外国公司在我国提起行政诉讼时应承担的对起诉条件的举证责任
——对加拿大某公司起诉某区市场监管局要求撤销股权质押登记案的评析

范 懿

（天津市河西区人民法院 行政庭，天津 300204）

【案例要旨】

行政诉讼中，原告对自己符合法定起诉条件负担举证责任。外国公司在我国进行行政诉讼，同我国公司、组织有同等的诉讼权利和义务。义务之一，即必须由其法定代表人或主要负责人进行诉讼并应承担证明其法定代表人或主要负责人身份的举证责任。若外国公司无法完成举证，则应承担举证不能的法律后果，即不符合行政诉讼起诉条件。人民法院应当裁定驳回其起诉。

【案情简介】

原告COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.（中文名：加拿大新地平线有限公司），是注册于加拿大魁北克省的企业，持有第三人天津港旅物业管理旅游培训有限公司50%股份。原告自述，其发现本公司持有的该50%股份被质押给第三人天津市旅游（控股）集团有限公司，并由被告某区市场监管局办理了股权质押登记。原告认为对于质押事宜其既毫不知情，也没有办理过股权质押登记手续。原告于2018年1月31日，以COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.名称，由刘漫虹作为该公司负责人并加盖公司印章，向法院①提起行政诉讼。

就原告的主体资格问题，原告认为：其提交了2018年7月11日经中国驻加拿大使馆认证的公证文件，证明COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.是在加拿大魁北克公司注册局注册的公司，原告诉状中的法定代表人刘漫虹自2014年11月3日起为该公司唯一股东并担任董事长职务。对于该公证文件，虽然原告委托的翻译机构出具的翻译文件有遗漏内容，但是不影响公证文件的效力及其他附件的翻译文件证明效力。关于公司印章的问题，虽然公司英文名称的第三个单词的第二个字母“O”不是很清楚，但是原告没有否认该印章的效力，该印章就是原告公司的印章。

被告及第三人对原告主体资格提出质疑。被告某区市场监管局主张：原告出具的公证文件时间为2014年11月7日和2014年11月13日，只能证明当时的情况。被告办理股权质押是在2016年4月，当时加拿大新地平线有限公司提交的经过中国驻加拿大使馆认证的材料，出具于2016年4月6日和2016年4月12日，该材料证明加拿大新地平线有限公司的创始人和董事为崔晓京和崔晓松，董事长为CUI。故2016年加拿大新地平线有限公司的主体情况与2014年不符，刘漫虹不能证明其是原告公司的董事长和股东而代表公司，故刘漫虹以原告名义起诉不能证实是原告的真实意思表示，刘漫虹以原告名义的起诉主体不适格。第三人天津市旅游（控股）集团有限公司、第三人天津港旅物业管理旅游培训有限公司共同主张：原告主体不适格，同意被告对原告主体资格的质疑。

【法院判决】

一审法院裁定：驳回原告COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.（中文名：加拿大新地平线有限公司）的起诉。案件受理费50元，退还原告COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.（中文名：加拿大新地平线有限公司）。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第99条第1款，原告在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国的公司、组织有同等的诉讼权利和义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第101条，人民法院审理行政案件，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第48条第2款规定：“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”因此，本案原告的起诉，应当由其法定代表人或者主要负责人进行诉讼。一方面，在公司印章问题上，刘漫虹在原告起诉状上加盖的公司印章所载明的公司名称为COMMERCE NOUVEAUX HQRIZONS INC.与原告公司名称COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.不符，无法证明刘漫虹所盖印章能够代表原告公司。另一方面，在公司法定代表人或主要负责人身份问题上，立案时，刘漫虹提交的加拿大公证师袁飞龙于2014年11月7日出具的《公证师证明书》，载明刘漫虹是原告公司的唯一股东及董事长；第一次开庭前，刘漫虹补充提交的加拿大公证师袁飞龙于2018年6月14日出具的《公证师证明书》，进一步明确刘漫虹在原告公司中从2014年8月13日才开始为该公司唯一股东及董事长；在第二次开庭前，刘漫虹又补充提交的加拿大公证人ERIC J.FOURNIER于2018年7月11日出具的《真实性证明》，载明刘漫虹自2014年11月3日起为原告公司的唯一股东及董事长。刘漫虹提交的三份证明文件在其任职时间上存在不一致，无法证明其在原告公司中的身份。虽然刘漫虹主张以最后一次提交的《真实性证明》为准，但是该《真实性证明》的英文附件与其翻译件不一致，内容有遗漏，亦无法证明刘漫虹在原告公司中的身份。经过多次举证，刘漫虹在立案时及庭审中，均无法证明其是原告公司的法定代表人或主要负责人。因此，根据现有证据，刘漫虹提起的本案行政诉讼不符合法律规定。

