都是建国以来中央与地方关系演进过程中的核心问题。经过多年改革与调整，中央与地方在财权与事权的划分上仍然剪不断理还乱，非常复杂。1993年的分税制改革使中央与地方之间的财权关系由之前的财政包干制转变为清晰的分税制，进一步强化了中央政府的集权，地方政府财政收入在财政总收入中的比重迅速下降。而中央与地方之间事权的划分看似清晰，但由于并没有与分税制相结合解决双方利益合理分配问题，导致中央与地方之间事权的划分并不清晰。分税制改革后地方政府在税、费增加难度较大的情况下，财政缺口的加大与事权划分的不清，使得地方政府具有支持房地产市场发展的内在冲动，土地出让带来的暴利诱惑及房地产审批领域寻租带来的利益都使得政府这一特殊“经济人”主体基于自身部门利益追求而瞄准房地产市场，大搞土地财政。土地财政不仅可以增加地方财政收入，而且可以在短期内树立政绩，符合历任政府短期内对最有效政绩的追求。此外，土地财政不仅能拉动当地经济增长，更能带来可观的相关税收收入。在房地产业成为地方政府支柱性产业之后，更进一步与地方实体经济和金融紧紧捆绑在一起，其健康发展直接关系到整个实体经济和金融业的发展，一旦市场泡沫破裂，将会造成严重的社会成本。无论是出于财政压力，还是基于投资冲动，从地方政府角度来看，中央日益收紧的调控政策都可能会与其利益偏好冲突。所以就会出现地方政府阳奉阴违甚至无视中央调控政策的现象，加上中央与地方之间问责机制的缺失及调控法律制度的缺乏，更使得调控效果大打折扣。

(二)地方政府房地产调控角色冲突之困

地方政府在房地产市场调控中具有多重角色，这也是导致调控失灵的重要原因。前文提及，地方政府不仅是土地所有者垄断两级土地市场，更是土地市场监管者而行使监管职能，这也是房地产市场失灵的主要原因和政府进行规制与调控的起点。在房地产市场调控领域，政府同样是多重角色，这也是引起调控失效的根源。因为地方政府既是政治实体，又是经济实体，既是房地产市场调控政策的执行者，其本身又是被调控的对象。两种角色背后的利益冲突使得地方政府在调控过程中充满纠结与矛盾。一方面，作为政治实体的政府，处于其代表社会公共利益的角色，负有监管、调控以稳定房地产市场发展的职责；另一方面，作为房地产市场参与者与地方政府财政收入保障者，其又希望土地财政始终红火，以房地产市场发展拉动当地经济发展。当两者冲突时，地方政府出于部门或集团利益考虑，一般会选择后一种角色，而当政府部门工作人员本身就是微观房地产市场具体参与主体之一时，对调控的态度就非常明显了。这种中央与地方之间关系的复杂性导致的长期博弈，就决定了国家进行积极干预的过程中，又会因以上困境导致政策失效。房地产市场调控进入房价越调越高、市场秩序越来越混乱的怪圈就在所难免了。

(三)法律制度缺失之困

我国房地产市场宏观调控政策失灵除了以上中央与地方关系之困以外，相关法律制度的缺失亦是不可忽视的重要因素。虽然房地产市场宏观调控本身的灵活性需要政府相机抉择，但是并不意味着不需要稳定的法律制度予以规范与约束。在我国房地产近十年来的调控中，政策手段始终唱主角，我们感受到的也是一波又一波国家宏观调控政策的出台，似乎难觅法律的踪影。市场经济是法治经济，在依法治国的今天，包括宏观调控在内的国家干预必须依法进行，只有在法律框架内，实现调控主体、程序、职权、职责等内容法定化，才能让被调控主体拥有合理的心理预期和信赖感。调控政策虽然灵活，但由于太过随意与多变，让人难以捉摸，相应信赖利益损失又难以弥补。*如在限购、限售、限贷政策下，银行等金融机构随意上浮贷款利率，对之前签约时约定的利率水平随意上浮，客户往往处于弱势地位被迫接受，该部分损失难以弥补。房地产市场具体宏观调控法律制度的空洞化必然影响政府公信力和调控长效性。政府宏观调控的主要手段有经济手段、行政手段和法律手段，三者联系密切，虽不能要求所有经济手段和行政手段都以法律形式体现，但是缺乏法律保障的行政手段和经济手段却是软弱无力的。[3]经济法作为国家干预经济运行之法，一直将法定干预、适度干预作为其基本原则，无论是对微观经济的市场规制，还是对宏观经济的调控，都要依法进行。干预法定包括主体法定、职权职责法定、程序法定、法律责任法定等内容。这些均需要经济法从基本法层面予以明确规定。遗憾的是，作为市场经济法律体系重要组成部分的经济法尚没有基本法出台，作为其两大分支的市场规制法与宏观调控法均缺乏基本法。

