行政行为合法性审查存在的问题及其完善路径

陈 鹏

（安徽师范大学 法学院，安徽 241003）

行政行为是行政权运行的结果，包括抽象行政行为和具体行政行为。伴随世界各国行政权的不断膨胀，行政国家正逐渐兴起，加强对行政行为合法性的审查成为规范行政权运行的必然要求。在我国，与立法权、司法权和监察权相比，行政权对应的机构设置更加庞大、对经济社会管理的触角更深、与人民群众的生活联系也更加密切，行政权运行的状况深刻地影响到国家治理的格局。推动行政权合法运行、构建法治政府是切实维护群众利益、构建良好政治生态的内在要求和根本保障。近几年来，我国的法治政府建设取得了巨大成就，国务院制定和修订了195部行政法规，修改和废止了一大批部门规章①，许多没有法律依据和法律授权的行政审批项目被取消，有效地回应了社会各界对强化行政权力运行监管的期待。同时，我们也要看到，近年来的规范行政权运行的改革大多属于政府在行政权运行过程中的自我革命，中央政府的改革决心铸就的强大推动力是行政权运行法治化水平得以持续提升的根本原因，而权力机关和司法机关在行政行为合法性审查方面存在的权限不足、范围有限和深度不够等问题并未得到有效改变，行政行为合法性审查机制的构建任重而道远。通过对行政行为进行管理维度和法律视角的分析，明确纳入合法性审查的行政行为类型，构建较为完备的行政行为合法性审查机制，有利于更好地规范行政权运行，推动法治政府建设的进程。

一、当前我国行政行为合法性审查的现状及其存在的问题

改革开放以来，政府经济和社会管理的职能不断扩大，国务院、国务院部委和拥有立法权的地方政府行政立法数量不断增多，对于行政法规、行政规章的备案审查和行政规范性文件的司法审查机制逐步建立，行政行为的合法性得到了坚实的保障。由于我国行政行为合法性审查工作起步较晚，现有的合法性审查工作在审查主体、审查范围、审查结果效力等方面尚存在一些问题，需要继续改进和完善。

（一）行政行为合法性审查以内部审查为主

在西方国家的法治实践中，孕育出了司法权对立法权合法性和行政权合法性的审查机制，行政行为合法性审查的司法性特征较为明显。例如美国联邦最高法院拥有违宪审查权，可以对美国国会通过的法律、总统发布的行政命令、行政机关颁布的规章条例、各州制定的宪法和法律的合法性进行审查，如发现国会法律、总统发布的行政命令、行政机关颁布的规章条例、州宪法和法律与联邦宪法相抵触，可宣布其违宪，该法律将部分或者整体失去效力。此外，还有部分国家专门设立了宪法法院来行使违宪审查权。与西方三权分立不同，我国实行的是议行合一体制，国务院的行政权、最高法人民法院和最高人民检察院的司法权来自全国人大的赋权，全国人大保留了立法权。由于人大在法理地位上高于同级政府和司法机关，如果由司法机关对全国人大制定的法律进行合宪性审查的话，存在越位和权威性不足的问题，但司法机关对政府行政行为的合法性进行审查是符合法理的。这类审查主要包括三个方面：行政立法合法性审查、准行政立法合法性审查、行政行为程序合法性审查。

行政立法的合法性审查是司法机关对具有立法权的同级行政机关制定的行政法规、行政规章；准行政立法的合法性审查是司法机关对同级行政机关制定的行政规范性文件合法性的审查；行政行为程序合法性审查是司法机关对同级行政机关行政行为程序合法性的审查，比如行政决策程序、行政执法程序等合法性审查。但是在法治实践中，我国行政行为的合法性审查呈现出行政性凸显和司法性不足并存的特征，司法机关对行政行为的合法性审查范围有限，审查效力难以发挥。同时，外部力量对行政规章和行政规范文件的合法性只有审查建议的权利，由于权利并非权力，不具有强制性，是否审查、如何审查、审查结果如何处理还是取决于行政机关自身。例如，在行政立法和准行政立法的合法性审查方面，由国务院法制机构负责对行政规章的合法性进行备案审查，各级政府的法制机构负责审查本级政府及部门制定的行政规范性文件的合法性。在行政行为程序的合法性审查方面，“行政程序的合法性，其意义在于判断某种行政程序是否违背了成文法的明确规定”[1]。因为我国的行政程序法尚未出台，行政行为要经过哪些程序尚未明显，现有的明确要进行程序合法性审查的行政行为基本以政府机关内部审查为主，司法审查基本处于空白状态。例如我国重大行政决策程序的合法性审查就是行政机关内部审查。总体来说，当前我国的行政行为合法性审查在审查主体上呈现出以内部审查为主、外部审查为辅，合法性审查的行政性凸显和司法性不足并存的特征。

