从群众认可度看扶贫政策完善
——基于湖北武陵山片区的调查分析

李朝晖，李 博

(湖北经济学院 经济与贸易学院，湖北 武汉 430205)

党的十九大以来，精准扶贫、精准脱贫被提到了新的历史高度。2018年中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出：要精准了解贫困群体的需求，精准对接贫困人口的需求，优化精准扶贫政策供给，切实提高贫困人口的获得感，高度重视脱贫质量的提升[1]。由此可见，精准扶贫政策的实施效果只有让老百姓认可，才能够真正经得起历史的检验。让群众满意不仅是精准扶贫的历史责任导向，也是精准扶贫政策进一步优化的实践导向[2]。2019年2月下旬，笔者参加了湖北县域减贫与发展研究院所组成的调研组，对湖北省四大集中连片特困地区之一的武陵山片区，就脱贫攻坚成效及群众认可度等问题展开了专题调研。2020年6月，笔者又随湖北省扶贫开发协会对恩施州部分贫困县开展了调研。在进村入户实地调研过程中，一方面深切地感受到了武陵山片区脱贫攻坚所取得的巨大成就以及当地人民群众对精准扶贫的普遍认可，另一方面也发现了一些影响人民群众对精准扶贫认可度的新矛盾、新困难和新问题。

一、脱贫攻坚成效显著，群众认可度普遍较高

参照2017-2018年度国家和湖北省精准扶贫成效第三方评估中对群众认可度的评价方法，笔者设计了一套用于评价精准扶贫群众认可度的指标体系，共包含五类评价主体，分别是贫困户、脱贫户、非贫困户、县乡干部人大代表(或政协委员)和村干部。各评价主体的认可度又分别采取若干评价指标得分加权平均得到，这些评价指标主要涉及群众对生产生活条件、帮扶工作、基础设施、公共服务和卫生环境等方面。通过入户调查方式获取相关数据，调查地区为湖北省四大集中连片特困地区之一的武陵山片区，具体包括宜昌市下辖的五峰和长阳两县以及恩施州恩施市、利川市、咸丰县、巴东县和建始县。共对35个村庄进行入户调查，随机选取农户1650户，共回收有效问卷1613份，其中贫困户205份，脱贫户909份，非贫困户499份。利用问卷调查获取的数据，对群众认可度进行了测算，结果见表1。

表1 群众认可度描述性统计(单位：%)

从表1不难看出，无论是建档立卡户还是非建档立卡户,认可度均值都超过了94%，说明群众认可度普遍较高。主要原因在于，近几年随着扶贫资金的大量投入，湖北省农村的道路交通、供水供电、卫生环境、教育医疗状况明显改善，无论是建档立卡户还是非建档立卡户都从中得到了实惠。

数据还显示，不同地区的群众认可度也存在一定差异，群众认可度最高的县(市、区)和最低的县(市、区)之间的差距超过10个百分点。之所以有的地区群众认可度更高，往往是因为这些地区实施了一些有利于提升群众认可度的政策和举措，笔者将其总结为以下两个方面。

一是采用有效的方式宣传有关精准扶贫的政策。群众认可的基础是群众知晓，这需要通过有效的宣传来实现。目前大部分农村地区的青壮年劳动力大多外出打工，常住人口以认知能力较低的老人、妇女和儿童为主。因此，通过村民大会宣讲和帮扶责任人入户讲解的传统方式很难达到理想的宣传效果，频繁开会宣讲政策还会引发群众的反感，产生抵触情绪。在宜昌市的部分贫困村，驻村工作队将扶贫政策编排成快板、相声等老百姓喜闻乐见的艺术形式，用老人孩子都听得懂的朴实语言进行政策宣传，取得了良好的效果。

二是因地制宜制定实施个性化扶贫政策，为老百姓解决实际困难。例如神农架林区地广人稀，中小学生上学主要靠家长骑摩托车或开车接送，交通成本较高。考虑到这一实际问题，神农架林区教育局为有在校学生的贫困家庭每学期发放100-400元不等的交通补贴(根据距离学校远近划定补贴等级)，这一政策的实施赢得了当地群众的一致好评。

二、影响群众认可度的几个突出问题

群众认可度评估与指标选取关系密切，表1中的得分仅反映了群众对所选指标的综合评价。调研过程中，还发现了一些影响群众认可度的问题，虽不在所选的指标范围内，但反映了脱贫到攻坚阶段以后出现的新动向和新问题，值得关注。