近年来，我国虽然制定了大量宏观调控法律、法规，但是宏观调控法律体系并不健全，不仅《计划法》等重要单行法没有出台，更没有宏观调控基本法。近年来酝酿制定宏观调控基本法的呼声一直都有，但是却始终处于呼吁阶段。宏观调控基本法在整个宏观调控法律体系中处于统率地位，不仅是宏观调控单行法的立法依据，更是其立法指导。宏观调控基本法的制定不仅可以提供宏观调控领域立法、执法和司法的法律依据，更有利于避免其他单行法之间的冲突、重叠和脱节现象，同时能弥补相关立法空白，起到兜底规范作用。宏观调控基本法缺失下，房地产市场的宏观调控主要依赖政策，缺乏法律手段与依据，就不难理解了。同时，由于缺乏相应法律规范与约束，调控政策更加灵活、随意，缺乏对调控失效后相关利益损失的弥补，更没有严格的问责机制。对于地方政府变通规避调控政策亦缺乏相应的追究机制，这也是调控失灵的重要根源，这种缺乏法律稳定性、强制性规范与引导的调控机制，必将带有浓厚的“摸着石头过河”的色彩，政策灵活调控下相关主体尤其是弱势群体的信赖利益保护被大大弱化，这种不确定性与缺乏法律约束性必将导致房地产市场秩序的混乱，信息屏障下，盲从与恐慌不可避免。

不仅缺失基本法，在财税、金融等具体法律制度领域，仍然存在调控法律空洞化的风险。在历次中央对房地产市场的宏观调控中，财政、税收、金融都扮演了不可或缺的重要角色，但几乎都是政策性规范，法律数量和质量堪忧。税收作为房地产调控的重要手段，大部分税种存在法律依据缺失的问题，有违税收法定主义。*目前相关税种有11种，但仅有个人所得税、企业所得税两种税具有法律依据，其余的城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税等9个税种是依国务院行政法规形式规定。信贷调控手段也大多由中国人民银行、住建部、国土资源部等制定的规范为主，缺乏相应法律甚至行政法规基础。土地供给端的调控政策依然存在法律依据缺失的现象。这种法律、法律性政策大大少于政策、非法律性政策，人大立法大大少于政府规范，调控法律质量堪忧的调控法律空洞化[4]现象，使中国的房地产市场调控具有严重的政策依赖性；百姓的心理预期往往与政府政策紧密相连，法律沦为无人关注的配角，这显然不符合法治中国的要求。

(四)政府与市场关系错位之困

作为经济体制改革的核心，政府与市场的关系历来是理论与实务界论战的焦点。从西方到东方，从哈耶克与凯恩斯*20世纪30年代，哈耶克和凯恩斯之间围绕“政府应该如何应对1929年的经济危机”的主题，展开了一场“世纪之辩”，在30年代到70年代的绝大多数时间里，凯恩斯主张的宏观经济方法和国家干预主义一直占上风，80年代以来，哈耶克的古典自由主义立场和市场自由主义思想则又开始对西方资本主义经济发展产生深远影响。，到张维迎与林毅夫*2016年11月9日，备受关注的学者“论战”——林毅夫和张维迎关于产业政策的辩论在北京大学朗润园激情上演。双方围绕“经济发展要不要产业政策”的话题展开了近三个小时的激辩，林毅夫主张“经济发展有产业政策才能成功”，而张维迎则认为“产业政策不过是穿着马甲的计划经济”。二者辩论的焦点其实是政府与市场在经济发展中的作用。林毅夫信奉新古典经济学，主张既要有充分竞争的有效市场，又需要有为政府。张维迎信奉米塞斯哈耶克范式，属于古典自由主义者，他更看重发挥企业家的作用。产业政策是国家干预经济的重要方面，要不要产业政策其实就是要不要国家干预。，经济学界围绕二者在发挥作用的边界上争论不休，经济法学界亦围绕政府与市场的边界，不断探索与厘清政府与市场在经济运行中的功能定位与政府干预的职权边界。政府的多重角色及其在房地产市场中的主导地位决定了中国房地产市场调控具有浓厚的政府主导色彩，这种现象的形成其实还源于市场经济体制下政府与市场关系的错位。党的十八届三中全会明确提出让市场在资源配置中发挥决定性作用，同时适当发挥政府的作用，其实就是“市场决”而非“政府决”，做有限政府、有为政府是新时期对政府干预的基本要求。房地产市场虽然具有不同于一般商品市场的特殊性，但是其中占主体部分的商品房领域却绝对是具有市场性的，属于市场的应该交给市场自发配置和调节，充分尊重市场机制与市场规律。政府有形之手只需在市场失灵时适时出击，否则，手伸得过长就会引发政府干预过度或失效。虽然多年来围绕简政放权的改革已经还给市场较多自主权，但是在我国市场经济体制的逐步形成与发展中，政府却始终对市场具有特殊的“父爱关怀”情结，喜欢对当地经济发展施加“援助之手”，或者说将市场视为自己手中的重要资源予以控制，这种对市场本身的不信任与不尊重就是近年来政府过多干预房地产市场的主要内因。这种过多干预导致的政府失效无疑比市场失灵本身的后果更为严重，在越调越高的怪圈中，政府尤其是地方始终扮演了主导角色。

