边疆民族贫困地区公共文化服务体系建设调查研究
——以云南省文山州为例

高尚卿，毕晓红，毕 东*，李春艳

（1.云南农业大学 人文社会科学学院，云南 昆明 650201；2.云南农业大学 机关党委，云南 昆明 650201；3.云南农业大学 离退休工作处，云南 昆明 650201）

公共文化服务是面向大众的公益性文化服务，随着我国经济社会的快速发展，党和国家把文化建设提到了和经济建设、政治建设、社会建设、生态文明建设五位一体的战略高度。近两年也相继出台了一系列政策文件来推进实施，人民基本文化权利得到法律保障。但是边疆少数民族地区，由于经济欠发达，文化建设较为滞后，农村公共文化产品的供给状况不容乐观，本文以集“革命老区、少数民族地区、边境地区、石漠化地区、贫困地区、原战区”为一体的文山壮族苗族自治州为例，对其公共文化服务体系建设现状进行实地调研，针对其存在的突出问题，提出相应的对策与建议。

一、文山州公共文化服务体系建设现状

文山壮族苗族自治州地处云南省东南部，东与广西接壤，南与越南社会主义共和国接界，西与红河哈尼族彝族自治州毗邻，北与曲靖市相连。土地面积31 456平方公里，山区和半山区占总土地面积的97%。国境线长438公里，距省会昆明356公里。文山州居住着汉、壮、苗等11个民族，少数民族人口占总人口58.1%（2018年）。生物资源和矿产资源丰富，被誉为“三七之乡”和“有色金属王国中的王国”。

根据云南省文化厅等7部门关于印发《“十三五”时期云南贫困地区公共文化服务体系建设实施方案》的通知以及《中共文山州委办公室文山州人民政府办公室关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，文山州贫困地区公共文化服务体系建设投入逐步增加，但由于边疆少数民族地区公共文化服务体系建设起点低、基础差、投入不足，公共文化服务水平总体依旧不高。

在设施建设方面，目前全州104个乡镇有101个乡（镇、街道）建有综合性文化服务中心，3个无馆舍。全州965个行政村有955个行政村建有综合文化活动室，建成农家书屋1 040个。截止2018年底，全州有国家二级文化馆1个，三级文化馆4个；有国家一级图书馆1个，二级图书馆2个，三级图书馆4个；有国家一级文化站7个、二级文化站16个、三级文化站21个，不达标文化站60个；新建全民健身活动设施34个，全州人均体育场地面积达到0.76平方米；有博物馆（革命纪念馆）2个，全州公共图书馆达标率77.8%，文化馆（群艺馆）达标率66.7%，乡镇综合文化站达标率61.5%。州级有州非物质文化保护与艺术研究中心、文化馆、图书馆、博物馆、文物管理所、民族文化工作团等6家公共文化单位。县（市）级均设有文化馆、图书馆、文化艺术表演团体、文物管理所。全州广播、电视人口综合覆盖率分别达到96.2%和97.5%。但是，截止2018年底，全州还有文山市开化街道、新平街道，西畴县西洒镇，麻栗坡县杨万乡、下金厂乡、八布乡共6个乡（镇、街道）综合文化站没有业务用房。按照国家和省级标准，全州行政村（社区）综合活动室房屋面积达标率不到40%。

在管理运行方面，乡镇（村级）综合文化服务中心（室）建成使用后，已成为乡镇、各村寨最重要的文化活动阵地，不仅为广大群众提供了多彩的精神文化食粮，也积极宣传了党和政府的各项惠民政策。通过活动开展，挖掘了许多传统文化，培养了一批文艺演出骨干，同时也改变了当地群众打麻将等赌博陋习。但调研中发现，目前全州104个乡镇综合文化服务中心及建成的村级文化活动室，能保障正常运行、开展服务和活动的只有一半左右。业务工作开展正常与否和乡镇领导的重视程度相关，当地领导不够重视，加之没有专门或者业余的文艺指导管理人员，导致基层综合文化服务中心基本处于闲置状态。

