理解政府责任能力的四种途径*

朱国伟

(武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

理解政府责任边界，建设责任政府，追求政府责任的实现，一直是各国公共行政领域的核心主题。某种程度上，公共行政的发展史可以简单地概括为在理论与实践上对如何更好地实现来自内部或外部的责任期待的探索史。但在政府责任研究的理论历程中，对政府组织及其行政人员应该做什么、能够做什么和如何做得更好的关心却最终转换为指向某种结果的约束性机制建构。无疑，政府责任的实现与否及高低判定需要与特定责任目标比较才有意义。但当我们作出一项决策，提出一个要求，寻找为此负责的政府组织和个人的时候，我们不仅要回答谁来负责的问题，还要追问，他们是否有能力担此责任。而面对履责结果，理解他们的能力条件是外在的还是内在的，才能回答向他们追责是否恰当。因而，关心如何保障并提高政府责任能力，也就是关注责任的可实现性(realizability)。它不仅指特定主体履行特定责任、实现责任目标所需的特定条件，即责任(responsibility)目标的可实现性，还指责任主体因不当行为承担相应责任的资格，即问责(accountability)的可实现性。

一、基于意志自由的道德能力

将政府责任类型化为主观责任和客观责任已成为基本的理论方法。前者根植于行政人员对忠诚、良知、认同的信仰；后者来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待。而在组织中保持伦理自主性，是应对不道德的上级和不道德的组织的策略选择。[1]84,193也有学者进一步认为，公共行政(管理)的责任体系由客观性的法律责任、主观性的道德责任和介于两者之间的行政(组织)责任构成。它们之间相互转化、相互影响，但法律责任和行政(组织)责任只有转化为道德责任，转化成他的道德自觉时，责任义务才会被积极的、高水平的实现。[2]不论是道德自主还是道德自觉，本质上是将意志自由作为内在基础与基本前提。这种自由意志“被目的的观念和理想所决定，被义务和良心所决定”。它不同于动物知觉与冲动的暂时欲望的刺激，“通常表现了人性中一种真实的、积极的能力。”[3]在义务论伦理以康德式的“绝对命令”为最高要求的道德理论中，人的理性能力是与生俱来的。行政人员道德责任的形成，正是人类道德理性能力的运用与体现。而将这种理论运用于行政人员的个体道德要求中，一个基本的结论就是，个人在组织中的道德选择能力是无限的。[4]179这种何种价值更值得追求的自我判断与选择的能力，提供给行政人员提升道德敏感性和公共利益辨识力的方法，告诉他们“应该”怎样去做。

“一个人只有在他握有意志的完全自由去行动时，他才能对他的这些行为负完全的责任。”[5]因而，这种道德的自主性也成为责任归因的一种方式。如汤普森认为，官员对结果负有道义上的责任，这是因为：(1)官方的作为或不作为是导致结果产生的原因；(2)这些作为或不作为不是在无知或强迫下做出的。[6]哈蒙认为，如果道德责任的定向在行动者之外，存在于法律、行政指令之中，会导致将道德责任的归因转移给别人，最终使道德责任失效。[7]简言之，行政人员要为源自自身意志的行为负责。而意志不自由则成为免责的条件。而此种责任能力观也早已成为法学理论的重要范畴。年龄和精神状况是责任能力判定的重要标准，并据此将责任分为有、无与部分(或限制)的不同形式。这种自主性使我们期待行政人员拥有忠诚于法律、自由、正义等美德，但作为一个特殊的职业人，行政人员的道德能力是被限制的。库珀认为，“影响伦理自主性的现代社会状况包括：角色的多元化和分裂性、价值观体系的异质性、工作角色与其他角色在时间和空间上的分离，以及官僚机构的无所不在。”[1]218他批判“官僚机构将工具主义理性与基础主义理性区分开来：在组织的高层让基础主义理性为领导们决策服务；而在组织的下层则推行工具主义理性，让下属认为自己就是有效执行上级决策的工具。”[1]218米尔格莱姆认为，官僚制组织有推动“代理转换”的本性，即将自主、自治的模式转换为有组织的功能模式转换。而“代理转换包括了一种态度的转换，即从为自己的目的而行动转换到作为代理人为实现他人的愿望而行动。”[4]190也就是说，道德判断能力的自我放弃，成为行政之恶的组织性根源。