二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。二审法院同样认为，本案的起诉，首先要确定刘漫虹是否能代表公司进行诉讼。上诉人在原审中提交的三份证明文件对刘漫虹的任职时间上存在不一致，且最后一份《真实性证明》的英文附件与其翻译件不一致，因此其提交证据存疑，无法证明刘漫虹在上诉人公司中的身份。另外，上诉人在起诉状上加盖的公司印章所载明的公司名称为COMMERCE NOUVEAUX HQRIZONS INC.与上诉人公司名称COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.不符，也无法证明上诉人所盖印章能够代表上诉人公司。因此，根据现有证据，刘漫虹提起的本案行政诉讼不符合法律规定。

【法律解析】

（一）我国行政诉讼中原告应依法承担举证责任

证明责任分配在法律适用中具有至关重要的作用，故而有“举证责任之所在，败诉之所在”的法谚[1]。随着政府职能转变、行政方式变革，行政行为种类日益繁多，各类行政行为均由行政机关举证既不符合行政规律，也不能保障法院公正审理行政案件[2]。但在普法宣传中，为体现行政诉讼制度的特殊性，人们习惯于将行政诉讼的举证规则简称为“被告承担举证责任”，并以此区分民事诉讼中的“谁主张谁举证”的举证规则。由此导致在行政诉讼司法实践中，不少原告及其委托代理人甚至部分律师，误认为行政诉讼中原告无须承担任何举证责任，从而忽视己方的举证责任。然而，《行政诉讼法》及其证据规则——《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）均对原告承担的举证责任有直接规定。总结起来，原告在行政诉讼中的举证责任包括三类：

1.证明其符合起诉条件的举证责任。其法律依据是《证据规定》第4条第1款。行政诉讼的起诉条件，集中规定于《行政诉讼法》第49条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼司法解释》）第69条第1款。起诉条件综合而言，除了与民事诉讼相类似的起诉条件，包括有明确的被告、具体的诉讼请求和事实理由、属于受案法院管辖、由法定代理人或指定代理人或代表人为诉讼行为的等常见要件外，还有一些较为特殊的起诉条件，包括原告与行政行为具有利害关系等。本案中，原告作为外国公司，仍应当按照我国行政诉讼法对原告起诉条件的规定，由其代表人进行立案、参加诉讼、委托律师等诉讼行为。

2.证明其曾向被告提出申请的举证责任。其法律依据是《证据规定》第4条第2款。起诉不作为的案件中，除被告机关应当依职权作出的行政行为外，均为依申请而作出行政行为。例如政府信息公开案件中，若起诉被告要求公开的某项信息本身属于被告应当主动公开的信息，那么可以直接提起行政诉讼；若该信息属于被告依据原告的申请才应当公开的信息，那么没有原告的申请就无须启动信息公开程序，原告的申请是被告应履行相应程序的事实前提。因此，在原告起诉被告依申请不作为案件中，原告应当承担证明曾经向被告提出过申请的举证责任。本案中，原告起诉的标的是被告已经作出的登记行为，不属于不作为的标的，因而原告无须证明其曾向被告申请过要求履行职责。

3.证明其主张的损害由被告行政行为造成。其法律依据是《证据规定》第5条。行政赔偿诉讼中，损失的主张与损失的证明之间，存在民事诉讼中“谁主张谁举证”的逻辑关系。本案明显不属于行政赔偿案件，原告亦无须承担此类举证责任。