在人才队伍方面，目前全州乡镇共有文化服务工作人员351人，其中专职人员289人，而且现有人员中大部分都是近几年由组织人事部门从“三支一扶”“大学生村官”中招考转岗到综合文化服务中心工作，多数没有专业特长，是典型的“门外汉”，难以适应乡镇文化工作。多个乡镇文化站出现人员空缺，甚至空编空岗的现状。在岗人员素质也参差不齐，同时兼有乡（镇）的其他中心工作。如村级文化活动室基本没有配备文化管理员，都是由村干部兼职[1]。

在服务效能方面，乡镇（村级）综合文化服务中心（室）建成使用后，总体来看发挥了良好的社会效益。但科普设施、器材更新较慢，在公共文化设施建设方面仍存在“重建设、轻监管”现象，服务群众工作不到位，为广大群众提供多样化的优秀公共文化活动和文化产品并不多，针对性、实效性和吸引力不强。

二、公共文化服务体系建设中存在的主要问题和原因分析

（一）资金制约因素大，工作推进缓慢

由于经济欠发达，文山州目前公共文化建设资金主要依靠中央和省里的补助，地方财政尚难以在短期内给予公共文化建设以足够的资金支持。同时由于地方财力有限，各级财政对文化建设的投入主要是保硬件建设，对后续运行、管理、服务和群众性文化活动的经费投入较少。根据财政部门提供的数据，“十二五”期间，全州投入公共文化服务体系建设共2.93亿，主要用于补助县级以上文化馆、图书馆、体育馆、博物馆“四馆”免费开放和文化广电体育基础设施建设。对照《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，文山州要达到目标，在“十三五”期间农村公共文化硬件建设上至少要投入5个亿以上。而“十二五”期间，文山州用于支持农村文化设施建设的资金只有4 471.32万元，平均每年不到1 000万；州级支持农村公共文化服务体系建设资金只有3 067.9万元，平均每年只有613万元，与任务要求差距巨大。

（二）统筹利用不足，资源浪费现象严重

调研中发现，文山州目前公共文化服务体系建设项目资金，分散在党建、宣传、民政、文化广电体育、扶贫、民政、科技等多个部门，但由于各部门工作的步调不一致，大部分项目没有按照国家和省里的标准实施，造成投入总量不足、重复建设、资源浪费等问题。在对图书馆、博物馆参观时发现，个体民众前往图书馆、博物馆参观学习的人数并不多，同时综合性公共文化设施又非常缺乏。在资源配置上，虽然文山州已经建立乡镇（村级）综合文化服务中心、乡镇文化站等基层文化服务站点，但是大多建成的公共文化设施处于“空壳”状态，使用效率低下，乡镇图书馆、农家书屋、广播电视村村通等各级政府构建的公共文化服务设施又缺乏整体规划。文化站多数情况下只是一块名牌而无实质性的作用。甚至州内重点发展的县市，如文山市等，基础文化设施相对完善也很难做到物尽其用。同时由于没有专门或者业余的文化指导管理人员，不能及时有效的了解到农村群众的文化喜好，由此造成的偏差使资源配置中供给的有效性降低，使公共文化产品成为一种摆设[2]。

（三）专业人才队伍不足，空编空岗现象突出

从文山州从业人员比例来看，本地人占据从事农村公共文化服务工作的绝大多数。但由于文山州处于边疆少数民族地区，教育发展落后，从事相关工作的人员总体文化素质和学历都处于一种较低的水平。调研发现，从事公共文化服务的人员结构存在失调，缺少高学历人才，综合性管理人才极缺，再加上财力等方面的因素招到也留不住人才，导致优秀人才更加缺失。同时州内文化单位人员编制不足，在编人员兼职现象突出，缺乏文化专业人才。多个乡镇文化站出现人员空缺，甚至空编空岗，无人管理的现状。比如富宁县13个乡镇文化站共有41个编制，目前在编人员30人，在岗人员仅17人。且在岗的人员素质参差不齐，大都被乡镇挪作他用或被外借，即使在岗的也往往兼有其他“中心工作”，致使综合文化服务干部在承担乡镇文化服务工作上力不从心，难以做到专干专用。村级文化活动室基本没有配备文化管理员，都是由村干部兼职，文化服务技能不高，难以很好地为农村文化建设提供服务[3]。