1.部分脱贫户收入、生活水平已明显高于一般农户，却仍享受扶贫政策。许多村组都有群众反映，村里有的脱贫户住着三四层的楼房，开着小汽车，生活水平比普通农户还高，但仍享受扶贫待遇，例如住院看病报销比例更高，认为这样很不公平。经过核实，群众反映的情况大多属实。村干部和当地领导也了解相关情况，但国家有“脱贫不脱政策，脱贫不脱帮扶”的政策，对此他们也只能多做群众思想工作，没有更好办法。“不患寡而患不均”是农民普遍的心理，农村工作如果让农民感觉不公平，群众认可度就难以提高。“脱贫不脱政策，脱贫不脱帮扶”的初衷是为了巩固脱贫成效，打消脱贫户顾虑，防止脱贫户返贫。按照一般经验来说，在政策帮扶下通过自身努力脱贫的农户在最初的两三年是非常脆弱的，容易返贫，所以制定这一政策的初衷是好的，在实践中也切实推动了脱贫验收工作的顺利开展。“脱贫不脱政策，脱贫不脱帮扶”在民间常被称为“扶上马送一程”，但是“送一程”究竟送多远，并没有正式文件对此做出解释。一般性的解读将2020年作为“送一程”的时间节点，这就造成了近两年在不少地方出现了少数脱贫户生活条件明显高于普通农户但仍然享受扶贫政策的现象。

依常理，一个贫困家庭很难在短短几年内使家庭状况实现“盖房买车”这样大幅变化，但笔者却发现类似的现象存在于许多村组。进一步了解情况得知，这是由于2014、2015年贫困户识别标准不清、口径过宽所导致。在2014和2015年，许多农户因为暂时的住房困难、就学压力或可治愈疾病等原因被纳入建档立卡贫困户。这些家庭属于短期贫困，或暂时性贫困，通过政府帮扶，他们能很快度过难关。事实上，这些家庭在被纳入建档立卡户一年之后，大部分就完成了脱贫，但依然享受扶贫政策。以笔者访谈的一家农户为例，2014年，黄某迁入现居住村组时租住了当地另一户举家进城村民的房屋，该房屋属于危房，且当时黄某儿子正在读大学，考虑到这些原因，将其纳入建档立卡户。一年后黄某利用自家存款和危房改造资金盖起了三层楼房，儿子大学毕业，2015年，该户实现了脱贫。2016-2018年期间，该户新购置了小轿车并装修了住房。这一案例说明，对于这种暂时性贫困的家庭，在政府帮扶下度过难关后，其家庭状况往往与普通农户无异，确实没有必要持续帮扶，对这些家庭的持续帮扶只会让一般农户感到不公平，从而降低大量非建档立卡户对扶贫工作的认可度。

2.子女侵占贫困父母应享受的政策红利却不履行赡养义务。调查中无意发现，同一脱贫户档案中的郑某一家五口人却分住两处房屋，其儿子、儿媳和孙子住在危房改造后新建的楼房中，郑某与其老伴仍住在未拆除的土坯房(危房)中。经了解后得知，2014年郑某与其老伴被识别为贫困户，2015年其儿子作为户主代为申请了危房改造资金，同年盖起了新房，2016年通过了脱贫验收。但过不久，因家庭矛盾郑某与其老伴被迫搬回尚未拆除的老屋居住，儿子从此对其置之不理，还扣留了他们的养老金存折。调查组认为：郑某与其老伴目前住房属于危房，安全饮水也没有保障，不符合脱贫条件，或应该被纳入返贫户。当地村干部却表示：目前的问题是由家庭矛盾引起的，郑某一家已经享受过危房改造政策，不能重复享受。

在后续的调查中，笔者对类似问题给予了特别关注，发现郑某与其老伴的遭遇并非个例，类似这种子女侵占父母应享受的扶贫政策红利(主要是危房改造政策)却不履行赡养义务的现象大概占到所调查的贫困户样本总数的1.5%左右。虽然只有1.5%，走访3-4个村才会发现1例，但其社会影响却很不好。有调查员听到群众议论说：如今有儿女的还不如没有儿女的，没有儿女的老人住养老院享福，有儿女的却住在危房里靠自己。这样的议论首先固然是对那些不孝子孙表示不满，但也同时包含了对扶贫政策的不认可。自从扶贫政策实施以来，社会上本来就存在一些非议，认为扶贫政策为那些本来就不愿赡养父母的子女提供了“空间”，“我不养父母，自然有政府养”。如果再不对上述问题引起重视，妥善处理，势必会降低群众的认可度。

