体育事权划分的国别差异及对我国的启示

刘景裕，王祖山

(1.中南民族大学 体育学院，湖北 武汉 430073;2.中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 430073)

中央和地方政府的体育事权合理划分，可促进体育强国建设，增进人民健康，可助力中华民族伟大复兴事业。国务院2016年印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，要求有关部门研究形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。不同层级政府间体育事权划分是体育事业管理科学化的基础[1]。不同国家中央与地方政府间的体育事权划分不同，而事权划分会影响体育体系的运行效率、体育事业的发展水平和体育政策的执行效率。

本文拟分析影响事权划分的因素，探讨体育事权划分的一般原则，通过比较不同因素的组合关系，将体育事权划分为集权型、分权型和共担型，并以俄罗斯、美国和英国为例，分析体育事权划分的国别差异，以期对我国体育事权划分提供借鉴。

一、体育事权划分的选择机制

体育事权的划分受多种因素影响，它与国家体制中的权力结构、国家或地区的法律约束、不同参与主体的财力分配、正式和非正式组织发展水平以及市场参与度等因素有关。这些因素的不同作用，形成事权划分的不同类型，结果导致有的集权程度高，有的分权程度高。这些因素变化会引起体育事权划分的变化。体育事权划分的不同选择，会导致不同的目标效应。

(一)影响体育事权划分的因素

影响体育事权划分的因素主要有五种，这五种“力量”的强弱不同，会导致体育事权的不同划分。这些因素包括体制的权力结构、与体育事权相关的法制水平、社会组织的发展水平、参与主体的财力结构和体育市场的发育程度。

1.体制权力结构。国家体制及其组织结构很大程度上决定了体育事权的分配。中央行政权力越大，事权一般越向中央机构集中，层级低的组织主要是执行和落实上级的政策，因而低层级组织的工作自主性和主动性弱；反之，如果中央政府充分放权，将决策权力分散或者下移，则容易调动地方政府、社会组织和市场力量参与行使更多的体育事权。

2.与体育事权相关的法制水平。法制对体育事权的划分十分重要，法律对体育事权界定越清晰、越具体，越有利于不同主体承担自身应尽的义务，减少具体工作中的越位、缺位和错位现象；同时，法律对违法处罚也有利于保障体育事权的依法行使；相反，如果法律权利义务不清、对体育事项覆盖不全、违法处罚不力，则不利于体育事权的运行。法律除明确事权划分外，也会巩固和调整权力分布，或强化和巩固权力的集中，或强调权力的分散，或保护社会组织和机构的参与权、获利权，以鼓励通过公平竞争来合理分散权力。

3.社会组织的发展水平。社会组织分为政府组织和非政府组织，与体育事权相关的组织越发达，能力和水平越高、相互之间的匹配关系越协同，则越有利于体育事业的发展。特别是非政府组织，在参与体育事权时，其自觉意识强，积极性高，有利于体育事权的实施，特别是有利于大众体育的发展。

4.参与主体的财力分配。体育事权的实施需要财力作保障，财权与事权之间的平衡关系是合理行使体育事权的关键。而财力结构包括财力来源和分配，如果财力集中在上级，由它分配，则地方可能出现“等、靠、要”的现象，从而减少对体育付出；相反，如果调动社会财力，将财力向低层级倾斜，则有利于体育活动自主和自发开展，有利于体育事权的全面、高效实施。

5.体育市场的发育程度。参与体育事权的市场主体越多，参与企业越多，体育组织(如基金会、体育联盟)越发达，其从事体育的自主权越大，对体育事权分权越有利，从而增强对体育事业的支持力度和支撑能力，增强大众体育事业的活力。

(二)体育事权划分的一般原则

1.一致性原则。体育事权的划分要维护国家政体和权力的统一和稳定，体育事权只是国家众多事权的一部分，部分要服从整体大局，并与其他事权保持一致。

2.目标导向原则。具体事权划分以目标为导向，不同划分体现出不同目标的优先秩次，体育事权划分要服从具体目标，并随目标的变化而变化。

3.均衡原则。体育事权划分中，应保持事权与财权平衡，目标与保障条件平衡，目标与能力平衡。如果失衡，应及时进行评估并调整，以免影响体育事权的有效行使和组织的正常运转。

(三)体育事权划分的基本类型

体育事权划分影响因素的不同组合，形成不同的事权类型，主要有集权型、分权型和共担型三种(见下表)。

影响因素事权类型权力结构法制水平社会组织财力结构体育市场集权型中央权力集中地方自主权少维护权力结构强调按章落实政府组织发达非政府组织弱以上为主向下分配发育较弱分权型权力合理分散地方自主权多任务边界清晰重在自主落实较为发达地方为辅市场配置为主较为发达共担型权力有分有合地方自主权适度边界较清晰维护自主落实较为适中组织配置与市场配置相结合发育一般