（四）基层政府重视不够，服务意识不强

近两年来，国家及云南省相继出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》以及《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》等文件，可见党和国家对公共文化服务及建设的重视程度增加。但是在乡镇一级，政府职能存在失位，对公共文化服务存在该管的没有管或者没有管好。政府承担着推动地方经济社会发展的较大压力，对于群众文化工作，尽管近年来有所重视，但考核比较“松”，导致不少乡镇政府从自身出发，以对自身是否有利作为评判标准，有选择的开展工作。在制定相关文化政策时没有充分征求民意，不懂如何服务于民，就使得公共文化服务效率低。目前文山州县（市）级政府部门对乡镇综合文化服务中心缺乏有效的管理考核机制，考核方法对乡镇政府的政绩影响不大，因此很多工作就仅仅停留在喊口号上，并没有真正纳入乡镇政府的重点工作内容。

文山州各级政府对文化建设的投入主要是保硬件建设，对后续运行、管理、服务和群众性文化活动的经费投入较少，“重建设、轻监管”现象突出，服务群众工作不到位。

（五）无用供给与供给不足并存

在调研中发现，一些基层公共文化服务设施利用率不高，农家书屋建成后并无读者，大多处于“铁将军把门”的闲置状态。究其原因，主要是由于人民生活水平提高，对公共文化产品的需求更加多样化。而农家书屋里目前只有政府统一招标的以农业种植、养殖、文学类书籍为主，其他如记载本民族传统文化、民风民俗、休闲娱乐、家电维修、医疗保健、康养旅游等面向基层的优秀公共文化产品少之又少，对群众的吸引力不够。并且对于当地居民来说，大部分乡镇文化站并未发挥“文化惠民、文化为民、文化乐民”功能，大多只是提供空间性的需求，只有在节庆日才偶尔组织一下唱歌、跳舞等文体活动，平时都处于“半关门”状态，管理人员都被乡镇政府或上级部门借用、挪用、安排到其他所谓的“中心工作”上去，使得公共文化服务设施逐渐沦为政绩工程，无用供给增加。基础文化设施的不当使用让本来就吃紧的公共文化服务更加捉襟见肘， 降低了公共文化供给效益。

（六）公共文化基础设施落后，产品资源不足

调研中发现，部分县（市）文化馆、图书馆因城市拆迁被拆除，只有租房办公，没有业务用房。一半以上的乡镇综合文化服务中心房舍老旧，场馆面积狭窄，文化馆练功房等达不到国家标准要求。80%以上的行政村没有建设农家书屋或名存实亡。图书资料、影像资料老化严重，器材更新较慢。有的因为管理不善或无人管理，文化产品基本遗失，剩下的只有布满灰尘的空房。究其原因，主要是由于特殊的历史和自然环境，虽然战后恢复建设20多年来文化建设成效显著，但历史欠账多，建设进度缓慢，加之管理不善，利用不足，群众对公共文化认识上存在偏差等使文山州与国家加快构建现代公共文化服务体系建设的要求还有很大差距。