四、出路：制度创新与完善是关键

房地产市场调控作为中央政府宏观调控的重要领域，不仅关系到社会的稳定和民生福祉，更关系到经济的协调发展，马虎不得。在充分尊重市场的前提下，力求保持市场稳定依然是其重要任务。导致今天房地产市场发展畸形的因素十分复杂，既有历史与制度因素，更有当下经济社会转型期市场发育程度与经济社会发展模式之因，当改革进入深水区，房地产市场领域的创新与改革也必将伴随阵痛。必须结合现实困境探索未来平稳发展之路，不能急躁，更不宜冒进。限于篇幅及问题之复杂性，本文仅结合文中提出的若干困境，探寻相应的解决路径。纵观引起目前房地产市场调控失灵的诸多困境及深层次根源，无论是中央与地方关系的理顺、政府与市场关系的归位、政府在宏观调控中的角色冲突，还是宏观调控法律制度的缺失等，问题的解决终归需要回归到制度改革、创新与完善，唯有改革，才能发展，唯有制度保障，才能保持稳定，这不仅是创新发展理念的要求，更是其应有之义。

(一)中央与地方关系下的财税体制改革

科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现长治久安的制度保障*参见党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。，也意味着财税法居于“国家治理”的重要地位，虽然宏观调控只是作为财税法在组织公共财产收入、分配公共财产的主要功能之外的补充功能[5]，但财税法却一直是政府宏观调控中的重要法律依据与手段之一。要改变目前房地产宏观调控中的失灵现象，改变地方政府对土地财政的过度依赖，财税体制改革是不可回避的重要环节。目前分税制下中央与地方在财权与事权划分上的不均衡是地方政府将房地产市场作为经济支柱性产业并极尽发展大搞土地财政的主要内因，在追求自身财政收入增加的利益驱动下，与土地相关的财政收入就被作为地方政府迅速获得财政收入的主要模式。在地方政府预算支出更多偏向生产性投资而非民生支出时，土地财政深入发展，已经与实体经济和金融紧紧捆绑在一起，一旦房地产市场崩盘，将会造成不可估量的社会后果，这也是地方政府不希望房价下调的主要原因。但是，长此以往无异于饮鸩止渴。房地产市场泡沫终会破裂，是回归房子本身的居住功能的时候了。但是这注定需要一个过程，需要通过制度变革与创新，逐渐消化与减轻土地财政带来的弊端。目前分税制体制下，不可否认，地方政府大搞土地财政表面上是基于地方财政压力的无奈之举，实则源于短期政绩观驱动下的投资冲动。因此，要改变这种现象，就必须改革与完善现有的财政法律制度。首先需要对地方政府土地出让金预算进行规范管理，强制其用于民生支出的比例，限制政府在房地产市场的投机冲动；其次需要逐步调整中央与地方的事权分配，将一些事关全局的民生支出上收中央，进一步减轻地方政府的财政压力。税收法律制度的创新是财税体制改革中的另一重要环节。近年来房地产调控中出现的尴尬与失灵，与房地产领域税收体制现状密切相关。备受争议的房产税首先在重庆、上海开征，标志着政府进行房地产长效调控机制的开启，也是税收领域的制度创新与改革。由于房产税涉及不同主体的利益诉求，作为新生事物，从一推出就充满争议和阻力，尤其是来自于潜在开征对象的阻力。但是从长远来看，房产税的开征却是必然趋势。无论是基于房地产市场的健康发展，还是我国税制结构的优化和分税财政体制的贯彻落实，房产税的开征都具有必要性。但是，一定要遵守税收法定主义原则，坚持立法先行，然后根据目前房地产市场现状及公众心理承受力有序稳妥推进，避免引起更大的矛盾冲突和社会问题，同时还要把税、费、地租和不动产整个制度框架进行通盘考虑。[6]全国不动产登记已于2014年启动，随着相关信息的不断收集完善，房产税全面落地的基础已经具备。财税体制改革需要财税法律制度的完善，更应回归财税法公共财产法的本来属性，通过其自身制度的完善发挥其分配公共财产的主要功能，这无疑就会从一定程度上解决中央与地方在现行分税制框架下的财权与事权冲突。