显而易见，对于道德能力的强调是以个体为中心的。作为持此种观点的典型人物哈耶克认为，“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的，而且无论从情感上讲还是从智识上讲，它也必须与人的能力所及者相适应。”因而，他进一步说，“欲使责任有效，还必须是个人的责任。”[8]全钟燮认为，伦理责任社会建构的重点之一即是伦理责任的含义能够通过个体的理解来形成。[9]鲍文斯将积极的个人责任作为集体性责任、等级性责任、共同性责任等责任形式进行不同组合的基础。而在积极的个人责任概念下，他认为“重点应该落在公务员或雇员的信仰以及个人的价值观上。”因为，“当一名职员发现一项任务是可以不负责任的，那么忠于自己的良心以及自己做人的原则就应该成为长期的决定性因素。”[10]而在行政个体的意义上，行政能力也被定义为：在行政个体身上表现出来的经常的、稳定的心理特征。[11]然而，组织性是政府存在的基本特质，任何政治都必须将自身的意图或价值为政府所接受，并使之视为道德义务。保罗·H·阿普尔比认为，好的行政人员高度忠诚于他所在的组织、职能或职位，并具有以无私和理想主义表现出来的敬业精神。而行政能力的最关键的一项条件是愿意承担责任的态度。[12]政府组织与行政人员的道德意识与规范也不得不接受政治性的与社会性的建构，但这并不否定其道德上的自主性。这不仅恰恰体现了公共行政相较于其他管理活动的特殊性，也恰恰体现了作为“行政人”这一特殊的职业身份。因而，意志自由与道德能力的非完整性是公共行政职业人的必然。这会影响其承担责任的性质与程度，但不影响其承担责任与否的判断。

将政府绝对化地理解为工具理性下的一环是错误的。而这一错误的源泉在于对公共行政道德范畴与道德能力结构的单一化的理解。公共行政的道德结构是层次化的，从宪法的模范遵守者到公平正义的实践者，道德连续体中使宏观的道德责任逐渐走向具体化的实践。而多元的责任要求强化了行政人员依据情境进行道德抉择的能力要求，因而，“从理论上说，这种选择的多元性，使得个人的道德理性能力更加扩大了。”[4]189只是面对这种道德责任，虽然在因果关系中的归因逻辑是相同的，但首长和下级，指挥员和战士的责任不可能是一样的。科恩提醒我们，要善于区分他是行动的唯一或主要主体，还是集体活动的平等参加者，抑或执行别人意志的一般代理人，这是个体的实际社会活动及适当的责任定性的必要条件。[13]

二、基于专业技术的管理能力

自传统公共行政起，对专业能力的强调就是以官僚制为组织基础的公共行政的内在要求。官僚制度有如下特征：(1)由法律或行政法规规定的固定的正式的管辖范围原则；(2)层级结构与按等级赋权原则；(3)以书面文件为基础的机构管理；(4)经过全面培训的专业化管理；(5)官员要充分发挥工作能力；(6)遵循一般规则的专门知识的管理。[14]官僚机构的专业性制造了不同于其它职业的知识壁垒，行政人员在这种知识权威下获得了自由裁量或独立判断的权利。也正是基于这种专业性，组织的与个人的职业道德规范与专业能力标准才得以建立。如在我国《国家公务员通用能力标准框架(试行)》中，公务员的能力范畴包含了政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、调适能力等九种能力，它适用于公务员培训、录用、竞争上岗、考核等工作。②当然，也正是因为这种专业性，公共行政学才有了作为一门学科的合法性。新公共行政学者沃尔多、阿普尔比等认为公共行政是“一种政治过程”，是政治的一种表现形式。在罗尔斯“作为公平的正义”思想基础上，他们强调公共行政人员需要一种“精神”，承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。[15]所以，赋予政府及其行政人员责任，既基于对其道德能力的信任，还出自对于其管理能力的信任。