（二）纳入合法性审查的行政行为范围有限

经过改革开放以来不断的法治政府建设的实践，我国行政行为的司法审查机制虽已初步建立，但审查范围只涉及行政规范性文件，行政法规和行政规章未纳入审查范围。行政法学将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。抽象行政行为不针对特定相对人，主要表现为制定行政法规、行政规章和行政规范性文件等。具体行政行为是行政主体依据一定的行政法规、规章或行政规范性文件针对特定行政相对人的权利和义务进行设置的行政行为。对行政行为的合法性审查不仅是司法机关的权力，更是其义务。1990年施行的《中华人民共和国行政诉讼法》将人民法院的司法审查权限定于对具体行政行为的合法性审查。

一般来说，将行政规范性文件的合法性纳入司法审查范围以2014年的新行政诉讼法出台为准。其实，对行政规范性文件的司法审查权早在2000年即已开始②。2004年5月18日起实施的最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004] 96号）又明确了这项权力的运行规则。2014年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第53条和第64条正式确立了人民法院对行政规范性文件合法性的附带审查权，使得公民、法人或社会组织等行政相对人在提起行政诉讼时，可以申请对行政主体做出具体行政行为依据的合法性进行审查。但是，现有审查范围只限于行政规范性文件，行政法规和行政规章不属于行政诉讼司法审查范围。

（三）司法审查机制的运行较为被动

法院对行政规范性文件合法性审查存在被动性，未经合法性审查就将行政规范性文件在裁判文书中引用的问题较为突出。行政规范性文件的地位比较特殊，在具体行政诉讼案件审理过程中，它既是行政诉讼案件中附带审查的对象，也是行政诉讼审判的依据。由于行政规范性文件不属于正式的法律渊源，未经审查合法性的行政规范性文件原则上是不得作为行政诉讼案件审判依据的。对行政规范性文件合法性的审查可分为依法院职权的主动审查和以行政相对人申请的被动审查两种。在行政诉讼案件审理过程中，如果行政相对人没有提出对行政规范性文件进行合法性审查的诉求，法院应依据职权主动对行政规范性文件的合法性进行审查。现有的行政规范性文件审查存在审查随意、程序不明、标准不清、处理软弱等问题[2]。例如，在行政诉讼案件的实际审理过程中，除非行政相对人提出对行政规范性文件合法性进行审查的申请，法院主动进行合法性审查的较少，如果行政法规、行政规章等没有相关规定的，行政规范性文件就会在未经合法性审查的情况下直接作为行政诉讼案件的判决或裁定的依据。

行政规范性文件的范围广、数量多，在地方政府行政行为中扮演着非常重要的角色，绝大部分行政行为都是依据行政规范性文件作出的。但相比于行政法规和行政规章来说，行政规范性文件的规范性水平偏低，违反法律、法规和规章有关规定或自行创设有关规定的情形较为常见，对其合法性和合理性进行审查非常必要。由于行政规范性文件不属于正式法律渊源，国务院制定的《法规规章备案条例》未将其纳入备案审查范围，而拥有行政规范性文件审查权的法院应该起到主动、认真审查的职责。但在行政诉讼实践中，为何具有附带审查权的各级法院对行政规范性文件的审查表现较弱？除了部分层级的法院在审查行政规范性文件合法性的技术方面存在能力不足的问题外，现有法院的科层制组织结构和“政策实施型的司法逻辑”导致的司法权行政化也是主要原因[3]。