此外，要解决地方政府对土地财政的依赖，还需要在官员政绩考核制度改革方面，寻找出路。目前中央对地方政府政绩考核的直观标准还是地方GDP的增速，对民生、生态环境等考核指标较弱，这也是地方大搞土地财政的主要动力。很多地方政府的GDP在房地产开发、拆迁、基础设施建设过程中迅速提升，是可以向中央邀功的看得见的政绩，这也是历任地方政府官员塑造政绩的重要窗口。房价下跌，自然意味着GDP的下降，这是地方政府最不愿意面对的。如果改变这种政绩考核标准，以民生改善、生态环境优良等周期长的指标进行考核，也会抑制房地产市场的畸形发展。这就需要通过法律手段严格进行规范与限制，真正抑制地方政府土地财政的偏好。近年来地方政府土地财政愈演愈烈，深入地方实体经济与金融，弊端正逐步显现。短期内改变现状压力较大，不可避免会带来阵痛，影响所有关涉其中的相关主体的利益。需要渐进，不可冒进。但是如何进行相应制度设计，的确面临很大考验。房地产市场事关经济社会发展与百姓民生，去土地财政非一日之功，在进行相关制度设计与创新时，必须立足于对地方土地财政内因深刻挖掘和现状问题充分调研基础上，坚持社会公共利益和信赖利益原则，以稳定房价为直接目标，以房地产市场健康发展和经济协调发展为最终宗旨，脱离实际的改革将注定失效，在实现房地产行业经济功能的同时，保障其社会功能，才是未来房地产体系调整的稳妥选择。

(二)宏观调控法律制度的完善

宏观调控基本法的缺失使得政府宏观调控过度依赖政策，这种调控手段虽然必要，但是仍然要在法律框架内进行。宏观调控法律制度缺失是政府调控失灵的重要原因，只有从宏观调控法律制度层面进行设计与完善，才能真正实现市场经济体制下的依法调控。当房地产市场调控在法律框架下展开，当法律手段多于政策手段、逐步改变政策调控的路径依赖，才是未来中国房地产市场调控该有的样子。当然，前提是先要有法可依。

在依法治国的今天，包括宏观调控权在内的经济管理权力必须在制度的规制下，必须建立政府的权力清单与责任清单，对其规制与干预行为进行约束与规范。在房地产调控领域，首先就需要通过宏观调控基本法对调控主体、调控程序、调控职权、职责及调控法律责任予以明确规定。尤其是宏观调控法律主体的法律责任，不仅要明确规定调控对象违反宏观调控法的法律责任，更应该规定调控主体调控失效时应承担的法律责任，即建立对调控主体的问责机制。目前无论市场监管领域还是宏观调控领域，问责机制的缺失是一个普遍现象，似乎政府干预失效不需要追责，也无从追责。立法相关规定要么责任较轻，要么规定模糊或空白。这种针对政府及相关部门法律责任的缺失或弱化不仅使调控失灵后的责任无法追究，更助长了作为调控对象的地方政府与中央调控政策的调控博弈甚至对抗。对于受灵活多变调控政策影响的处于弱势群体的广大百姓而言，在信息严重不对称情况下，每次调控政策的出台都会使一部分利益相关群体的信赖利益受损，若调控不当或失效，这部分群体超出合理预期的变化带来的利益损失如何补偿，法律缺乏明确的规定。与房地产交易相关的契约中，政府调控政策变动一般被作为开发商或房屋转让者的交易解除的免责条款，似乎不够公平。政府调控引起的房价上升最终由购房者承担，限购或限售、限贷等调控政策引起的购房者信赖利益损失则找不到补偿的途径。政府应该在改革与调控中尊崇契约精神，要充分意识到政令朝令夕改对社会资源的浪费及对相关主体行为预期的影响，不能让市场在无所适从中造成更大的浪费与破坏。[7]当然这种宏观调控中的信赖保护是有限度的，并不保护所有受调控主体因政策变动造成的损失或不利影响。[8]宏观调控基本法应该对此作出原则性规定，以规范、指导房地产市场的宏观调控，保护相关主体的合法利益。尽管经过学界多年呼吁，但是无论是源于宏观调控中政策灵活性迎合政府相机抉择的必要性考虑，还是宏观调控基本法立法时机问题，目前宏观调控基本法并没有被提上日程。其实关于宏观调控中政策调整与法律调整之间的关系，国外一直有不同的观点与认识，虽然基本倾向于宏观调控政策化，主要理由是宏观调控具有不确定性，即使主张宏观调控法治化，也不认为可以通过具体法律直接规范宏观调控行为，而只是基于对宏观调控法律责任和司法救济的强调。[9]该认识貌似混淆了宏观调控经济效果波动本身与宏观调控关系的可抽象性与确定性，但不能将其理解为西方国家否定宏观调控的法律化。随着我国房地产市场调控推进过程中的法律空洞化的日益突出，是时候考虑基本法制定问题了。基本法层面法律制度缺失之外，金融领域的具体宏观调控法律制度亦存在缺失。作为紧密配合政府房地产宏观调控政策的重要调控手段，我国以信贷调整为主要手段的金融调控，却一直存在立法层次低、相关制度缺乏及与财政法律制度配合不够的弊端。金融调控随意性很大，相关主体尤其是购房者的利益难以得到维护。必须进一步完善金融法律制度，提高立法位阶，增强立法透明度，同时加强金融调控与财政调控及保障房政策的结合等。