二、国外体育事权的划分

不同国家的体制、法制、社会组织、体育市场状况不同，从而形成不同管理类型。俄罗斯、美国和英国在体育事权划分上具有典型性，下面以其为例，从体育管理机构、事权划分等方面阐述其体育事权划分的具体情况。

(一)俄罗斯的体育事权划分

1.体育管理体系。俄罗斯体育最高行政机构是体育运动委员会，总统担任其主席，联邦政府下辖体育部，下设地方自治体。体育委员会负责制定全国体育政策和体育发展战略规划，协调联邦政府与体育相关部门的关系，监督和检查联邦议会的体育立法、执行和落实[2]。俄罗斯体育管理机构体系如图1所示。

图1 俄罗斯体育管理机构体系(实线为隶属关系，虚线为咨议关系)

2.体育事权划分。体育委员会承担的事权最多，负责大部分体育政策的制定和实施。地方政府在中央授权下负责本联邦主体内的体育活动。联邦政府主要负责本联邦体育政策的制定和实施，批准和实施联邦体育发展纲要，组织国家队训练与竞赛，规划本联邦体育发展方向，促进大众体育、竞技体育和校园体育发展，参加本联邦内体协活动，向体育协会提供资金和政策支持。联邦体育部向联邦政府和总统提出体育法规草案，选拔教练、运动员进入国家队，统一使用和分配联邦体育预算资金，落实联邦体育发展纲要，监管奥委会、残奥会、各单项体协和体育企业等。地方自治体负责地区体育培训等工作[3]。

3.体育事权集中于联邦。俄罗斯有85个联邦主体，总统拥有最高行政权力，直管体育委员会，直接任命地方政府体育主官，并颁布体育法律，各级政府依法执行和实施。各联邦主体只能在政府允许的范围内落实体育政策[4]。可见，俄罗斯体育事权集中在中央政府，地方政府自主权力弱。从法制约束方面看，《俄罗斯联邦体育运动法》是俄罗斯体育的基本立法，它从法律层面规定了联邦体育部的22项职权，《俄罗斯联邦体育部章程》进一步将这些职权细化为37项权利义务，进一步明确了联邦体育行政部门和地方体育行政部门的体育事权划分，固化和规范了体育事权的划分[5]，它维护了原有的权力结构，强调按“章”行事。从公共体育管理组织能力看，政府组织包括体育运动委员会、俄罗斯联邦议会、联邦体育部、联邦主体体育管理部门等，而非政府组织包括俄罗斯奥委会、单项体育协会和体育俱乐部等[6]。政府组织发达、强势，而非政府组织相对薄弱。从财力结构看，主要是自上而下的资金分配，各联邦及地方组织的自主财力小。可见，俄罗斯的体育事权划分具有典型的集权特征。

上通下达的集权型结构确保了体育政策执行的统一性，保证了政策的执行效率，方便中央政权的全面监管。但集权式事权划分会造成体育机制僵化，应变能力弱；加大了中央政府的工作和财政压力；不利于调动非政府组织和市场主体参与体育事务的积极性，不利于调动社会资源参与体育事项。

(二)美国的体育事权划分

1.体育管理体系。美国各州自主立法，结合本州实际情况，发展体育事业，提供公共体育服务。联邦政府与地方政府事权划分具体而精细，并通过法律形式予以保障，联邦政府的多部门协调管理体育事务。国家奥委会负责竞技体育，社区体育组织和俱乐部负责大众体育，联邦政府间接协调、管理作为非政府组织的单项协会[7]。美国体育管理机构体系如图2所示。

图2 美国体育管理机构体系

2.体育事权的划分。联邦政府对体育采用间接管理，不直接行使体育事权，也不设立专门的体育主管机构，而是采用多个部门分头管理的方式。联邦政府主要是制定公共体育服务的发展计划，修建体育设施，开发体育资源。而州政府行使体育事权,它拥有高度的自治权。几乎每个州都设有公园与休闲委员会,负责处理州级公共体育事项，制定州级公共体育管理和大众体育政策的规划，监督和指导地方体育机构开展工作，组织动员公民开展体育竞赛，并向联邦政府申请重大体育赛事资金；而体育市场主要由社会团体和企业来管理和运营。