（四）行政规范性文件的合法性审查基本处于空白状态

伴随行政立法权的日益扩张，地方立法权和部门立法权的扩大，一定程度上滋生了部门利益和地方保护主义法律化现象，行政规范性文件在法律法规范围外自我赋权问题凸显。从纵向来看，立法权可以分为中央层面的地方权和地方层面的立法权。传统意义上的立法权是由中央层级立法机关行使，地方立法机关和行政机关并无立法权。伴随中央对地方分权步伐的加快，我国拥有立法权的权力机关和行政机关层级逐渐下沉到设区的市即地级市，地方立法主体制定的地方性法规和政府规章数量不断增多。在地方立法权不断扩大的同时，国务院组成部门和直属机构的部门立法权不断增强。地方立法权和部门立法权的扩大，在便于地方事务和部门事务管理的同时，也增加了部门利益和地方保护主义法律化的可能和运行空间。

政府职能的扩大和行政管理事务复杂性程度的提高，需要有立法权的地方政府和国务院有关部门在规章制定上进行密切的协调和配合，避免出现地方保护主义和部门山头主义。但在具体的行政立法实践中，在部门利益和地方利益的驱动下，国务院有关部门和拥有立法权的地方政府，未经上级政府授权或在中央层面的立法动议未成为现实法律法规的状态下就开始制定行政规章和行政规范性文件的行为较为突出，使得行政管理方面的“制度建构和立法的部门化和地方化倾向明显增强”[4]，而对行政规范性文件合法性的审查基本处于空白状态。

（五）合法性审查对行政行为的纠错效果不明显

依据现有行政行为合法性审查的相关规定，行政立法中的行政法规由全国人大常委会负责审查、行政规章由国务院法制机构负责审查；重大行政决策程序的合法性由行政机关内部负责审查；作为具体行政行为依据的行政规范性文件的合法性主要由行政机关法制机构负责审查或法院在行政诉讼案件中依职权或依申请进行审查。同时，依据国务院《法规规章备案条例》的相关规定，公民、法人和其他组织有权对行政规章和行政规范性文件的合法性提出书面的审查建议。

但在审查结果的效力上，除了全国人大常委会可以直接撤销与宪法和法律规定不一致的行政法规外，其它审查的结果是否可以作为修改、废除的依据均需要由行政机关予以确认，审查结果存在不确定性。例如，法院在行政诉讼案件审理过程中，经审查发现行政规范性文件合法性存在瑕疵的，可以认定依据该行政规范性文件作出的行政行为无效，但法院不能宣布该行政规范性文件无效，只能向该行政规范性文件的制定机关提出处理建议。此外，公民、法人和社会组织等拥有的对行政规章、行政规范性文件的审查建议权，只是权利而非权力，并不具有强制性，并且是否审查、审查结果的确认和处理等都是由政府的法制机构来完成，合法性审查对行政行为的纠错效果不明显。

二、应纳入合法性审查的行政行为类型：管理维度和法学视角的融合

行政行为是行政管理学和行政法学共同的研究对象，但二者的侧重点不一样。行政管理学主要从权力运行流程的角度将行政行为分为行政决策、行政执行和行政监督三类。行政法学主要从行政行为的合法性视角或者是否针对特定行政相对人的视角分别将行政行为分为合法性行政行为和不合法性行政行为、抽象行政行为和具体行政行为。在综合管理维度和法学视角的基础上，可以将行政行为分为行政立法和行政运行两类，行政立法又可以分为完全行政立法和准行政立法，行政运行分为行政决策行为、行政执行行为和行政监督行为。

（一）行政立法行为

行政机关依据法律制定的规范性文件的过程就是行政立法行为。在我国，行政立法行为是指国务院及其有关部门和拥有地方立法权的地方人民政府依据宪法和法律制定行政法规和行政规章的过程。行政立法的类型主要有行政法规、部门规章和地方政府规章三类。目前，行政法规和行政规规章已经成为国家行政管理活动的重要依据。

行政立法是现代政府职能扩大和增强法律适用性的必然趋势，加强对行政立法的合法性审查也是推动法治国家、法治政府建设进程的重要举措。目前，我国对行政法规的审查主要由全国人大常委会负责，行政规章的审查权主要由国务院法制机构行使。依据我国宪法对全国人大常委会职权的相关规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。依据国务院颁布的《法规规章备案条例》规定，国务院法制机构负责地方行政法规和行政规章的备案工作，履行备案审查监督职责。

