基于社会心态的城市治理途径与方法*

陈满琪

(中国社会科学院 社会学研究所，北京 100732)

截至2019年，中国人口城镇化率超过60%，意味着已经基本实现城镇化，初步完成从乡村社会到城市社会的转型，进入城市社会时代[1]。快速城镇化会给城市治理带来一系列的挑战，首届联合国人居大会以“为全球城镇化面临的挑战找到创新、可持续的应对之策”为主题，表明城镇化所带来的问题是全球共同面临的挑战。现代城市治理已进入跨学科的状态。不同于传统的城市治理，现代城市治理正面临着几个关键转型[2]。在治理模式上从政府主导转向“以人为本”的参与式治理，在治理目标上从唯GDP目标转向人本化的目标，在治理主体上从一元治理向多元治理转变，在治理空间上从城乡分割转为城乡统筹。城市治理的这些转型中，我们均看到了“人”在城市治理过程中的作用越来越突出，因此要达到治理成效必须了解“人”在该城市中普遍的心理状态，也就是市民的社会心态。本文从为何城市治理需关注社会心态，社会心态各指标体系与城市治理的联系角度谈社会心态与城市治理的关系，在此基础上提出从社会心态角度看城市治理可采取的路径和方法。

一、社会心态在城市治理中的调节与缓冲作用

社会心态是在一定时期的社会环境和文化影响下形成的，社会中多数成员表现出的普遍的、一致的心理特点和行为模式，并成为影响每个个体成员行为的模板。社会心态并非是一个独立体，被动受社会环境的影响，相反，社会心态本身就是社会环境的一部分，而且就社会的心理构成来说是更大的部分，是一定社会范围内多数人的心理或占较大比例的几种心理。社会心态随着社会转型和变迁而变化，既是社会转型和变迁的推动者，同时也以其变化构成了社会转型和变迁的特征[3]。从社会心态的定义出发，可发现社会心态与社会治理关系密切，社会治理不仅要依循总体的社会心态，而且也成为社会治理的对象之一。

城镇化的基本实现使城市治理不仅成为社会治理的最重要组成部分，而且成为社会治理的缩影和集中反映。城市治理的效果决定着社会治理的成败。城市具有人口高度集中、资源高度紧张等特点，导致城市更易面临社会心态的风险。张广利指出，特大城市面临着社会心态风险，这一风险是指特大城市中社会成员内心攒聚的不良心理态势对城市良性运行造成损失的不确定性，其主要特征是复杂性、隐蔽性、冲突性、持续性、突然爆发性、极速传播性与颠覆性[4]。中小城市、城镇化后的城乡结合城市同样面临着社会心态的风险，其作用机理与特大城市的社会心态风险具有相似处也有不同之处。中小城市与城镇化后的城乡结合城市在社会心态对城市良性运转的不确定性影响中，爆发性、传播性和颠覆性程度稍逊于特大城市，但也具有复杂性、隐蔽性、冲突性和持续性。因此，在基本实现城镇化的当下现实中，社会心态是城市治理的心理基础，是城市治理的调节阀、缓冲器。

二、社会心态指标与对应的城市治理维度

王俊秀认为，社会心态指标体系包含了社会认知、社会情绪、社会价值和社会行为倾向四个方面[5]。在每个一级指标下各有若干个二级指标，如社会认知的二级指标有社会安全感、社会公正感、社会信任感、社会认同与归属感等，社会情绪的二级指标有社会焦虑、社会愤恨等。在基本实现城镇化的过程中，城市治理面临的社会心态压力，如在城市里体验到安全感、信任感、群际冲突、价值观冲突等，都会对城市治理带来挑战。不同的社会心态指标对应着城市治理的不同维度。

(一)社会认知与城市吸引力治理

在社会认知中，与城市治理密切相关的有社会归属感、社会安全感、社会公正感、社会信任感。

社会归属感主要与城市映像和城市认同两方面有关。城市映像是指市民内心有着“城市应该是什么样”的认知或映像，城市映像促使其对城市生活有心理预期，应然的城市映像与实然的城市现实的差距决定了个体心理预期落空的程度。当心理预期的落空程度较大将阻碍个体的城市适应与城市融入。当心理预期的落空程度较小将推进个体的城市适应。在全面实现城镇化的过程，市民特别是从农村迁移往城市的新市民，对城市有着各自的想象，脱离了自己熟悉的生活方式将使这些新市民产生较强的不适应感。这是城市映像对城市治理的负向影响之一。