3.体育事权分散于州县。联邦政府的权力是一种自下而上的授权，州政府自主权很大，它提供基本的体育公共服务。从法制约束看，美国宪法明确规定联邦政府和州政府的体育事权，划分清晰、具体。《业余体育法》《全国体育活动计划》《青少年体育国家标准》等一系列法律指导和保障了体育活动的正常开展;《业余体育法》明确了奥委会的职责权力，并围绕国家奥委会构建了垂直管理系统，管理竞技体育事项[8]。从公共体育管理看，各州相关的行政部门负责体育政策制定、体育发展指导和体育政策执行，而具体体育管理职能交由社会组织负责[9]，如美国奥委会、中学与大学体育联合会、体育总会和各单项协会等。美国奥委会管理各单项协会，共同负责竞技体育的开展，而志愿组织和体育俱乐部则负责社区体育[10]。美国非政府组织十分发达，是推动公共体育发展的主要力量。从财力结构看，州政府拥有财政自主权，对体育运动开展给予支持，同时，发达的体育组织从市场获得社会资源，为体育事权落实提供所需要的大部分资金。从体育市场发育看，美国职业俱乐部制度发达，很好运作了体育活动的开展，充分调动和发挥了市场力量，而大量的体育基金会为单项体育项目的多层级开展提供了稳定的经费支持。可见，美国的体育事权划分具有典型的分权特征。

作为体育事权分担型典型代表，美国联邦政府只负责协调，减少了政府工作量；地方政府承担很大的事权。社会力量管理发展体育，充分调动社会力量参与体育管理，增强了体育市场竞争力，充分激发体育事业发展的活力。不足之处是协调和监管难度大。

(三)英国的体育事权划分

1.体育管理体系。英国设立了文化、传媒和体育部，英国体育理事会和英格兰体育理事会直属该部。文化、传媒和体育部制定国家体育发展目标、政策，并监督其落实。体育理事会通过体育与休闲联盟与各单项体育协会合作，实现预定的体育目标。各单项协会是英国体育运行的主体，拥有很大自主权[11]。英国体育管理机构体系如图3所示。

图3 英国体育管理机构体系

2.体育事权划分。英国政府和地方政府共担体育事项管理。文化、传媒和体育部负责制定体育政策和指导方针，对英国体育理事会和英格兰体育理事会等提供财政保障，协调各郡的体育政策，维护国家体育外交关系，申办重大体育赛事，诸如奥运会、世锦赛等。英国体育理事会负责全国竞技体育工作，配合各单项协会举办竞技活动和比赛，申办英联邦范围内的主要竞技体育赛事[12]。以英格兰为例，英格兰体育理事会支持各单项体育协会活动，负责基层体育和群众体育发展，体育理事会在各区域设立办公室，负责制定本区域体育发展战略，代表英格兰体育理事会向区域相关机构申请、下拨专项资金，与其他区域理事机构相互协作，共同完成英联邦的体育目标。单项协会通过与英国奥委会、英国体育理事会合作，制定本单项发展战略，培训专业运动员和教练员，落实英格兰体育理事会的体育规划，选拔优秀竞技人才，与各区域体育理事会合作开展群众体育，与各俱乐部合作，开展青少年体育与学校体育[13]。

3.中央与地方体育事权共担。英国是由英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰组成的单一制国家，议会是联合王国的权力机构。中央层面的体育事权由文化、传媒和体育部及英国体育理事会总管；区域层面，体育理事会在英格兰、苏格兰、威尔士以及北爱尔兰设立区域办公室，管理各区域体育事务；郡县层面则由郡县体育局、体育理事会和城市/区委员会共同管理地方体育事务[14]。

从其权力结构看，有分散也有集中，但地方政府仍有较大的自主权。从法制约束看，英国法律对政府体育事项的职能和权力做出了明确规定，与地方政府直接相关的主要法律有:《英国地方政府法》《苏格兰法》《威尔士政府法》《北爱尔兰法》《地方政府财政法》《地方主义法》等，其中仅文化、媒体与体育部就有52条相关法律，规定地方政府的体育事权，明确地方政府的权利及责任，地方政府需要遵守英国议会颁布的法律、法规、规定[15]。从法制水平看，任务边界清晰、明确，地方政府的权责统一。从公共体育管理能力看，政府组织为文化、传媒和体育部，半政府组织包括英国体育理事会以及各区域理事会，如英格兰、苏格兰、威尔士以及北爱尔兰均设有体育理事会。非政府组织包括英国奥林匹克委员会、国家体育理事机构，体育事权主要由市场和非政府组织实施和掌握，政府行为只占其中约30%[16]。从社会组织看，政府组织和非政府组织均发展较好，组织的发育程度较适中。从财力分配看，政府组织中体育理事会向政府申请、下拨专项体育事权所需的资金，同时非政府组织也为体育发展提供了大量资金，政府和社会共同承担体育事权的财力保障。从体育市场发育看，英国体育市场较发达，通过社会组织对体育事权的开展提供充分的财力和物力支持。可见，英国的体育事权划分具有典型的共担特征。