同时，由于对于道德自主性的要求意味着一定的自由裁量权是不可或缺的。是否信任道德能力已不再是一个选择题。进而，问题就转变为如何正确、有效地发挥管理能力，使政府责任内容和结果更具道德性。在效率中心的道德原则下，传统公共行政依赖纵向的组织化责任控制，行政人员的自由意志限定为模式化的行政原则。随着因财政能力不足、社会自治能力提升等推动的治理主体的多元化，虽然在伙伴式的合作治理中政府依然担任着元治理角色，但横向责任关系的增加产生了构建和维持责任网络，将直接与非直接利益相关方整合起来进行公共责任的合作生产的新技能要求。萨拉蒙认为需要三种技巧：(1)激发技巧：用来激发解决公共问题的参与者网络；(2)协调技巧：在激发网络之后，将这网络维持下去；(3)调整技巧：通过巧妙的奖惩调整促进相互独立的参与者在复杂的环境中协调合作。[16]丹哈特针对罗伯特·卡茨提出的所有管理者必须具备的概念能力、技术能力、人际关系能力等一般技能，认为“人际关系维持着恒定重要性。无论对哪个层级的管理者来说，它都至关重要。”[17]费德曼(Feldman)则提出“边界经验”概念，即一些共同活动或联合行动，这些活动可以创造一种共同体意识并培养一种跨域参与各方边界的能力。它有助于人们理解各方不同观点，增进知识的共享和共同理解。[18]奥利弗·拉什等将责任管理能力分成四个群组(亦称为能力支柱)：通晓(专业领域能力)、行动(方法能力)、交流/共处(社交能力)、状态(自身能力)。[19]超越政府中心性的关系处理能力，跨组织边界、跨文化治理的增多所需的更敏感、多元的道德关怀能力成为管理能力的构成部分。

虽然，网络治理、协同治理、合作治理等所有旨在促进合作、塑造整体性的治理观念都在强化着对行政人员的通才取向，但他们同时又有着共同的管理主义思维。这种思维通过利用行政人员个人的管理技能创造公共福祉，它将道德能力的视野限定在结果导向的观念中。由于赋予了行政人员基于专业能力的自主的责任决断权，因而，最终的判断则必将依循结果或者行为对象的评价。给予更多的道德信任不是因为其个人既有的美德，而是期待最大限度地发掘专业能动性，在某种确定的价值导向下(如顾客或公民、公共利益、人民)，使绩效或结果中有更多的人性因素。所以，相较于道德能力，它们有着共同的内在性要求。但专业能力途径则强化了目标导向。而且，当公共行政走出政治与行政二分法，走出被行政原则所界定的机械模式，效率中心的工具化道德标准就变得更具有个体性，增加了公平、正义、回应等更丰富的内容。这有助于更具情境性、差异化的服务或治理需求。这种多样性在跨组织边界治理结构中因组织背景、利益诉求的多元，在互动式的治理中，对于道德自主性的要求转向了对于道德管理能力的要求。

“一个组织的道德管理的重要性就在于，它会有助于在一个组织内形成健康的、有道德的组织文化，从而对组织成员的言语行动施加正面的影响。”[20]将组织变为团结一致的集体。进一步而言，道德管理是依据某种共识性准则，将主观责任与客观责任融合起来。因而，虽然在理论上我们可以将行政人员的道德作为结果论、义务论和美德伦理的理解。但实践中的公共行政则是将几种伦理结合在一起的运用，亦即我们更多需要在情境伦理的指导下理解伦理行为的背后原因或主导型的伦理动因。然而，政府责任建设的根本指向却不是要评价责任主体的对与错，解释为什么对或错，亦即不是为了可能的责任不达寻找原因。而是要借助于这种评价与解释寻找更好地实现个体的或集体的利益最大化的方式。所以，我们所说的责任政府，不是简单的具有道义性的政府，其根本应该是责任、能力与绩效有机统一的政府。[21]进而，道德管理或价值管理就成了融合管理能力与道德能力的共同要求，这种能力以增进集体协作效力获得伦理绩效为目标。换言之，作为管理者的行政人员在层级管理中依据情境将结果伦理、义务伦理和美德伦理结合起来，从而所有的伦理要求不得不服从层级性的组织伦理。政治责任、伦理责任、法律责任等就转化为以行政责任为中心的责任结构。但这种团队合作的道德管理也强化了以行政组织责任为中心的组织压力。