应然与实然“城市映像”的差距进一步影响市民对城市的评价，拉低城市认同，最终影响市民的城市归属感，这是城市映像对城市治理的负向影响之二。城市认同感是个体对所居住城市的综合感觉，包含了文化认同、地域认同、身份认同和区域认同[6]。研究发现，城市体验和进城期望在农民工身份认同中起着独自不可替代的作用。外出务工之前,抱有具体或积极进城期望的农民工，城市卷入程度越高，城市体验越强烈的农民工，越有可能积极参与城市公共生活和采取行动改善现有结构以融入城市,从而越不认同农民身份[7]。张红霞发现社区认同感有助于居民的社区参与，居民对所在社区的认同感越高，参与社区活动的积极性也越高[8]。

城市安全感程度的高低是治理者在选择治理策略时需考虑的头等重要大事，唯有如此才可能避免“破碎城市”的加剧，走向“重整城市”[9]。不同城市的安全感程度不同，采取的治理策略亦有所差异。安全感程度影响了城市规划中的空间开放度和社区隔离程度。现有的城市治理采取的网格化治理方式，对于了解城市不同区域的安全性起着重要的作用。在一些安全感高的地方，城市空间的开放性强，而在一些安全感低的地方，城市空间的开放性差，据此，可采取抓重点区域的方式进行治理，在重点人群聚集的区域实行更为严格的管理和监控，而在一些非重点人群聚集的区域则可增加公共空间，促进相互效应。这样可防止不安全感外溢，从而促进整体安全感的提升。

社会信任感是城市社会资本的一种体现。社会资本是指社会组织的特征，如社会信任、规范以及关系网络，它们能够通过促进合作行为来提高整体社会的效率[10]。社会信任是社会资本的核心成分，是社会资本的主观成分，社会资本存量丰富的地区，人们会自觉地遵守互惠规范并且热衷于参与政治活动[11]，建立活跃的参与网络，居民之间建立了信任与合作[12]。社会信任能够增加居民对政府及居委会的信任，增强居民参与动员型社会参与活动的意愿[13]。居住隔离对社会信任带来消极影响，导致群际之间无法形成社会信任感，在城乡结合部居住隔离尤为明显，影响了不同群体参与城市治理活动的意愿[14]。

社会公正感源于城市社会政策的公正性，尤其是城市基本公共服务的均等化。城市社会政策的均等化体现为城市间不同群体权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。当前特大城市由于城市人口规模过大，人口与资源、环境的冲突越来越明显，城市已不堪重负，尤其是特大城市试图采取各种政策协调人口与资源、环境间的关系，维护城市的良性发展。在这种背景下，特大城市一方面可能会利用不均等的社会政策以实现疏散和向外迁移人口，达到“瘦身”，另一方面可能会修改城市的基本公共服务政策以缓解城市日益严重的冲突。这些政策在出台过程中往往带有“一刀切”的倾向，注重政策落地后的效果而忽视政策对不同群体的公正性，因此在实施过程中可能会引起民众的社会不公正感，形成不良的社会心态。保证城市公共服务的均衡性,尤其是对城市弱势群体的政策保护直接影响着市民公正感。

(二)社会情绪与城市幸福治理

社会焦虑、社会愤恨等可构成社会情绪下的二级指标。当所属群体长期处于不安全与不确定状态，该群体便会启动防卫机制应对外在环境，以期减少不安全感和不确定性。这些防御机制包含团队群内成员共同抵抗群外成员会减少社会活动或社会交流乃至退缩至某一熟悉范围，离开当前环境前往更安全区域，寻找到某一群体并成为其中一员，拒绝接受现在的环境状态并试图反抗等。防御机制的成效将进一步诱发整个群体的情绪状态。当通过群体凝聚力提高了群体应对能力，群体将体验到希望感；当采取退缩的方式却仍无法改变现状时，群体将体验到失望感，失望感的进一步强化将导致憎恨情绪的产生。当选择离开当前环境前往他处，而在他处仍然无法寻找到安全环境时，群体将体验到失望或者愤怒情绪。当试图反抗现有环境而无果时，群体将体验到绝望情绪。不同的情绪状态将影响人们在面对冲突时所采用的行为方式。若群体被愤怒或憎恨情绪所主导时，其往往容易采用骚乱或者暴动等较为极端的行为方式。如果为希望感所控制的群体进一步加强凝聚力，他们就会寻求积极主动的方式解决群体所面临的问题。在城市治理过程中，了解市民所处群体的情绪和心理状态才有利于城市的稳定。社会心态具有隐蔽性和复杂性，市民的情绪状态累积到一定程度通常需要一定的疏解，而疏解方式因人而异，年轻人会通过网络的方式表达自己的情绪，老年人会通过邻里、社区的沟通说明自己的不满，因此，应通过关注市民线上与线下的言论以洞悉其社会情绪，充分发挥社区在掌握本社区居民社会情绪方面所起的灵活作用，透过社区自治、居民民主协商和自主管理，以达到疏解民众的社会情绪的目的。通过构建小范围内的良好社区情绪，自下而上形成稳定的社会心态。