（二）我国行政诉讼中公司起诉应满足法定起诉条件

综合《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》等规定，我国现行行政诉讼制度对原告的起诉条件设定了如下要件，包括：第一，原告属于行政行为的相对人或与行政行为、行政职责有利害关系；第二，有明确的被告；第三，有符合《行政诉讼法司法解释》第68条规定的具体的诉讼请求；第四，属于行政诉讼受案范围和受诉法院管辖范围；第五，符合法定起诉期限；第六，依法由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为；第七，未违反行政复议前置程序；第八，未属于重复起诉；第九，撤回起诉后再行起诉有正当理由；第十，行政行为对其合法权益产生实际影响；第十一，诉讼标的尚无生效裁判或调解书羁束；第十二，其他。

对于由公司、其他组织作为原告起诉的案件，原告的起诉行为应当由公司、其他组织的代表人代为诉讼行为。这一起诉条件的法律依据，既来源于《行政诉讼司法解释》第69条第1款第4项的规定，又来源于《民事诉讼法》第48条第2款的规定，即法人由其法定代表人进行诉讼，其他组织由其主要负责人进行诉讼。就本案而言，COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.（中文名：加拿大新地平线有限公司）在我国进行诉讼，必须要遵守我国的诉讼制度。代为COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.（中文名：加拿大新地平线有限公司）进行诉讼的主体即诉状中所列的“刘漫虹”，其根据我国法律应当是该公司的法定代表人或主要负责人，其在我国诉讼，应当根据我国法律，承担证明自己具有COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.（中文名：加拿大新地平线有限公司）授权的或证载的法定代表人、主要负责人身份。

（三）加拿大公司登记制度中的公司代表人与我国法律的差异

1.外国公司董事制度

外国公司在登记制度上，大多没有我国法律中的“法定代表人”这一登记的公司职务。一般情况下，由董事代表公司为法律行为须经公司董事会指定、任命并授予具体权限。董事在《牛津法律词典》被定义为“由公司组织条例任命或根据其他条款任命的一名高级职员”。英国《公司法》将董事明确为任何占据公司董事职位的人，而不管他是被如何称呼和命名的[3]。至于董事与公司的关系，不同法系有不同的观点。

（1）委任关系。以日本和我国台湾地区等为代表，主张公司是委托人，董事是受托人，公司财产的管理与经营是委任标的。董事可基于委任关系而取得对公司事务的业务执行和经营决策权。例如：《日本商法典》第254条第3款也规定：“公司与董事的关系，遵照委任的有关规定”[4]。

（2）代理关系。以德国法为代表，主张公司本身是没有行为能力的拟制主体，只能通过委托授权自然人或公司的内部机构来为一定的行为，从而与其他法律主体建立关系，从而取得权利和承担义务。董事被视为公司的代理人，适用民法中的代理关系，在委托权范围内开展公司业务的管理活动，而行为造成的后果由公司来承担。例如：德国的《股份法》第78条规定：“董事会在诉讼上和诉讼外代表公司。章程也可以规定，董事会的各个成员有权单独或与一名经理人一起代表公司。有共同代表权的董事会成员可以授权其中的各个人实施特定的行为或特定种类的行为”[5]。

（3）代理及信托关系。以英美法系为代表，主张董事居于代理人和受信托人的双重地位。董事，一方面作为公司的代理人，代表公司所签订的任何合约或进行的任何交易可以运用代理人的一般规则予以规范和约束；另一方面作为公司财产的受信托人，其职责是积极运用公司的财产谋取利润。

2.加拿大公司法中的董事

加拿大作为英联邦成员，其法律制度深受英国法的影响。加拿大宪法规定，联邦政府和各省政府同时具有对企业立法的权力。联邦政府所颁布的《加拿大公司法》（CBCA），也是各省政府的参照的主要内容，不同程度地反映在各省所制定的公司法之中。一个公司若根据联邦公司法注册成立就受到联邦公司法调整，反之在各省的公司法之下注册成立亦受省公司法调整。以联邦政府制定的《加拿大公司法》的规定为例，加拿大公司是独立的法人实体，但没有我国公司法中的法定代表人概念。公司的最高决策机构为股东大会。股东大会每年必须召开一次，其职能是选举董事，批准董事和主要管理层的报酬并讨论通过年度财政报告。董事产生之後，对公司运作全面负责。董事局可以设董事长，其权限由公司内部章程决定。作为公司董事，首先对公司有信托义务，即董事必须忠实地为公司服务，不能侵害公司利益；其次应承担财务风险，包括税务责任、员工工资的赔偿等等。

