从波兰气候大会看国际气候变化法新成果

史学瀛，宋亚容

（南开大学 法学院，天津 300350）

自2015年12月《巴黎协定》通过后，如何落实《巴黎协定》成为国际气候谈判的主要任务。2018年12月15日，波兰气候大会，即第24届联合国气候变化大会（COP24）在波兰的卡托维兹召开。大会包括联合国气候变化框架公约（UNFCCC）、《京都议定书》缔约方会议（CMP）和《巴黎协定》缔约方会议（CMA）三个理事机构，以及《巴黎协定》特设工作组（APA）、附属履行机构（SBI）和附属科学技术咨询机构（SBSTA）三个附属机构。本次大会通过了“卡托维兹一揽子计划”，为《巴黎协定》制定了详细的“实施细则”，夯实了目前的国际气候治理框架机制，为接下来应对全球气候变化奠定了基础。

在本次大会上，《巴黎协定》的“一揽子实施细则”获所有缔约方的通过，这是《巴黎协定》成功签署三年之后才达到的成果，在“逆全球化”浪潮和国际气候分裂的格局下，近200个国家就如此详细的“实施细则”达成一致，已实属不易。虽在盘点、市场机制等个别问题上未有进展，但将于联合国2019年气候峰会、联合国气候变化的大会第25次会议上再次讨论。

一、国际气候治理面临的新形势

波兰气候大会面临严峻的国际气候治理新形势：从外部形势看，当前全球气候进一步恶化，亟待加强国际气候合作，然而“逆全球化”风潮迭起，国际气候合作呈现分裂局面；从内部形势看，国际气候变化法律体系下的《巴黎协定》后续谈判任务亟待完成，此次气候大会肩负着制定《巴黎协定》“实施细则”的历史使命，若未能达成一致意见，势必会削弱各国执行《巴黎协定》的决心，并损害《联合国气候变化框架公约》进程的可信度。

（一）国际气候合作形势严峻

一方面，二氧化碳浓度逐年上升，全球变暖趋势不改，世界各地气象灾害频发。2018年10月8日，政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布《全球升温1.5℃特别报告》表明，与2℃的气温升幅相比，必须到本世纪末达到控制温升1.5℃的目标，才可避免气候变化造成的严重影响。这要求我们立即采取行动，提高适应气候变化不利影响的能力，促进温室气体低排放发展，使资金流动符合气候适应型和温室气体低排放发展路径，力求到2050年左右达到零排放[1]，报告从科学的角度揭示了当前全球气候所面临的严峻形势，亟待加强国际合作，以进一步完善国际气候治理法律机制。

另一方面，国际气候合作面临多重挑战，“逆全球化”风潮迭起，国际气候治理呈现新格局。美国宣布退出《巴黎协定》，气候政策发生颠覆性变化[2]；英国脱欧令欧盟自身面临许多棘手问题，气候变化在其各项议程中的重要性有所下降；以巴西为代表的发展中国家也出现了一定程度的退缩[3]……这些都为国际气候治理增加了不确定性[4]。但也显现出一些积极力量，比如法国在全球低碳领导力方面表现出了前所未有的强烈政治意愿，中国也积极贡献中国方案，推动各项成果的落实。总体而言，国际气候合作呈现分裂局面，这也是波兰气候大会在第一周内进度缓慢，并且在第二周内陷入严重混乱状态，险些成为另一场哥本哈根灾难的重要原因。

（二）《巴黎协定》后续谈判任务亟待完成

2015年12月《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方一致通过了《巴黎协定》，是国际气候治理的里程碑和新起点[5]。《巴黎协定》共29条，包括目标、减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等关键内容，并明确2020年后，国家将以自主贡献模式（NDCs）应对气候变化行动，是国际气候治理机制的框架基础。为进一步完善国际气候治理机制，推动《巴黎协定》的真正落实，2016年马拉喀什气候大会上明确提出了缔约方应在两年内完成《巴黎协定》“实施细则”的谈判目标[6]；2017年波恩气候变化大会进一步就《巴黎协定》实施涉及的各方面问题形成了谈判案文，是一次承前启后的过渡性会议，为波兰气候大会完成“实施细则”的谈判奠定了坚实基础。以此观之，波兰气候大会被称为巴黎气候大会之后最重要的国际气候会议不无原因，其肩负着制定《巴黎协定》“实施细则”的历史使命。正如第24届联合国气候变化大会主席米恰·库尔蒂所言：“没有卡托维兹的成功，巴黎会议就难言成功。”