(三)政府与市场关系的合理回归

我国房地产市场发展及调控过程中的失灵，以及政府活跃于房地产市场发展与调控之中的更深层次原因其实在于政府与市场之间关系的错位与越位。政府与市场的关系厘清一直是经济学和经济法学界研究和讨论的重要问题，如何在经济发展的不同阶段让有形之手与无形之手更好地衔接与配合，始终关系着经济的健康发展。新常态下中国市场经济发展已经进入“市场决”阶段，政府宏观调控行为一定要尊重市场经济规律，在尊重市场的前提下，在保障房、刚需房供给方面弥补房地产市场失灵，改变过去在该领域的长期缺位问题。对于市场自身能解决的问题，就要交给市场解决。如改善房等中、高端商品房的价格应该交由市场供求决定，政府不应过多干预。近些年房价的不合理高涨和泡沫现象，更多由于政府的不合理干预所致，在土地财政的内在刺激下，由政府与开发商联手制造了超高房价。在中央稳定房价的宏观调控压力下，限购、限贷、限售等应急调控措施又会引起调控政策长效机制发挥作用前和临时政策风头过后的房价报复性反弹。这种政府人为干预其实扭曲了市场经济的基本规律，其一刀切的调控措施有违公平。政府要做有限政府和有为政府，就应该有所为有所不为，在保障房供应方面有所作为，商品房市场领域，政府不应干预过多，应让市场在其无形之手指挥下让房价回归至合理的水平。要勇于和舍得切断与以往房地产市场垄断相关的利益链，将权力关进制度的笼子，真正用好手中的权力。

五、小 结

房地产市场调控是一个非常复杂的政治、经济和社会问题，其背后的深层次矛盾决定了该问题的解决已经超越了一般公共政策失效问题，不仅需要正视与解决中央与地方关系下土地财政依赖的根源与症结，更需要宏观调控及相关法律制度的完善、财税体制的改革与创新、新常态下政府与市场关系的理性回归、兼顾中国法律文化传统与百姓对房地产的财产情结，房地产调控长效机制的建设无疑是解决问题的最佳出路，中国房地产市场近年来的畸形发展可谓中国市场经济体制形成过程中因不成熟、不完善付出的必要代价，改革亦必然伴随阵痛，相信道路虽然漫长，但终会走向正轨。

[1]凌维慈.规制抑或调控：我国房地产市场的国家干预[J].华东政法大学学报,2017,(1).

[2]杨柏国.溯源房地产调控失灵——以中央与地方关系为视角[J].南方金融，2010,(3).

[3]杨紫烜.论完善社会主义市场经济体制与加强宏观调控法制建设[J].江汉论坛，2014，(4).

[4]卢亮.房地产市场调控的法律空洞化研究[J].学术探索,2016,(10).

[5]陈少英.财税法的法律属性——以财税法调控功能的演进为视角[J].法学，2016，(7).

[6]贾康.从治标到治本：房地产业政策调控与房产税制度创新[J].北京工商大学学报：社会科学版，2017，(2).

[7]卢亮.房地产市场调控的法律空洞化研究[J].学术探索,2016,(10).

[8]王新红.论宏观调控法之信赖保护原则[J].南京社会科学，2016，(9).

[9]徐澜波.宏观调控的政策调整与法律调整之辩[J].法学，2010，(11).