(三)社会价值与城市精神治理

社会价值的二级指标包含了国家观念、文化观念、公私观念、人际观念等。美国城市社会学家帕克认为，城市是一种心理状态，是礼俗和传统构成的整体[15]。城市不只是仅有钢筋混凝土，还应该有自己的灵魂，这就是城市精神。城市精神是指一种深层次的社会意识，是指以城市为中心的文化形态及与城市有关的精神现象的总和，城市精神是市民的综合素质、文明程度、价值取向、思想情操和精神风貌的综合反映[16]。城市精神与社会价值具有上下位关系，两者具有重叠的部分。城市精神处于较为上位的概念，能够包含市民的各种价值观念，具有较大的包容性、开放性和多元性。这种包容性、开放性和多元性使得城市精神与市民持有的社会价值观能够最大程度地相契合，市民个体的社会价值观与城市的集体社会价值观之间容易建立连结，形成共享的社会价值观，是为市民与城市之间的共识。当下许多城市均推出各自的城市精神，如北京市的“爱国、创新、包容、厚德”，上海市的“海纳百川、追求卓越”等，这些城市精神不应该只是一个口号，更应统摄城市的行为，指导施政者和市民的实践，尤其是协助那些带着自身文化烙印的市民融入城镇化。区域心理学的研究认为，不同的区域文化会沉淀形成不同区域的文化性格[17]。这种性格归根结底是由不同区域价值观经年累月形成的，不同区域的市民带着他们属地的价值观和社会关系藉由城镇化而逐步汇入城市中，其原有的价值观、生活方式与城市所能提供以及所倡导的价值观、生活方式之间产生的矛盾和冲突，让希冀在城市中寻求原有生活印迹的市民在面对城市时容易产生失衡的社会心态。城市精神有望将市民个体所持有的亚文化社会价值观与城市精神所倡导的社会价值观在相互的冲突、碰撞中逐步交汇、杂糅和融合。

区域心理学认为，中国区域文化中可区分为都市文化与村落文化。传统观点认为，都市文化是开放式的文化，而村落文化是封闭式的文化，现代观点则认为两者相反。都市文化与村落文化常被视为一种对立的文化。有学者认为，都市文化是生活方式的开放与心理的封闭，而村落文化是生活方式的封闭与心理的开放[17]。城市精神应试图打破都市文化中心理的封闭与村落文化中生活方式的封闭，让两种文化自然地融会。

(四)社会行为倾向与城市文化融合

公共参与、歧视与排斥是构成社会行为倾向下的二级指标。在社会转型过程中，随着社会变迁过程而出现不同类型的亚社会群体。个体不可避免地会运用分类的认知方式判断他人和自我在整个社会中所属的类别，在此基础上形成群体，并通过对自己所属之类别以推断社会的整体情况。这种认知判断的方式可能是基于客观的社会类别线索，也可能是基于主观的社会比较过程，形成对他人和自我的类别化。当这种分类判断使个体完成自我类别化后，便形成了较为稳定的自我类别化群体，并按照类别化后的群体特征对自我进行整饰，从而形成稳定的群体心理特征[18]。因此，在城市治理中群际关系是天然存在的，也是城市治理不可避开的话题。在处理群际关系时突显了各群体的身份类别，强化了各群体的特性，将优势地位群体与劣势地位群体处于隔离状态，会让劣势地位群体被排斥，导致群际关系紧张，群际冲突明显。反之，如果过于尊重各群体，社会试图为各个不同群体提供相对应的场所，譬如针对特定的群体而提供一些特别优待的空间安排，且这种尊重时时以一种潜在的方式提醒其他群体，就会突显劣势地位群体与主流群体是不同的，在社会上处于较弱势地位。过于尊重会成为一种潜在而不易被察觉的歧视，也易于以一种不易觉察的方式经长期累积后而引发群际冲突。这就要求我们在城市治理过程中，对群际关系的处理需要引导，在尊重而不过度的尺寸中进行拿捏。要尊重彼此之间的差异，但政策上又不能过于明显地规定。