但此次波兰气候大会涉及此前气候谈判遗留的许多问题，众多议题和文件亟待讨论。各缔约方在谈判时遇到了根本性的分歧，而这些分歧来源已久。发展中国家长期以来一直认为应该赋予它们减缓努力的灵活性，而发达国家则寻求共同的规则，使所有缔约方，特别是新兴经济体负有同样的责任。分歧导致谈判各方间信任不足，尤其是对发展中国家财政支持之充分性及可预测性的不信任。归根结底，只有通过制定切实的行动方案，采取透明的措施，才能够建立信任，大幅提升国际气候治理的行动力。

若此次谈判未能达成一致意见，势必会削弱各国执行《巴黎协定》的决心，并损害《联合国气候变化框架公约》进程的可信度。但波兰气候大会最终成功完成其历史使命，通过了《巴黎协定》“实施细则”，坚定了各国进一步落实《巴黎协定》的决心。继2015年《巴黎协定》通过后，国际气候治理又迈向了一个重要的里程碑。

二、国际气候变化法最新成果分析

通过此次气候大会，国际气候变化法达成了崭新的成果，为接下来共同应对全球气候变化提供了有效的制度支撑，也使《巴黎协定》的进一步落实成为可能。下文总结了国际气候变化法所达成的崭新成果，并进一步从气候融资、国家自主贡献、透明度问题资以及金和技术转让四个方面进行具体分析。

（一）大会决议及成果总结

波兰气候大会就“实施细则一揽子计划”达成了一致意见，这也是此次气候大会的核心成果。下表1梳理了“实施细则一揽子计划”中涵盖的主要决议。

纵观整个“实施细则”，各缔约方就《巴黎协定》中涉及的自主贡献、透明度、气候融资、资金支持、技术支持、能力建设等问题达成基本共识，极大完善了国际气候变化法，为接下来共同应对全球气候变化提供了有效的制度支撑。

“实施细则”明确了国家自主贡献模式的性质、范围、信息要求、核算等关键性内容，在现有的透明度框架下对具体规则进行了细化，有利于提升各国行动互信。虽然发达国家与发展中国家两大阵营之间的区别继续弱化，但发展中国家仍享有一定程度的灵活性，传统的“区别责任”逐步被“灵活性”所替代。而且，发展中国家在资金和技术援助方面也有较大收获，设立了2025年之后的资金目标进程、评估技术及转让进程，通过了发展中国家气候行动方面的资金援助细则。

总体而言，通过本次波兰气候谈判，国际气候变化法达成了崭新的成果，使《巴黎协定》的真正落实成为可能。通过对“实施细则一揽子计划”的分析归纳，本次谈判的具体成果突出表现在气候融资、国家自主贡献、透明度问题以及资金和技术转让四个方面，下文将进一步作具体分析。

表1 波兰气候大会通过的主要决议

（二）具体成果分析

1.气候融资

根据《气候变化框架公约》的规定，气候融资包括所有支持减缓和适应行动的跨地区和国家的应对气候变化资金流[8]。本次谈判突出了将气候融资需求转化为行动以及发展中国家获得气候融资方面存在的障碍，一方面强调加大力度动员，通过多方参与增加适应资金，使资金流动与“巴黎协定”和联合国可持续发展目标的目标保持一致[9]；另一方面还专门强调了最近启动的绿色气候基金（GCF）补充进程，本次大会期间多国政府承诺提供气候资金，如德国承诺提供给GCF的资金加倍，另外世界银行也承诺其提供的资金将于2021年后提升至2000亿美元。本次大会共获得气候适应基金1.29亿美元，这是增强气候融资透明度和可预测性的重要一步。

以此观之，本次谈判一方面竭力推动气候融资主体和渠道向多元化发展，私营部门资金占比将逐渐扩大。另一方面，力图完善公约下的资金机制，为发展中国家应对气候变化提供更多支持。为帮助发展中国家实施气候行动，仅在能源这一领域，所需投资就已达到1.6万亿—3.8万亿美元，而现有的气候融资数量与规模不足以支撑全球向绿色低碳发展模式转型[10]，与《巴黎协定》的气候融资目标仍存一定差距。确保资金流向低温室气体排放和气候韧性发展领域是实现国际气候治理目标的关键性手段，气候资金支持亦同1.5℃全球温升控制目标以及对适应领域支持目标一道成为未来全球气候盘点的重要内容[11]。

2.透明度问题

透明度框架与全球目标一起被认为是《巴黎协定》“雄心机制”的核心组成部分。本次谈判重申巴黎协定透明度框架将取代坎昆协议确定的衡量、报告和核查制度。大会通过的“关于各国报告和审查义务的细则”明确了各缔约方应每2年提交一次透明度报告，第一份双年度透明度报告和国家清单报告最迟将于2024年提交。报告需涵盖关于温室气体清除量的国家清单报告、对能力建设支持的相关信息等关键性内容。工业化国家应公开透明开展气候变化应对行动，但就发展中国家而言，允许其在报告的范围、频率和详细程度方面存有一定的灵活性。但若要利用这种灵活性，发展中国家需解释原因，并提供确定的时间框架来改进其透明度报告。