三、基于制度资格的权力能力

只要人们追求集体目标就离不开权力，不论这种权力是以等级强制、平等协商还是其他任何形式出现的。我们对某个组织或个人提出责任要求，他们发挥自身的道德的与专业的能力去履行责任，首先是因为他们因获得了行使权力的政治、法律资格。责任来源于授权，这是委托代理结构下责任形成的基本依据。权力的生产性(productive)产生了权责一致的要求。而当权力是法定的，能力就成为一种法定资格。这种资格包含了获得支持的权利和对否定性后果的承担。权责法定的要求进一步说明道德自主是有限的自主，是被政治与法律的制度设计的权力空间内的自主。现代官僚制下的权力是一种制度化的、职位化的权力。怀特认为，“政府行政的效率从根本上说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。这是我们必须注意的一条重要原则。”[22]

实际存在的操作上的自由裁量空间是积极而个性化责任机制的本质前提。但鲍文斯非常清楚行政人员的道德自治在实践中不能单独被上升为个人英雄主义。如果我们希望行政人员能以良心发现的方式行事，那么我们就必须创建能够让他们那样做的组织规则和机会。[10]102然而，我们要审视的是为权力提供机会的规则的性质。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[23]如果制度体系偏离了公共利益的目标，制度设计缺乏指向公共利益总体的支持性理念，而仅仅是惩罚性或约束性的。那么，当政府组织与行政人员无法对道德之事作出应有的自主选择时，他所能尽责的则是执行已被确定或选择的判断。进而，在一个官僚系统中，我们会经常指责行政人员的不人道。所以，当我们回头去看那被赋予无偏私的正义的、作为理想类型的官僚制的时候，它所呈现出来的实为无“人”之治，进而，在效率掩盖下所造就的必然是不具人性的治理工具。

在政治、法律系统中的政府权力本质上是功能性权力，即被部门化、层级性切割的权力。因而，实现公共利益创造的责任的过程是一种跨部门、跨层级合作的集体生产过程，此时，则要求政府权力变为一种集体性权力。简言之，它的存在是功能性的，但运行必然是集体性的。它不属于行政人员个体，权力潜能的发挥需要各功能性部分的合作。制度对权力的限定是对责任边界的规定。但制度作为一种边界保障，在强调责任的区分时，更应强调责任的整合。只有基于制度保障的、权力关系明确、协调高效的责任体系，才能使责任能力最大化。然而，“这并不意味着将恶归之于某些原因就把责任转移到这些原因上。”[1]392恶的制度的设计者自然要承担更大的责任，但使其运转起来的部件也难逃其咎。因此，我们可以追求“一种双重的责任，首先，我们坚持个人本身有责任，然后是塑造他的集体即他的家庭、社会阶层、民族乃至一般人类也有责任”。[1]393

实际上，权力本身就意味着一种能力。“权力”一词源于古老的哥特语词根“magan”，意思是“能够，有能力做到”。[24]例如，迈克尔·曼在最一般的意义上将权力定义为：“通过支配人们的环境以追逐和达到目标的能力”。[25]8帕森斯认为，“权力是为了实现系统目标的利益，使资源流通的一般能力。”[26]丹尼斯·朗认为，权力是某些人对他人产生预期效果的能力。[27]奥勒姆依照马克思、韦伯、帕森斯等学者对权力定义的精神，将权力定义为作出有约束力的决策的社会能力。[28]177-178权力能力作为一种它设的制度性权利，在关注内在的道德与技术能力基础上向外做了延展。即不再仅关注主体特质，而关注其外在性条件。然而，将政府组织或行政人员看作独立的主体，进而从道德至技能对其进行塑造，奠基于传统的、已被批判的政治与行政二分假设。因为只有在这种功能分化中，行政被视为一个工具化的运用自身能力，实现外在于自身的确定性目标的过程。换言之，政府与行政人员成为责任(未)实现的主体归因核心。没有人能够准确地判定政府是否会按照公共利益的目的去行动，实现自身的责任，但责任实现的理性选择行为能否实现可以根据其先决条件来衡量。[29]常言道：“巧妇难为无米之炊”。当我们赋予主体道德期待和专业技能要求，给予其责任资格之后，我们还要审视其发挥能力的资源条件。