心理学家Morris等指出，在不同的文化意识形态影响下，作为知觉者和行动的个人会有不同的行为表现[19]。色盲主义者(colorblindness)倾向于使用统一化的标准与措施建立平等的族群或社群关系，在社会行为倾向上忽略肤色、各族群平等共处。多元文化主义(multiculturalism)主张保护多元的、多样的、多个族群的文化，不同族群文化之间是并列的、平等的，没有中心与主次权力之分的。在社会行为倾向上保护少数族群的文化型态、保存不同文化的多样性。文化聚合主义(polyculturalism)倾向于鼓励不同文化间的接触。在社会行为倾向上强调文化间的相互影响、彼此关联，随时空变换、政治制度、经济交往而不断扩张、收缩、壮大或者衰退。在一些群体构成复杂的区域，在文化政策上需要偏向文化聚合主义，尤其要尊重那些自然生长的城市公共空间，如果破坏市民自然建构起来的城市公共空间，不同群体将意图以另一种方式建立彼此之间的联结，这种方式可能更为隐蔽，且更不容易被政府监管到。

三、培育良好社会心态的城市治理策略

针对社会心态指标与城市治理维度的关联，本文就如何在城市治理中培育良好的社会心态提出如下几点对策和建议。

(一)提供培育良好社会心态的公共场域

网络空间的生成和熟人社会的缺失，使得城市社会心态失去了其治理的实体根基，因此，在城市管理和规划方面应该鼓励在城市里进行更多的非正式性交流。市民的非正式性交流需要可通过正式领域与非正式领域的空间治理获得。在正式领域方面，建构公共场域成为释放社会心态的场所，如在拆掉已有的住宅后，应根据人口密度建设成休闲场所使之成为公共休闲空间，电影院或者图书馆等公共活动中心迁至人口集中地区。以公共场域为载体，将城市公共空间作为社会沟通与合作的重要媒介，使公共空间的开放性与参与性结合，建构提高市民在城市价值、精神、文化上的共同认知，通过公共空间活化，创造不同社会群体空间合作与共享的各种可能[20]。

在非正式领域方面，及时发现市民，特别是各层次群体的日常性空间微需求，关注市民自下而上的、自生自发的与他们鲜活生活相关联的城市日常生活微空间，建立一种低成本、日常性的强调公众自组织的微更新模式[21]。通过微空间提供各种情感纽带建构起或松散或紧密的城市共同休，在这一共同体中建构城市共同情感和道德规范，实现日常性、公共性和渗透性的空间转型。在不断整合微空间的基础上，逐步培育民间自组织或民间社会组织，传承共享的价值观和文化形成对城市的共同社会情绪，塑造城市特有的城市精神。通过城市空间与城市功能的转化关注普通市民的日常生活需求，增强城市人口对城市的认同感程度，增加城市吸引力，塑造共同认可的城市精神，最终实现城市治理的目的。

(二)完善培育良好社会心态的制度政策体系

从政策的制订内容来看，由社会结构性因素所导致的社会政策最易引发市民消极的社会情绪和失衡的社会心态，因此，需着重解决由社会结构性因素带来的居民社会心态失衡，以及由社会心态失衡所引发的消极社会情绪[22]，尤其是涉及到基本公共服务等民生方面的社会保障政策。由社会结构因素所导致再叠加与民生有关的社会保障政策一旦落实不到位，极易造成市民的不公平感和不安全感。比如新市民子女的教育问题[23]，特别是让农民工子女不受任何制度化和个体性“歧视”，从小享有平等普遍的人文关怀和道德尊严，对新市民家庭的融入具有基础性意义。