行政立法行为属于行政法学领域中的抽象行政行为，“抽象行政行为与行政诉讼法律适用有着千丝万缕的联系，它就像一个幽灵游荡在行政诉讼法律适用的上空，成为研究行政诉讼法律适用一个必须面对的、无法逃避的问题”[5]。但在我国现有的行政立法审查机制中，在行政诉讼法律适用方面，法院尚没有权限对行政法规和行政规章的合法性进行审查，只能对行政规范性文件这一准行政立法行为的结果进行合法性审查，抽象行政行为的合法性审查机制存在一定的不完整性。

（二）准行政立法行为

准行政立法行为是指行政机关依据法律、行政法规和行政规章等制定或者在上位法没有具体规定或明确授权的前提下创设行政规范性文件的行为。2004年5月18日最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》对行政规范性文件的范围进行了界定。从法理角度看，行政规范性文件虽不属于广义上的法律范畴，但是其已经成为我国各级行政机关和部门诸多行政行为的依据，具有同行政法规、规章类似的效力，笔者将制定行政规范性文件的行为称为准行政立法行为。目前，有关行政规范性文件的范围和制定主体等问题尚没有统一的规定。在行政规范性文件的范围上，最高人民法院在有关司法解释中对其进行了界定，部分省级政府也在有关规定中界定了行政规范性文件的含义。相对来说，最高人民法院司法解释的规定比部分省级政府规定的标准更高、界定也更加严谨③。现有针对行政规范性文件合法性的审查主要有政府审查和司法审查两种。政府审查主要是由各级政府内部的法制机构负责审查行政规范性文件的合法性。司法审查是由法院在审理行政诉讼案件过程中依据职权或行政相对人的申请对作为具体行政行为依据的行政规范性文件的合法性进行的审查。

（三）行政决策

行政决策是政府依据法律、法规、行政规章和行政规范性文件等规定的权限，通过一定的程序制定的对社会价值进行权威性分配的结果。行政决策是行政管理活动的起点，是行政执行的前提。行政决策的依据和决策程序的合法性如何，直接关乎到行政运行的成效和质量，也深刻影响到政府的公信力。伴随着对行政法规、行政规章、行政规范性文件备案和审查机制的建立和逐步完善，行政决策依据的合法性在很大程度上可以得到保障，违法决策现象已经得到有效遏制。但同时，对于行政决策程序的合法性审查较为滞后。虽然公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定已被确定为行政决策的法定程序，但由于《行政程序法》尚未出台，行政决策程序的合法性审查存在标准缺失的问题，加之由行政机关内部负责审查，使得行政决策程序合法性审查的效力不够，如何强化外部力量对行政决策程序合法性的审查是确保行政决策质量的重要保障。

（四）行政执行

行政执行是行政决策的实施过程。由于行政执行行为非常具体，对每一个行政行为的合法性进行审查不切实际，通过对作为行政执行主要依据的行政决策程序和行政规范性文件的合法性进行审查，可以起到对行政执行行为合法性进行审查的目的，同时辅助以行政诉讼过程中对行政规范性文件的合法性和具体行政行为的合法性的审查，行政执行的合法性审查基本完备。因此，本文在探讨行政行为合法性审查机制构建时不再对行政执行行为的合法性审查机制进行单列。

（五）行政监督

行政监督是对行政决策和行政执行行为的合法性、合理性进行监控和督察的行政行为。很长时期内，我国行政监督主要包括行政监察和行政审计两大类。在国家监察委员会组建后，行政监察已经从内部监督转变为外部监督，行政审计尚属于行政监督范畴。行政审计是对于行政机关在运行过程中的财务收支及其相关的经济活动的真实性、合法性等进行审查和监督的行为。由于其自身具有对政府行政行为的合法性进行审查的性质，因此，行政监督行为也不属于本文论述的行政行为合法性审查机制讨论的范围。鉴于行政监察权和监察机关的独立，行政审计作为保障政府财政收支行为及其相关经济活动的合法性的重要手段，可以考虑将行政审计也从政府部门内部单列出来，作为监察的重要依据和手段并入国家监察委员会或者隶属于同级人大常委会领导。

行政决策是行政执行的前提，行政执行是行政决策的实施，行政决策的成败和质量高低直接关系到行政执行的成效。在行政决策、行政执行和行政监督三者中，行政决策行为的合法性最为重要，行政决策程序的合法性应成为行政行政监督是对行政决策和行政执行过程的监管和督促，伴随国家监察委员会的成立，行政监督权逐渐从内在自我监督转变为外在主体监督。同时，由于行政执行的合法性和合理性存在的问题，可以在具体行政诉讼案件中通过法院拥有的行政规范性文件的司法审查权得到保障，但法院无权对行政法规和行政规章的合法性进行审查。因此，行政立法、准行政立法和行政决策程序的合法性应该被纳入我国政府行政行为合法性审查的主要内容。