三、加强公共文化服务体系建设的建议

（一）加大财政支持力度，推进政府向社会力量购买产品和服务

首先，文山州各级政府要根据实际需要和有关标准，将基层公共文化建设所需资金纳入财政预算，以解决基层公共文化设施后续运行、服务、维护经费的投入严重不足问题；其次，要积极争取中央、省级财政对革命老区、少数民族地区、边境地区、贫困地区所需资金的补助，以加大对群众性文化活动的经费补贴；再次，鼓励和引导社会力量参与公共文化服务体系建设，将政府购买公共文化服务资金纳入财政预算，建立和完善政府购买公共文化服务工作机制，制定政府购买目录并进行动态调整。运用政府与社会资本合作、公益创投、公益众筹等多种模式，鼓励和引导各类企业、社会组织和个人等社会力量投资或捐助贫困地区公共文化设施设备、资助文化活动、提供公共文化产品和服务，推动建立健全公开透明的社会捐赠管理制度。拓宽资金来源渠道[4]。

文山州自“十二五”以来，着力将旅游产业培育成为全州支柱产业和经济增长极，旅游发展环境日益优化。2017年全州旅游总收入超过220亿元，经济效益得到初步呈现，对州内经济的拉动作用不断增强。但旅游资源仍未得到充分利用，州内众多的优质旅游资源未转化为有品质的旅游项目，所以政府应大力发展旅游产业，用旅游创收的资金来带动州内公共文化服务的建设。

（二）整合资源，形成合力，统筹推进均衡发展

在调研中发现，大部分乡镇、村寨每年均有党建、宣传、民政、文化广电体育、扶贫、民政、科技等资金的投入，但是没有注意整合，而是单打独斗，不利于最大化发挥资金整合优势。建议资金整合由州级财政或县级人民政府牵头，同时整合基层公共文化设施设备资源，政府利用公共资源建有健身器材、体育场馆等设施，各类学校在寒暑假期间运动设施也基本处于闲置状态，应出台措施鼓励政府机构和学校向民众开放文体设施，促进文化体育设施的综合管理和利用，实现资源共享，改变条块分割、重复建设、多头管理等问题，最大化发挥建设资金利用率。同时各县（市）在执行文山州实施标准的前提下，制定具有地域特色的实施标准，逐步形成既有共性又有个性，上下衔接的标准指标体系，有利于各地均衡发展。

（三）加强公共文化队伍建设

在人员建设方面，首先要落实《云南省基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》的乡镇综合文化站人员岗位设置要求，在现有人员编制难以满足工作需要的情况下，结合实际合理增加人员编制，在现有编制总量内，每个乡（镇、街道）公共文化服务机构编制配备不少于3名，在村（社区）公共文化服务中心设县（市）级政府购买的公益文化岗位不少于1个，通过县、乡两级统筹和购买服务等方式解决人员不足问题。鼓励“三支一扶”大学毕业生、大学生村官等专兼职从事基层综合性文化服务中心管理服务工作。在增加人员数量的同时更要注重人员质量，建议将公共文化服务专业人才培养纳入国民教育和职业教育体系，建立公共文化服务机构人员岗前培训制度，加强基层文化队伍专业技能培训，提高从业人员素质。同时完善基层公共文化服务人才激励和保障机制，加快相关人员体系制度建设，制度建设是文化服务人民的有效保障，完善人才招聘制度，吸引人才的同时保证能留住人才。对在贫困地区乡镇基层从业一定年限，工作成绩突出的文化专干给予奖励。鼓励广大农民群众参与公共文化建设，只有提高农民的文化水平，才能更好的完善公共文化服务人员体系，吸引更多的人才投入公共文化服务建设行列。

（四）建立领导绩效考核和群众监督机制

首先，制定政府公共文化服务考核指标，作为考核评价领导班子和领导干部政绩的重要内容，其中包括各县（市）对公共文化服务体系建设经费保障落实情况；其次，加大文化服务体系建设在基层党委、政府考核体系中的比重，建议以工作量化累计计分，确定考核标准；最后按照考核标准开展考评，考评结果作为确定预算，收入分配与负责人奖惩的重要依据，以此来引起政府的重视。

发挥村委会和社区居委会的群众自治组织作用，培育和建立代表基层民众文化权益的文化团体来增强基层民众文化需求表达能力，推动文化团体开展公共文化服务参与式管理，研究制定公众满意度指标，建立群众评价和反馈机制，文化团体的组织化程度越高，监督性就越好。也可以通过探索建立公共文化服务第三方评价机制，增强公共文化服务评价的客观性和科学性，以此来健全民意表达和监督机制，维护群众的参与权和自主权[5]。