四、基于行政资源的行为能力

权力对于责任实现而言是重要的，制度化的权力授予表达了一种潜能。但如果没有相应的资源支持，权力也就仅具有符号性的形式意义。而这种权力是没有行动能力的。虽然诺顿·朗说：“行政管理的生命源泉是权力”。但他并没有将“机构或项目小组有合法地位、主管同意、法院承认”等纳入权力资源范畴，而是抽象地强调权力本身。[30]威尔逊赞同诺顿·朗对权力重要性的强调，但他认识到，“权力的首要来源就是支持者。”[31]从而对理解“权力”背后的因素又近了一步。斯塔林认识到了能力与资源之间的相关性，他认为，领导能力是管理自身产生的资源。但他同时认为，如果领导能力指的是一个人成功地影响他人的能力，那么权力就是这个过程中管理者凭借的主要手段。[32]从而，权力被理解为一个对资源具有影响性的工具，权力与资源之间的关系被二元对立性地对待。卢克斯则认为，“权力是一种能力，而不是能力的运用或媒介”。[33]可他并没有解释权力能力何以形成。马克斯·韦伯认为：“权力意味着一种社会关系哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”[34]在权力的强制能力之外，关注了不管是什么的这一“基础”条件。奥勒姆虽然将权力定义为作出有约束力的决策的社会能力，但同时也认为，权力的资源具有同样的重要性。[28]177-178迈克尔·曼则将权力具有影响力或者之所以成为能力要素的原因更清晰地揭示出来。他认为，意识形态、经济的和军事的、政治的关系是社会权力的四个来源，并把它们视为社会控制的可选择手段。每一来源都提供了得到增强的组织能力，这使它的组织形式能支配整个社会形式。[25]3换句话说，权力的能力性特征或者权力之所以能够成为能力实现的中介性工具，是基于权力所拥有的资源。

如前所述，帕森斯不仅将权力理解为一种资源性能力，而且为了避免从韦伯等人的冲突性假设出发去理解权力，“把权力说成是一种一般化的社会资源，这种社会资源被部署以实现范围广泛的子目标，并被分配给实现此类子目标的机构——组织。……用作‘消费’或‘资本’。”然而，权力又有自身的存在条件，其中之一就是“需要掌握物资，其中在我们的社会里最重要的是资金。”[26]35权力在政治与法律系统中是被分配的资源本身，而被分配权力和责任的主体却需要其他资源进一步配合来获得实现特定责任的行动能力。或者说，基于制度的权力能力途径是可以通过资源视角得到解释的。此时，在责任—能力—权力—资源之间形成了一个解释性循环。进而，我们可能会进入另一个循环。这个循环要求把政府能力转化为责任能力，将政府实现责任性行为的可能性转向真正追求责任性行为实现的能力。而此时，就依赖于其道德能力、专业技术能力的支持，亦即借由责任主体的内在能力实现责任性资源的转化，将这些资源投入到公共利益的最大化生产中。但从公共利益这个政府责任实现的角度而言，责任主体的内在能力本身就是资源性存在。而这种资源性定位鲜明地体现在处于层级性责任系统中的上级政府对下级政府的态度中，以及社会公众对于政府整体地责任能力要求中。对于政府而言，其能力管理强调行政人员要具有达到组织战略目标、具体目标以及目标体系所要求的绩效水平所需的各种知识、技能、态度和行为。因而，以能力为基础的管理把人力资源作为决定组织成败的关键资源。[35]这意味着，主体要素也是责任实现的资源性存在。这样我们就可以理解，为何世界银行1992年年度发展报告中认为：“最稀缺的政府资源往往不是金钱而是行政能力”。②换言之，以资源这一途径来理解政府责任实现的能力要求可视为一种整合性的途径，它综合了道德的、管理的、制度的(权力的)不同途径。