从政策制订的过程来看，在制定初期，尽可能听取多方、不同群体的意见，甚至可以在社会上公开讨论，参与政策制定的论证便于市民加深对政策的理解，不同类别群体的意见得以充分表达，利益诉求得以保证。程序上的平等公正、受关注的心理需求得以满足，有助于减少政策执行后的阻力。在政策实施后，关注和追踪政策执行后不同群体社会心态的波动和社会情绪的变化，以回应各种对政策及执行过程的不解或不满，多种途径了解政策落地后的舆论，及时有效地回应社会关切，将这些民意吸纳入政策的进一步修订过程，以提高市民的政策满意度。一旦政策广被接受后，在修订与完善过程中应保持适当的连续性与延续性，毕竟民众对政策的接纳有个过程，政策制定后会指导市民的社会行为与个人规划，形成个体面对政策的个人应对方式和个体预期结果。如若政策不具有连续性与延续性，会导致市民原有应对方式的不匹配甚至是失败，需要根据个体情况重新调整应对策略，造成诸如焦虑、失望、怨恨等不良社会心态。

(三)探索有利于培育良好社会心态的社区治理模式

现有社区治理的模式已逐步将治理主体从政府本位转到民众本位，不同地区摸索出不同的社区治理模式[24]。上海社区治理模式的特点是将权力下放到街道，街道成为城市管理中的“一级”地位，街道与居民的紧密性得以强化[25]。这一模式使得社会心态的微观性和复杂性能够在最初的源头加以疏导，街道成为培育良好社会心态的“桥头堡”。沈阳模式的社区治理在运行过程中突出将社区依据居住地域和心理认同等指标对社区进行划分，如划分为单位职工为主体的“单位型社区”，以高新区、金融区、商业区为特点的“功能型社区”[26]。这种社区治理模式有机地结合了地域和社会心理指标，对社区进行定位便于针对性地开展社会心态的培育。江汉模式的社区治理强调社区自治功能，将政府管理与社区自治功能相补充[27]。以民主协商和依法选举方式开展社区工作，这种模式提高了居民的公共参与感，并通过社区居民的公共参与增强了居民的社区认同感，从而对其社会价值、社会认知、社会情绪产生影响。

这些社区治理模式的成功之处在于能够结合地方特色，以某一个社会心态指标为突破口，构建社区治理模式，如江汉模式以公共参与这一社会心态指标为突破口，沈阳模式以社会认同感为突破口，进而影响市民的其他社会心态，如社会认知、社会情绪、社会价值。从社会心态探索社区治理模式的路径可以多种多样，城市治理者应根据本城乡、本区县、本市的“区情、市情和民意”的特点，从本地区社会心态中最易操作处着手，辅以其他方式，形成立足本地区社会心态特点的社区治理策略。

(四)要健全培育良好社会心态的社会心理服务体系

在构建社会心理服务体系时，需要区分社会心理服务体系与个体心理健康服务之间的差异。影响个体心理健康的来源较多来自于个体本身，而社会心态较多由社会结构性因素所引发。个体的心理健康通常只涉及单一个体，社会心态通常涉及同一类群体。个体的心理健康可通过改变个体所处的环境、认知等加以干预，社会心态则需要通过舆情引导加以疏导。个体心理健康服务在社会心理服务体系中的作用较容易被理解，也容易依托心理咨询机构或者社工进行实际操作，导致社会心理服务体系建设的内容定位于“心理健康”的倾向严重[28]。然而，个体心理健康服务仅是社会心理服务体系的一个组成部分，应理性地看待导致个体心理健康的客观社会因素，弥补心理咨询与心理治疗无法通过改变客观社会因素来提高心理健康的不足，这也是社会心理服务体系区别于心理咨询与心理治疗的地方之一。社会心理服务体系应包含宏观的社会心态和社会情绪问题，以社会心态指标体系为框架，摸底某地区社会心态的整体情况，长期追踪该地区的社会心态指数变动，辅以舆情监测预警不良社会心态，有针对性地及时加以干预和疏导。

四、结 语

当前正值新冠肺炎疫情期间，特大城市在面对烈性传染病散发病例反复来袭的过程中，需要市民与城市一起同呼吸、共命运来共同抗击疫情的反复。此时，良好的社会心态会提高城市应对疫情的弹性，给予城市应对疫情更多的缓冲空间，从而奠定城市面对突发公共卫生事件取得胜利的心理基础。