3.我国法律中的法定代表人制度

在我国法律中，法定代表人是公司行为的实施者，以公司名义从事法律活动。法定代表人制度是整个公司对外行为的基础，也是公司登记中的法定登记内容之一。我国法律对公司法定代表人制度的基础法律渊源是《民法总则》第61条：“依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受。法人章程或者法人权力机构对法定代表人代表权的限制，不得对抗善意相对人。”此外，《公司法》第13条进一步规定了法定代表人登记制度，即“公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。公司法定代表人变更，应当办理变更登记。”

4.外国公司在我国实施诉讼行为的代表人

鉴于外国公司法律制度对董事的“倚重”与我国公司法律制度对法定代表人的“偏爱”之间存在明显的制度差异，我国《行政诉讼法司法解释》第69条第1款第4项规定原告应当“依法由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为”，即设定了较为宽松的诉讼代表人范围，外国公司在我国提起行政诉讼时，应当在其国籍国法律规定的公司结构中，选择符合中国法律规定的、合适的行为代表人代为实施诉讼行为。

（四）外国公司在行政诉讼中代表人身份的确定和起诉条件的审查

在经过上述关于加拿大公司登记制度中的公司代表人与我国法律的差异的讨论后，回到对原告起诉条件的审查上。外国公司在我国提起行政诉讼应当遵守我国法律是基本司法原则。人民法院在审查公司提起行政诉讼的起诉条件时，应当审查公司的起诉行为是否是通过其法定代表人或主要负责人进行的。即使外国公司作为原告提起诉讼，亦不例外，只不过不需要以我国的法定代表人登记制度来作为审查标准，可以以法律规定或章程规定为审查标准。因此，行政诉讼中，人民法院审查外国公司法定代表人身份时，一是要审查代公司为诉讼行为的人员是否是该公司的董事，二是要审查代公司为诉讼行为的人员是否具有公司的授权或公司章程的授权，三是要审查公司委托的诉讼代理人是经由公司盖章委托还是经由尚未确定身份的法定代表人的委托，就本案而言，主要做如下审查判断：

1.原告证据能否形成证据链

以本案为例，原告COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.（中文名：加拿大新地平线有限公司）是在加拿大魁北克省的注册企业，根据加拿大公司法律和原告提交的证据显示，原告应当在公司中设置有董事一职，负责代表公司对外开展活动。其在中国提起行政诉讼，就应当选派其在加拿大登记的董事作为其在我国提起行政诉讼的代表人。原告在本案中对起诉条件的主要举证责任在于，按照我国法律规定的“由代表人为诉讼行为”的要求，证明其所有的诉讼行为，包括立案、委托诉讼代理律师、提交证据等行为，均是由符合加拿大公司法律规定的董事代为实施。从原告的起诉材料看，起诉状上写明的法定代表人是“刘漫虹”并盖有公司印章，原告与委托代理律师之间的委托合同也是由“刘漫虹”签订并盖有公司印章。因此，“刘漫虹”的董事身份成为原告的主要举证内容。

原告为证明“刘漫虹”具有符合我国法律规定的代表人身份，提供了下列证据：第一，由原告公司盖章出具的证明“刘漫虹”身份的证明文件；第二，由加拿大公证师袁飞龙在立案前于2014年11月7日出具的《公证师证明书》；第三，由加拿大公证师袁飞龙在第一次开庭前于2018年6月14日出具的《公证师证明书》；第四，加拿大公证人ERIC J.FOURNIER在第二次开庭前于2018年7月11日出具的《真实性证明》。证据二至证据四均有经我国驻加拿大外事机构确认其形式真实性的证明。