三、构建全面的行政行为合法性审查机制的路径

管理视角下的行政行为追求的是效率和效能，法学视角下的行政行为追求的是行政行为的内容和程序的合法性。面对我国现有行政行为合法性审查在审查主体、审查范围、审查标准、审查程序和审查结果等方面存在的问题和薄弱环节，需要从扩大审查对象、确定合适审查主体、明确审查范围、严格审查标准、规范审查程序和强化审查结果效力等方面构建全面的行政行为合法行政审查机制。

（一）构建多元审查主体

我国现有的行政行为合法性审查，在审查主体上存在以行政机关内部审查为主的特征，外部审查主体较为缺乏。在构建行政行为合法性全面审查机制过程中，除了要继续保留由行政机关内部的行政规章和行政规范性文件的备案审查机制外，同时也要建立同级人大常委会和法院对本级及其以下层级政府制定的行政法规、行政规章、行政规范性文件以及所作出的重大行政决策程序的合法性审查机制，构建行政机关内部审查和人大、法院等外部审查相结合多元审查主体。此外，针对公民、法人和社会组织在现有行政行为合法性审查机制中的审查意愿和审查能力双重缺失的现状，建议增强公民、法人和社会组织审查建议的效力，有关公民、法人和社会组织在对涉及自身利益的行政行为合法性向人大、政府或法院提出审查申请或审查建议时，有关行政机关有义务在规定时间内给予有关合法性审查结果的答复，提升公民、法人和社会组织提出的行政行为合法性审查建议的效力。

（二）扩大人大常委会和司法机关审查范围

行政行为的合法性程度是决定行政行为绩效的重要因素，扩大行政行为合法性审查范围是对行政权监管的内在要求。从行政权的权力来源和司法权的属性来看，同级人大及其常委会有权对行政立法行为、准行政立法行为、重大行政决策行为的合法性进行审查。司法机关有权在行政诉讼案件审理过程中，对由同级及以下政府制定的作为具体行政行为依据的行政规范性文件的合法性进行审查。鉴于重大行政决策在行政运行程序中的重要性，重大行政决策程序的合法性也应列入行政行为合法性审查范围。因此，在现有行政行为合法性审查范围上，扩大各级人大常委会的审查权，将重大行政决策程序的合法性、行政法规和行政规章等纳入行政诉讼司法审查范围。具体来说，可以将全国人大常委会的审查权扩展到国务院各部门制定的部门规章、行政规范性文件和重大行政决策程序的合法性；赋予省级和有立法权的设区的市的人大常委会拥有对同级政府制定的地方政府规章、行政规范性文件和重大行政决策程序合法性进行审查的权力；赋予法院在行政诉讼案件审理过程中对本级及以下层级政府制定的作为具体行政行为依据的各类型行政规范性文件，例如最高人民法院有权对行政法规、所层级政府制定的行政规章和行政规范性文件的合法性进行审查，省、自治区和直辖市的高级人民法院有权对省级和地级市政府制定的规章、行政规范性文件的合法性进行审查，地级市的中级法院有权对本级政府制定的规章、本级及其以下层级政府制定的行政规范性文件的合法性进行审查。