3.部分有劳动能力、但缺乏发展动力的青壮年，也享受同等扶贫政策。导致贫困的原因是多方面的。有的是因为缺少劳动能力或技能导致的能力缺失；有的是因为子女上学、家人生病等导致的短期困境；还有的是因为当地交通不便、信息闭塞等导致的发展环境受限，无论是以上哪一种，现行的精准扶贫政策都能对其进行有效扶持或兜底，人民群众对此也表示认可和支持。然而，还有一类贫困群体,就是一些有劳动能力却缺乏劳动意愿，一心只想着“等靠要”的青壮年，精准扶贫政策实施之前，其客观生活条件确实达不到“两不愁三保障”的标准，因此，将其识别为贫困户无可厚非。但是，这部分“懒汉”贫困户与其他贫困户可以享受同样的扶贫政策，就让很多靠自己辛勤劳动才能维持基本生活水平的群众难以接受。在调研过程中，有一李姓脱贫户令笔者印象深刻。他一家四口人，李某及其妻子三十多岁，身体健康，有一双五六岁大的儿女。家住的房子是用青砖砌成的，在砖块之间手指粗细的缝隙有十几处，所有的窗户没有安装玻璃，都是用塑料薄膜糊的，而且没有粘牢，随风飘扬。很好奇李某一家住着这样跑风漏雨的房子是怎么通过脱贫验收的？村干部解释：李某及其妻子属于典型的懒汉，得过且过，每天坐在门槛上晒太阳，也不愿意出去干活，他家前年就领取了征地补偿款十多万元，但就是不愿对自己的住房进行简单修缮，一心等着政府提供异地搬迁房，村里很多人对李某一家享受各种扶贫政策非常不满，村委会也不好再帮他家修缮房子，否则民怨会更大。类似这种情况在农村比较普遍，如果不能有针对性地解决懒汉问题，势必影响脱贫攻坚群众认可度的进一步提升。

4.房屋改造方面存在的问题。调查了解到，房屋改造工程方面存在两大问题对脱贫攻坚群众认可度产生负面影响：一是“面子工程”问题，二是实施方式问题。面子工程问题是指：不重视房屋结构改造和功能提升，仅将改造重点放在粉饰外观上。这种现象在经济发展相对落后、农村住房条件普遍较差的山区尤为突出。在部分村庄，贫困户家的瓦是统一新换的，外墙和堂屋墙壁是新刷的，从外观看房子很漂亮，但是走进卧室、厨房和其他房屋就会发现,墙壁上有明显的裂缝，安全隐患并未消除。一些贫困户抱怨：这是为了应付检查村里统一搞的刷墙换瓦，“穿衣戴帽”。

实施方式问题是指：房屋改造不尊重老百姓的意愿，缺乏监管而导致的群众不满意的现象。调研中发现，各地所采用的改造方式不尽相同，大致可以分为三种：一是统一施工，包工包料；二是统一采购砖瓦等建筑材料，分发给农户，农户自己施工；三是农户自己施工，政府验收后，将补贴款打到农户账上。虽然无论采用哪一种方式，总会有群众表示不满意，但总体来看，上述第三种方式群众认可度最高，而第一种方式的群众认可度最低。笔者在一个村组调查时，遇上五六位村民反映，该村在进行房屋外观刷白改造时，每户的补助金额应该是5000元，补助金由一名村干部领取后，承揽了整个工程，所用涂料质量低劣，粉刷后墙面掉粉严重，群众意见很大。

5.新冠肺炎疫情对湖北省扶贫产业和群众认可度产生不利影响。年初的新冠肺炎疫情对湖北省经济社会发展造成了意外的重大影响，同时对湖北省扶贫产业和群众认可度也形成了新的冲击。

首先，新冠肺炎疫情使贫困劳动力外出务工受阻。2020年6月在随湖北省扶贫开发协会对恩施州部分贫困县的调研中，笔者发现新冠肺炎疫情对贫困劳动力外出务工、当地带动贫困户就业的新型经营主体等都造成了多方面较大影响。据某县反映，2020年有外出务工计划的贫困劳动力外出务工就业受阻，年初大量劳动力滞留在家，与往年相比，减少外出4个月左右。该县建档立卡劳动力7.2万人，贫困劳动力2020年春节返乡4.97万人，按人均务工收入2500元/月计算，全县仅这部分贫困人口就减收约5亿元。

其次，新冠肺炎疫情对带动贫困人口就业的新型农业经营主体产销造成较大影响。贫困县当地带动贫困户就业增收的新型农业经营主体也在疫情冲击下遭受了巨大损失。调研中发现，某县新型农业经营主体农产品大量滞销，该县新型农业经营主体的主营产品包括茶叶、蔬菜、药材等，2020年1-5月产值达10.86亿元，但完成销售仅5.11亿元，不到总产值的一半。总之，在新冠肺炎疫情下，贫困人口的收入、就业以及非贫困人口的收入和生活水平等方面都会受到较大负面影响，这势必会影响群众认可度。