经法院审查，原告证据一加盖的公司印章所载明的公司名称为COMMERCE NOUVEAUX HQRIZONS INC.即第三个英文单词的第二个字母为“Q”，而原告诉状中的公司名称为COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.即第三个英文单词的第二个字母为“O”，且我国驻加拿大外事机构出具的确认文件中，涉及原告公司的英文名称均为“COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.”、被告机关行政登记案卷中的原告公司名称也均是“COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.”，因此，原告证据一中的公司印章与原告公司名称明显不符，无法证明刘漫虹的董事身份；而且原告的诉状上加盖的公司印章亦为“COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.”，与原告名称亦不符。在当庭询问中，原告代理律师也无法解释上述名称不符的问题。

原告证据二与证据三、证据四之间，在证据内容上相互矛盾。原告证据二载明“刘漫虹”是原告公司的唯一股东及董事长，即原告公司股东从未发生变化；证据三载明“刘漫虹”从2014年8月13日才开始为该公司唯一股东及董事长，与证据二内容不一致；证据四载明“刘漫虹”自2014年11月3日起为原告公司的唯一股东及董事长，又与证据三的任职时间不一致。虽然原告律师在庭审中又主张证据二和证据三的加拿大公证师袁飞龙不细致而应当以证据四为准，但是证据四的英文附件与其翻译件不一致，翻译件内容有遗漏，亦无法证明刘漫虹在原告公司中的身份。原告经过两次开庭和三次补充证据，均无法证明原告的由“刘漫虹”所为的起诉行为系由合法的代表人所为。

鉴于“刘漫虹”尚无法证明其是原告公司的董事身份，法院就不用继续审查确定“刘漫虹”是否具有公司的授权或公司章程的授权，可以径行确定“刘漫虹”代表原告所为的起诉行为不符合我国法律的相关规定。此外，本案中，原告代理律师还提交了由原告公司盖章的授权委托书，但是公司印章上的公司英文名称均为“COMMERCE NOUVEAUX HQRIZONS INC.”而非“COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.”，因此，原告律师的委托代理手续和原告起诉状上的公司印章，均存在问题，均无法证明原告的起诉是COMMERCE NOUVEAUX HORIZONS INC.公司的真实意思表示。

2.被告的反驳证据是否成立

对于原告的举证，被告主张，原告出具的公证文件时间为2014年11月7日和2014年11月13日，只能证明当时的情况。被告卷宗中的材料显示，办理股权质押是在2016年4月，且有当时加拿大新地平线有限公司提交的经过中国驻加拿大使馆认证的材料，出具于2016年4月6日和2016年4月12日，该材料证明加拿大新地平线有限公司的创始人和董事为“崔晓京”和“崔晓松”，董事长为“CUI”。故2016年加拿大新地平线有限公司的主体情况与2014年不符，刘漫虹不能证明其是原告公司的董事长和股东而代表公司。此外，在原告证据四的翻译件所遗漏的英文内容，恰恰有崔晓京的拼音名字及相关信息，但翻译件中不仅没有翻译对应的信息还把“刘漫虹”的第三人称翻译成男性“他”。基于这些翻译错误和大段的省略，翻译件就不能作为证据使用。

综合以上两点判断，我国驻加拿大外事机构仅负责确认出具证明文件的人员是否是符合加拿大法律的公证师或公证人员，但不负责证明文件内容是否真实有效。原告诉状中列明的法定代表人“刘漫虹”，虽三次提交经我国驻加拿大外事机构确认的加拿大公证师出具的“刘漫虹”的董事长身份证明文件，但是三份身份证明文件之间，存在内容不一致甚至相互矛盾的情况，故无法形成证据链来证明“刘漫虹”的真实身份。原告不仅在举证的证据之间相互矛盾，无法形成证据链证明其符合我国法律的起诉条件，而且无法解释被告主张的疑问，也无法反驳被告的相关证据，原告应当承担举证不能的法律后果。法院从原告在行政诉讼中应当举证证明自己符合起诉条件的角度，以“刘漫虹”现有证据无法证明其是原告公司代表人的举证不能为由，确认其所提起的本案行政诉讼不符合法律规定，作出驳回其起诉的行政裁定。

注 释：

①根据《行政诉讼法司法解释》第5条第2项，涉外案件属于中级人民法院管辖范围，由于该案在《行政诉讼法司法解释》出台前立案，故为慎重起见，经报请上级法院批示，本案适用立案时的管辖规定，即基层法院具有对该涉外案件的管辖权。