（五）提高供给效率，丰富文化产品

首先根据当地城乡人口发展和分布，坚持均衡配置、严格预留、规模适当、功能优先、经济适用、节能环保的原则，合理规划建设各类公共文化设施。完善公共文化设施免费开放的保障机制，并根据实际情况开展错时服务，提高供给效率。建立群众需求反馈机制，完善需求表达渠道，可以通过加大基层群众代表在县级人大、政协中比例的方式。同时拟定公共文化服务提供目录，开展“菜单式”“订单式”公共文化服务。

创作生产更多思想性、艺术性、观赏性有机统一的优秀文化产品，支持各地广泛开展传统民族节目展演活动。将花灯、壮剧等地方和民族传统戏剧、民族歌舞纳入基本公共文化服务范围，精心打造“大家乐”群众文化广场活动、“文化大篷车，千乡万里行”等群众文化活动品牌，以富有时代感的内容形式，吸引更多群众参与文化活动，提高供给多样性的同时提高供给效率。

（六）加快推进公共数字文化服务及总分馆制建设

数字技术正在改变着信息输出和接受的方式，公共文化服务与网络结合是未来公共文化发展的方向，为有效提高文山州公共文化服务效能，首先要因地制宜推进公共文化设施建设，实现固定设施与流动设施、数字设施有机结合，相互补充。同时配备流动文化服务设施设备，根据人口聚集的实际情况，依托基层综合性文化服务中心建立稳定的流动服务点，配备新型集成化、便携式、多功能的流动文化服务设备器材，畅通公共文化资源传输渠道。其次，加大文山州公共数字文化资源向贫困地区推广力度，在文化传播中融入科技元素，支持贫困地区征集制作文化遗产、社会文化、戏剧戏曲、曲艺杂技、音乐舞蹈、历史地理、少数民族文化等方面的特色科技文化资源。在“戏曲动漫”“大众美育馆”“心声音频馆”“社群文化生活馆”等重点数字文化资源产品中加强对贫困地区特色资源内容的建设与服务。最后按照国家和云南省基本公共文化服务指导标准，实现15套电视节目、15套广播节目在文山州贫困地区的无线数字化覆盖，提升广播电视公共服务水平。同时为适应民众求知需求， 加大力度推动移动图书馆、手机阅读器等现代阅读方式创新，形成实体服务与网络服务、移动服务互补的公共文化知识服务系统。鼓励州内边远山区通过卫星网络手段，解决时政报刊不能及时送达的问题[1]。

充分发挥县域内具有中心地位的县级图书馆文化馆的带动、辐射和支持作用，促进优质资源和服务下沉。建立图书馆文化馆的总分馆制，建立以县带乡、设施互通、资源共享、城乡一体的公共文化服务格局。

四、结语

加快构建现代公共文化服务体系，实现基本公共文化服务标准化均等化，最艰巨最繁重的任务在边疆民族贫困地区。文山州是一个集“革命老区、少数民族地区、边境地区、石漠化地区、贫困地区、原战区”为一体的民族自治州，公共文化服务体系建设投入虽逐步增加，但公共文化服务水平总体依旧不高，在设施建设、管理运行、人才队伍、服务效能等方面与其他地区的差距仍较大。“十三五”时期加快推进贫困地区公共文化服务体系建设是服务脱贫攻坚大局，构建现代公共文化服务体系的重要内容，在对文山州进行调研过程中发现了一些不容忽视和亟需解决的问题，如果这些问题不及时解决，还将直接影响全州乃至全省加快构建现代公共文化服务体系的统一步伐。所以文山州公共文化服务体系建设要继续深化，推进改革创新，不断提升公共文化服务水平，切实保障农民群众的基本文化权益。