然而，需要注意的是，从能力角度去理解政府及其行政行为的著述却并没有与责任能力直接联系起来，或者直接把政府能力等同于责任能力。无疑，拥有治理资源为责任实现提供了更多可能，但这依然不能线性地认为它会被用于责任性行为。责任能力与政府能力、治理资源与责任能力资源之间并不能划等号。奥勒姆认为，“能力这个概念强调了这样一个事实，即权力是职位担任者可以使用，但未必使用的某种东西；它表示的是一种潜能，而不是现实的现象。”[28]177-178在资源基础理论看来，资源和能力之间有一个关键性的区别。资源是生产过程的投入，但是，就其本身而言，少数资源具有生产性。生产性活动需要资源团队的合作与协调。能力是一个资源团队履行某一任务或活动的力量。这里的资源团队不只是人力团队，它们是混合建筑物、体制、人员、设备、财务或技术的联合体。[36]也就是说，指向责任能力的集体性权力的运用要求这种资源也是集体性的，而这种集体性责任生产是指向具体的责任要求的。这种特殊性的责任要求植根于权力的专业性、职位性等结构性特征。进而，满足政府不同责任要求的能力资源是不同的，而只有那些对特定责任实现具有支持性的资源才称得上是责任能力资源，它指向责任履行的行动能力。实际上，管理过程本质上是资源配置和使用的过程，而管理者的每一项职责都涉及基于资源的权力运筹。成功的管理者所具备的关键因素之一就是，“使授权的分布与你的组织对所执行任务的资源控制相匹配。”[31]504政府责任的行动能力取决于其资源的自主性以及资源的存量结构。而这些行政资源指的是政府责任实践中加以运用的各种功能性要素，它包括物质性资源(如执法装备、办公场地、财政、区位特征等)、组织性资源(如组织伦理、队伍结构、个人特质等)、政治性资源(如政策法规、政治制度、政党支持等)、社会性资源(如社会组织、社会文化、社会舆论等)。

五、结 语

弗雷德里克与芬纳关于责任实现该以何种机制(内在还是外在)为主导的争论是政府责任研究的理论历程中的核心问题。但一个吊诡的现象是，旨在追求责任实现的机制往往变为对责任主体权力的关注。而这种关注即使是强调道德与管理能力的内在性视角也不得不期待通过对制度性权力的积极的自我约束来实现良好责任期待。它又表现为逐渐外在化的职业伦理规范与能力标准的法律规定，以及基于民主参与的目标绩效衡量。在这个内外接续的循环中，限制权力的约束性机制的有效发挥进一步化约为对行政人员个体的道德的与技术的能力要求。我们必须承认，对于责任的实现，道德能力和专业技术能力对于每个行政人员来说都是基础性的能力。但这两种能力规定都将政府责任的可实现性指向个体主体的内在特质，而且未关注其作为一个道德的、管理的行为者所处的环境。虽然制度性权力资格能力要求，以及与之匹配的道德与技术能力职业性要求已将能力延展至责任主体之外，但仍未关注责任主体的行动能力要求，即那些提供行动资源的支持性环境要求。一个政府组织成为制度化的存在，行政个体获得制度化的职位资格，并在法律上享有相应的权力和责任，并不代表着这些权力和责任在实践中得到实现。对于政府而言，道德与管理能力的实现依靠行政资源支撑的权力，而道德和管理能力是资源生产力得以最大化的主体基础或资源，使资源支撑的制度性权力由潜在可能变为现实，使资源变为生产性的资本。进而，当我们期待一个持有积极责任意识的政府的时候，提供给他具备相应能力的资源是前提。当我们对政府提出责任要求时要考虑它实现的可能与极限。我们要解决的是，如何通过资源的有效获得、配置来促进政府责任的履行，并降低资源配置成本，防止不负责任现象的发生。从约束性机制向支持性条件的转变是政府责任理论研究思维方向的变化。而理解政府责任能力的资源途径是一种新的思考方式，是一种整体性路径。

注释：

① 《关于印发〈国家公务员通用能力标准框架(试行)〉的通知》，人力资源与社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/201407/t20140717_136030.html，2003：11-18.

② World Bank：《World development report 1992 : development and the environment》，世界银行网站，http://documents.shihang.org/curated/zh/995041468323374213/World-development-report-1992-development-and-the-environment，1992：87.