英国体育事权的共享共担取得良好效果，满足了不同区域体育事权的差异性需求，既保证了中央政府的主导作用，又赋予地方政府自主权，有利于更好提供公共服务；体育事权划分有法可依，体育事权划分准确到位；政府与非政府组织构成伙伴关系，竞技体育和群众体育由非政府组织管理，政府组织负责统一协调，非政府组织负责具体实施，有效减轻了政府部门的工作负担，增强社会力量参与体育事业的积极性，提高了体育政策的执行效率。不足之处是对地方的监管难度较大。

三、对我国体育事权划分的启示

在以人民为中心、人民利益至上的发展理念指导下，制定符合我国国情的体育事权划分办法，可更好促进体育事业发展。“他山之石，可以攻玉”，借鉴俄罗斯、英国、美国的体育事权配置方式及管理经验，对我国体育事权划分具有积极作用。

总体上，我国体育事权划分应坚持统分结合、共享共担、管办分离的原则。

(一)以法律形式明确和细化中央与地方政府体育事权

我国体育事权划分的法律保障相对缺乏。《体育法》1995年开始实施，但并没有对职能部门的权力与义务进行具体阐述，大多规定过于笼统，不便于具体操作；《宪法》、《地方组织法》也没有对体育部门职责进行具体规定。法律保障的相对缺失导致体育事权管理和执行的“越位”、“缺位”、“错位”现象时有发生。从俄罗斯、英国、美国三国的体育事权划分经验来看，清晰的事权划分必须有明确的法律规定。

我国法律在事权划分时应尽量详细、具体，避免事务领域和权限范围缺失或重叠。地方政府能够自主解决的，事权应下放到地方；地方不能解决的，中央协助地方解决；社会力量能够承担的，应尽量交由社会力量承办。同时，在划分事权时，还应考虑受益情况，受益对象为地方的事权，应划归地方管理，受益对象为全国的事权，就应划归中央政府管理。这样既可减少政府工作压力，又有利调动各方力量参与体育事业的积极性。

(二)体育事权实行管办分离，强化服务功能

我国采取的是中央与地方共担型的事权划分模式，中央政府主要负责政策法规的制定等，全国性体育事务，中央政府为辅、地方政府为主共同负责竞技体育、群众体育和学校体育。但我国体育事权存在政府管办不分的现象，如体育赛事本应由协会及社会力量主办，但各类大型体育赛事仍由政府或体育局主办。政府管办不分会造成竞争公平性的缺失，一定程度上制约了社会力量参与体育事业的积极性，加大了政府部门工作负担。地方政府部门事务冗杂，承担具体体育事权过多，导致工作效率低下,对本地体育发展监管、政策法规保障不力。在这方面，可借鉴英国的做法，体育事权的具体运营交由体育理事会负责，政府负责协调监管，这样大大减少了政府工作压力，同时激发了市场活力。

我国正在建设服务型政府，应考虑将具体体育运行交由市场或社会组织来执行，如体育赛事交由社会力量来举办，政府将工作重心转移到服务上。地方政府应更多承担管理规划类体育事权，减少具体实施类体育事权。

(三)积极培育体育社会组织，加强政府与社会组织的合作

我国实行项目管理中心制度，单项协会是政府部门的附属机构，受政府部门监管，行动效率低下，运动项目协会实体化不够，体育社团独立性不足。英国和我国一样都是采取中央与地方共担的事权划分，由于政府与社会组织相互协作，英国体育蓬勃发展。美国社会组织承担了大部分公共体育服务职能，这些社会组织更加贴近受众，了解大众真正的体育需求，能提供真正让人民满意的公共体育服务。

我国应积极培育体育社会组织，更多地将具体实施类体育事权，如竞技体育与群众体育等交由社会组织举办，政府进行指导和监管，这样既可减轻地方政府负担,又可提高政府的工作效率。

(四)设立监管协调机构，化解体育事权冲突和纠纷

我国体育事权是自上而下的，由国家体育总局进行事权划分，省级政府承接总局事权划分，自主权较小。事权由中央政府与地方政府协同管理，但在出现事权冲突时，部门间相互推诿。俄罗斯的总统体育运动委员会充当了协调监管政府部门间事权划分的职责，同时协调政府与社会组织间的关系。我们也可借鉴这一做法，设立监管机构，如成立司法仲裁机构，协助解决体育事权的矛盾和冲突，判定事权的具体归属，保障政府体制高效运行。