三、完善扶贫政策、进一步提升群众认可度的建议

1.对已经实现稳定脱贫的建档立卡户摘帽，并适时取消帮扶待遇。“脱贫不脱政策，脱贫不脱帮扶”的目的是巩固脱贫成效，防止脱贫户返贫，因此不应设定统一的时间节点，应该以农户是否实现稳定脱贫为判断标准。已经实现稳定脱贫的家庭，应及时取消待遇，对2020年仍未实现稳定脱贫的家庭，依然需要继续帮扶。枝江市在2018年对所有脱贫户进行了数据筛查，将已经实现稳定脱贫的贫困户作为“标识户”，不再享受扶贫政策。笔者认为枝江市的做法，一方面可以更好地消除因这些生活水平已经高于普通农户的标识户仍然享受政策而引起的群众不满情绪，另一方面也有利于对有限的扶贫资源优化配置，建议在全省范围内推广。

2.对子女侵占父母享受的扶贫资源进行索还，真正做到扶贫政策精准到人。我国《宪法》规定，成年子女有赡养扶助父母的义务。《婚姻法》也规定：子女对父母有赡养扶助的义务，子女不履行赡养义务时，无劳动能力或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利。对拒不履行者，可以通过诉讼解决，情节恶劣构成犯罪者，依法追究其刑事责任。虽然现行法律已经解决了“子女不履行赡养义务该怎么办”的问题，但本文提出的问题并不单纯是子女不履行赡养义务，还涉及到子女对父母享受的扶贫资源(资金)的侵占。由于扶贫资源(资金)属于公共资源，来自于纳税人，因此就不再是“家务事”或“家庭矛盾”了。在处理程序上，也不必要老人提起诉讼了。建议省市政府出台相应法规，明确侵占他人享受的扶贫资源(资金)的行为是非法行为，并赋予村委会对被他人侵占的扶贫资源(资金)进行追讨并返还的权力，真正做到扶贫政策精准到人。

3.对有劳动能力但发展动力不足的贫困户，重在培育树立自主脱贫意识，激发自主脱贫的内生动力。针对有劳动能力但发展动力不足的贫困户，如何摒弃“等靠要”思想，真正实现“智志双扶”，培育树立自主脱贫意识，激发贫困户内生动力，应当采取更为行之有效的措施[3]。首先，加强精准扶贫政策的宣传和引导，鼓励贫困群众摒弃“等靠要”思想，树立生活的信心和脱贫致富的志气，积极主动投身劳动致富的行动中，使贫困人口在脱贫攻坚中成为主体力量。其次，通过“以工代赈”的方式培养贫困户的劳动习惯，使他们真正意识到“好日子是靠自己干出来的”。可以为有劳动能力的贫困户提供村庄卫生员、河道管理员等公益性岗位，向其发放工资报酬；对于不愿参加劳动或敷衍了事的懒汉，不得享受小额贷款等扶持政策。再次，通过强化技能培训，提升贫困群众自我发展能力[4]。依据“实地、实用、实效”的原则，针对有劳动能力的贫困人口开展全方位、靶向式的职业技能培训，提升自主脱贫能力。

4.房屋改造应侧重于结构加固和功能提升，规范工程实施程序。首先，扶贫资金用于房屋改造是为了保证住房安全，改善居住条件，而不应成为应付上级检查的形象工程。黄冈市于2019年3月出台了《关于严明“十个不准”，坚决纠正扶贫领域形式主义、官僚主义的通知》，其中第一个不准就是：不准将扶贫资金用于景观建设、外墙粉饰，搞脱离实际、劳民伤财的“面子工程”、“政绩工程”。建议在省级层面也出台文件，明确规定脱贫资金用于房屋改造的内容和重点。

其次，目前相关文件仅对享受危房改造政策资格的申请审批程序作出了明确规定，即“严格执行农户自愿申请，村民会议或村民代表会议民主评议，乡(镇)审核，县级住建、财政会同扶贫、民政、残联联合审批的农村危房改造补助对象审核程序。乡镇建设管理员要积极参与民主评议及入户审核等过程，充分发挥监督和指导作用”。但对于具体的施工程序并未作明确要求，导致各地做法不一。建议对该问题进行专题调研后，出台相关文件，进一步规范危房改造修缮的工作程序，应以尊重农户意愿为原则，对统一施工过程中的建筑材料采购和施工单位招标的程序进行详细规定，并建立起严格的资金使用和质量验收的监管程序。

5.积极应对疫情影响，强化政策扶持，精准施策保产业增收。首先，要通过宣讲和全方位服务，来确保国家、湖北省和当地县市的抗疫扶持政策落实到位，让贫困人口、一般农户和新型农业经营主体都能够全面享受到相关扶持政策；其次，县市政府要及时研判疫情影响，针对群众务工受阻、产销受限、项目建设受困等问题，强化政策支持，从增加贫困群众收入、保障困难群众基本生活等多方面来应对疫情影响，全力巩固脱贫成果，千方百计防止返贫致贫。三是要从加大特色产业扶持、拓展农产品销售渠道、强化技术服务指导等方面来助力企业复工复产，精准施策来确保产业增收。通过以上三方面主动作为，将疫情的不利影响降到最低，进一步巩固和提高群众认可度。