由上观之，本次谈判在现有的透明度框架下对具体规则进行了细化，尤其是明确缔约方所应提供的信息，具体包括国家气候详细信息、减缓和适应措施的相关信息，以及为支持发展中国家开展气候行动而进行的财政援助之细节等。它意味着未来各缔约方将遵守同一原则测量、报告和核查各自的气候行动，这将在很大程度上提升各方的行动互信。

3.国家自主贡献

《巴黎协定》建立了“承诺+评审”的国家自主贡献（NDC）合作模式，即各国自主制定贡献的目标、方案等，再依据全球盘点结果自愿考虑是否提高贡献力度[12]。本次谈判关于NDC具体内容产生了较大分歧，但经多方努力最终仍通过了多数具体性条款，规定了NDC模式的性质、范围、信息要求、核算等内容。具体而言，缔约方需提交NDC的信息和核算规则，但可以选择与自身相适应的信息上报；而对于发展中国家关注的NDC范围问题，细则申明以减缓为中心的规则不排斥在NDC中纳入其他内容；但关于NDC性质的问题没有形成统一观点，有待进一步讨论[13]。

此次谈判关于NDC的有关规则符合《巴黎协定》下“国家自主决定”的制度安排，NDC具体规则的细化有利于各缔约方，尤其是工业化国家，自主落实在《巴黎协定》中作出的承诺，推动自主贡献模式之进展。由此看出，发达国家与发展中国家两大阵营之间的区别继续弱化，但发展中国家仍享有一定程度的灵活性，传统的“区别责任”逐步被“灵活性”所替代。

4.资金和技术转让

资金和技术转让问题是国际气候治理机制中最困难的问题之一，发达国家与发展中国家存在明显分歧[14]。在资金援助方面，本次会议通过了发展中国家气候行动方面的资金援助细则，提供了将于2025年后实施的全新的、更具雄心的方法。目前的承诺是：发达国家到2020年每年提供1000亿美元气候资金[15]。在技术转让方面，细则明确了对技术转让机制进行定期评估的范围、方式以及技术转让框架行动的模式、程序。

总体而言，本次谈判明确各缔约方有不同的起点和能力，强调资金和技术转让对发展中国家缔约方筹备和交流其国家自主贡献的重要性。这也是执行《巴黎协定》第4条，增强发展中国家缔约方的筹备能力的必然要求。谈判设立了2025年后的资金目标、评估与转让进程，有助于解决一直以来很棘手的发达国家向发展中国家提供气候资金的问题。从技术层面上来说，目前确实存在许多减缓气候变化的技术方案，尤其是近年来可再生能源技术，尤其是新能源汽车、太阳能技术等的飞速发展，确实为应对气候变化带来了希望。更好地利用技术手段，减缓碳排放趋势，需要各国共同努力，尤其需要对技术落后的发展中国家提供支持。

三、国际气候变化法发展方向展望

波兰气候大会虽然制定了《巴黎协定》“实施细则”，但仍有三个关键性问题未达成共识。下文进一步展望国际气候变化法所面临的挑战及未来走向，并以此为基础分析中国下一步的应对气候变化行动，以在国际气候法律规则的制定中拥有更多话语权，推动国际气候法律机制走向更为公平合理之境。

（一）国际气候变化法未来走向

此次大会成果体现了《巴黎协定》中的公平原则、各自能力原则等国际气候治理核心原则，同时符合“国家自主决定”的国际气候变化法律制度框架安排，为《巴黎协定》的落实提供了保障。但由于主要缔约方谈判集团的分化重组、利益集团的博弈等原因，并未就以下几个关键性问题达成共识。在2019年举行的气候谈判中，将就相关问题继续进行磋商。

1.波兰气候大会并未就《巴黎协定》第6条“保留市场机制，允许缔约方之间自愿进行减排交易”中市场机制的具体内容达成共识。主要原因是缔约方之一的巴西担忧新的市场机制会使其积累的大量碳汇作废，因而不同意大会所确定的市场机制细则，最终只能就市场机制问题搁置争议，留待下一次气候谈判。

2.对于IPCC《全球升温1.5℃特别报告》的认可方面，各缔约方间也存在分歧。分歧焦点主要在于对该份报告应表示“欢迎”还是仅表示“注意”。二者看似仅存在语言表述差别，但却从根本上体现着“国际气候法律政策应在多大程度上以科学为基础”这一重要问题。最终，以美国为首的四个国家否决了对报告表示“欢迎”的动议，使得这一科学报告的作用发挥受限。