（三）强化对行政规范性文件的合法性审查

行政行为合法性审查从内容上看包括行政立法合法性审查、准行政立法合法性审查和具体行政行为合法性审查。其中，规范性文件的合法性主要包括权限合法、内容合法和程序合法三个方面[6]。在我国，行政规范性文件的数量庞大，体系复杂[7]。针对现有政府行政行为中存在的部门利益和地方保护主义法律化、行政规范性文件制定主体和制定程序较为混乱、下位法突破上位法立法范围等问题，需要从规范行政规范性文件的制定主体、严格限制部门立法权和地方立法权范围等方面来规范行政规范性文件的制定，强化对行政规范性文件的合法性审查，。首先，建议国务院出台《行政规范性文件制定和备案审查条例》，统一行政规范性文件的制定主体和制定范围。对于行政规范性文件的制定主体，我国不同的省、市、区政府的规定不尽一致，例如上海市将行政规范性文件制定权赋予了乡镇人民政府和部分层级的政府派出机构。考虑到行政规范性文件在具体行政行为中的重要性，这种规定过于宽松。其次，严格限制部门立法权和地方立法权范围，禁止有关部门和地方政府在上位法规定范围之外进行行政立法。政府职能的扩大和行政管理事务复杂性程度的不断提高，使得部门地方权和地方政府立法权扩大是必然趋势，但要注意严格限制部门地方权和地方政府立法权的范围，明确其必须在法律、行政法规和上级政府规章范围内立法，禁止未经授权在上位法范围外设立行政规定、增加公民、法人和社会组织责任，缩减公民、法人和社会组织的权利等行为。

（四）建立政府和同级人大常委会对重大行政决策程序合法性的双重审查机制

“行政程序是行政权力运行的步骤、顺序、方式、时限等要素的集合，是一个不含任何价值取向的中性概念，但当其成为立法者需借助法律加以规制的内容，成为行政机关自我约束和规范的要素”时，对行政程序中的部分关键环节进行合法性审查就显得非常重要。行政决策是行政运行过程的起点，是行政执行的前提，决策程序的合法性是关系到决策质量和执行效果的重要一环。按照行政决策重要性程度来看，行政决策可以分为重大行政决策和一般行政决策。由于受到审查机构的人力、财力、时间等方面的限制和考虑到行政行为运行效率的要求，行政决策程序合法性的审查主要针对重大重大行政决策程序。在实践中，国务院《重大行政决策程序暂行条例》虽然已将合法性审查与公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论决定等一起列为重大行政决策的程序之一，但负责合法性审查的主体是决策机关的法制机构，仍然属于行政机关的内部审查，难以有效确保重大行政决策程序的合法性。对此，可以构建政府和同级人大常委会对重大行政决策程序合法性的双重审查机制，先由政府法制机构对重大行政决策程序的合法性进行审查并提出初步审查结论，然后交由同级人大常委会进行审查，合法性审查结果以同级人大常委会的结论为准。

（五）强化合法性审查结果的效力

合法性审查的结果如何适用，直接关系到行政行为合法性审查的效能。为了更好地强化合法性审查结果的效力，可赋予审查机关对于经审查认定为不合法的行政行为拥有宣布无效的权力。当前我国的行政行为合法性审查不仅存在审查范围有限的问题，同时外部审查主体对行政行为合法性进行审查时也存在审查结果的效力不足问题。例如，法院在行政诉讼案件审理时，如果认定具体行政行为依据的行政规范性文件的合法性存在瑕疵时，只能认定该规范性文件不能作为具体行政行为的依据，具体行政行为不具备合法性或者合法性不足。在对该行政规范性文件的处置上，法院可以将具体审查结果报送给该行政规范性文件的制定机关，但不能宣布该行政规范性文件全部或者部分失效，具体处置的权力还保留在行政机关手中。因此，在构建行政行为合法性审查机制时，不仅要扩大外部审查主体和审查范围，还要赋予审查机关于审查不合格的行政行为拥有宣布无效的权力，以达到强化合法性审查效果的目的。

法治政府建设是法治国家建设的重要组成部分，加大对行政行为合法性的审查力度，确保政府依法行政是法治政府建设的关键环节。自依法治国方略提出以来，针对政府行政行为的合法性审查的规定不断完善、审查的力度不断增强，各级政府和部门的依法行政水平不断提高，有力地推动了法治国家建设的进程。但是，我们也要清晰地看到，我国现有的行政行为合法性审查依然存在以政府内部的自我审查为主，外部审查的范围和力度较为有限，审查结果的效力并未得到充分彰显，与现代法治政府建设的目标还有很大的差距。为此，将行政规范性文件作为合法性审查的重点、强化外部审查、拓展审查范围、明确审查结果的利用等是今后很长一段时期内完善我国政府行政行为合法性审查机制的基本方向，以更好地实现法治政府和法治国家建设的目标。

注 释：

①参见2018年国务院《政府工作报告》。

②2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条第2款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”

③依据最高人民法院于2004年5月18日发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，行政规范性文件的范围包括两大类：一类是国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；另一类是县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。