3.在雄心与力度提升方面也未有实质进展，未来需要各国进一步提升减排雄心，并推动减排目标的落实。目前国际气候治理的突出问题是落实长期目标所需的“雄心”不足。正如联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在波兰气候大会即将结束时的演讲中所指明的，“现在的优先事项是关于减缓、适应、金融、技术合作、能力建设和创新方面的雄心”。其连用五个“雄心”以期表明：是时候将国际气候谈判推向一个新的时代，以实现更大的抱负。

《巴黎协定》“实施细则”成功达成，国际气候变化法未来预计可以通过至少四种方式继续实现更大的抱负。首先，通过解决从巴黎气候大会以来所挥之不去的气候政治难题；第二，通过兼具约束力和灵活性的规则，最大限度地提高所有国家的参与度和执行力；第三，通过强有力的集体和个别审查机制实现动态审议，完善并细化相关规则；第四，致力于在当下解决问题，而不是将其留待今后的谈判[16]。

值得期待的是，以上所有未决问题将推迟到2019年的下一届CMA会议；IPCC第六次评估报告也将于2019年内发布；为了在卡托维兹成果的基础上再接再厉，加强最高级别的气候行动，今年9月将于纽约举行“国际气候变化峰会”，以促进国际气候治理力度的进一步提升。

（二）中国国际气候领导力的提升

作为重要缔约方的中国对于此次波兰气候大会的态度十分积极，中国政府派出了由有关部门及专家90余人组成的代表团参加本次大会，介绍中国在节能减排、绿色发展方面的实践经验，推动各国就《巴黎协定》“实施细则”达成共识。中国还在“实施细则”谈判的困难阶段，接受调解的重任，促使本次谈判最终打破僵局，推动了谈判最终成果的形成，达成了一系列积极成果。既维护了发展中国家的权益，又展现了负责任大国的形象，中国在国际气候治理上的贡献也得到了国际社会的高度肯定。

鉴于此，中国下一步应承担适当的国际气候治理领导责任[17]，为完善国际气候法律机制贡献积极力量。面对国际气候治理新形势，作为世界第二大经济体，同时也是世界碳排放第一大国（总排放量占全球25%以上）的中国，承受着来自国际社会的巨大外部压力。“中国2030年目标”中一个极为重要的方面就是我国承诺在2030年左右使碳排放达到峰值，这就需要我国最晚于2030年，使碳排放呈现下降趋势。应确保碳排放达峰承诺的实现，以此维护负责任大国形象。同时，为最不发达国家或小岛屿国家等急需气候援助的国家提供资金与技术支持，加强“基础四国”机制建设，深化与欧盟的气候合作，坚决推动落实《巴黎协定》，提升中国的国际气候领导力。

我国也遭受着环境退化、资源不足的内部压力，亟待经济发展方式的转变。积极进行经济优化调整，坚持走绿色低碳发展道路，在国内广泛开展低碳行动计划。过去粗放的发展模式已难以为继，未来需进一步提升经济增长的质量。抢占未来低碳经济的高地，推进绿色低碳可持续发展。这不仅是中国的大国责任，也是中华民族实现可持续发展的内在要求。

中国现已走入了国际气候治理舞台的中心地带，应积极发挥自身的气候领导力，促进国际变化法的公平正义与效率提升，只有建立在公平的基础上，同时又充分考虑效率的国际气候法律机制才能得到世界范围内的广泛认可。《巴黎协定》“实施细则”在未来的具体实施中势必会遇到新的挑战，我国应进一步提升气候领导力，以在国际气候法律规则的制定中拥有更多话语权，推动国际气候法律机制走向更为公平合理之境。

波兰气候大会达成了制定《巴黎协定》“实施细则”的核心任务，为下一步共同应对全球气候变化提供了有效的制度支撑。文章主要从气候融资、透明度问题、国家自主贡献以及资金和技术转让四个方面，分析了本次谈判的积极成果。总体而言，各方就《巴黎协定》中涉及的自主贡献、透明度、资金支持、技术支持等问题达成基本共识，在现有框架下对具体规则进行了细化，有利于提升各国行动互信。基于上文对“实施细则”的分析不难看出，发达国家与发展中国家两大阵营之间的区别继续弱化，但发展中国家仍享有一定程度的灵活性，传统的“区别责任”逐步被“灵活性”所替代。

接下来，在2019年举行的气候谈判中，将就市场机制、力度提升等未决问题继续进行磋商。如联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯所言，未来各国需进一步提升国际气候治理的“雄心”，在本次成果的基础上再接再厉，推进国际气候治理迈入新时代。