边境牧区治理现代化的意涵、原则与路径

高永久, 冯 辉(南开大学 南开大学-太和智库边疆发展研究中心，天津 300350)

一、问题的提出

实现国家治理体系和治理能力现代化被确定为“两个一百年”奋斗目标的关键内容后，推进边疆治理现代化在学术界引起广泛讨论与共鸣。从文献分析来看，国内研究者大致有一些明确观点：一是边疆治理现代化是边疆治理的现代转型，涉及到结构重组、体系重构、能力重塑等内容优化[1]，衡量标准具有多样性[2]；二是边疆治理现代化既具有国家治理现代化的普遍性使命，也具备内外诸方面差别性要素影响下的特殊性需要，需要运用整体性、关联性的关注视角[3]；三是边疆治理现代化是体系庞杂、要素众多、内涵丰富的重要性系统工程，实现过程和方案路径应精准有效与循序渐进[4]。

一部分研究者在对边疆进行层次划分时，将带状边境视作“狭义边疆”[5]，把这一国家边缘性政治地理空间作为独立分析主体，认为其在地理特质、地缘属性、人文特性[6]等方面有很大不同，并提出“边境治理”的概念，就其内涵意义、主体框架、路径建构等开展讨论，极大丰富了这一研究领域。由于边境线内各边境地区的区位特征、文化传统等要素呈现出不同类型的组合方式与表现形态，学术界针对不同标准划分下的各类边境区域展开了聚焦研究，或以某一具体问题深入研讨，并取得了一定的成果。

边境牧区是我国具有极特殊意涵的区域。从区位特征来看，既可以理解为一些分散的行政区域，大体上包含分布在新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省的51个边境牧业(半牧业)县(旗)，以及新疆生产建设兵团的一部分边境团场，也可以视为是具有独特文化传统区域的“联合体”(1)关于边境牧区的具体信息资料，详见高永久、冯辉、时鸣泽：《西部边境牧区的经济社会政治发展水平与政策研究——基于新疆、西藏、内蒙古的区际差异》，《贵州民族研究》，2020年第10期。。从区位特征看，边境牧区作为边疆区域，也是边疆空间范围的重要组成部分。近几年来，笔者曾就边境牧区现代化治理与可持续发展进行理论探讨与实践总结，认为其“是我国西部边疆治理体系和治理能力现代化建设中需要努力加强的环节之一”[7]。进行边境牧区治理现代化研究，对于推进边境牧区在全方位治理中铸牢各族人民群众中华民族共同体意识具有现实意义。然而，现有成果在厘清边境牧区治理转型的内容与过程方面聚焦不够,针对“如何解释”“如何推进”的整体性研究方面略有不足。基于此，本文从治理现代化视角切入，在意涵、原则、路径三个层面尝试回答边境牧区治理现代化有何特殊涵义，以及如何设计并实施边境牧区治理现代化的整体方案这两个关键性问题，以求对边境牧区治理研究领域有所深化。其中，内涵层面涉及理解为什么边境牧区治理现代化具有特殊性，原则层面关注在相应内涵基础上如何确定边境牧区治理现代化的方向，路径层面聚焦在内涵范围和原则指导下如何推动边境牧区治理现代化落到实处。

二、边境牧区治理现代化的内涵特征

边疆治理是“运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程”[8]。笔者曾据此引申出边境牧区治理概念为“在党的全面统一领导下，在国家和地方支持性资源汇聚下，基于‘五位一体’总体发展目标，各类主体协同参与区域公共事务治理的可持续性过程”[9]。边境牧区治理现代化既是现代化状态，亦是构建过程。其既与一般意义的边疆治理现代化、边境治理现代化有着一致性的内容要素，也有着迥异于其他区域的治理诉求与方案设计。无论从理论视角还是从实践视角看，边境牧区治理现代化的内涵特征均是综合形态的，需要从共性与个性两个角度来把握。

(一)边境牧区治理现代化的基本含义

“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。”[10]边境牧区治理现代化涉及到治理体系和治理能力现代化两个维度，既要实现边境牧区治理体系的系统完备、科学规范、运行有效，也要达成边境牧区治理能力的精准高效与全面发挥，强调二者良性互动。边境牧区治理体系现代化大体上涉及治理主体的多元协同、治理制度的完善规范、治理结构的关联协调、治理过程的动态有序、治理机制的法治科学、治理价值的人民立场、治理目标的共识认知等，关键是相关制度体系更为成熟定型。由于其内外环境和资源要素的差异，边境牧区治理体系现代化的实现过程较其他地方会更为漫长，在推进边境牧区治理与可持续发展中，需要依靠党的集中统一领导下国家权力的全面发挥和有效引导。治理能力现代化大体囊括动员、组织、监管、服务、配置[11]等治理能力的效能展现，边境牧区治理能力提升也涉及这些维度。当然，对于边境牧区来讲，更为重要的现代化是保障国家统一、民族团结基础上的可持续发展与精准化服务能力，依托相关制度体系实施对边境牧区各方面公共事务(2)这里的公共事务同时包含国家与区域两个层面。的高效治理。

(二)边境牧区治理现代化的导向特征

边境治理现代化的现有研究可分为三种视角：一种认为边境治理现代化是国家治理现代化的有机构成，强调从国家视角看边境治理[12]； 二是认为边境治理现代化是特殊性的地方治理，主张从区域视角解析边境治理[13]；三是认为边疆是共性与个性的统一[14]，边境治理是国家治理和地方治理的有机结合[15]。“结合论”的观点兼顾边境牧区治理的一般性和特殊性，可以用于理论借鉴。从纵向结构看，边境牧区治理现代化是国家治理现代化和区域治理现代化的综合形态，即国家行动与地方行为的综合体。“边界不仅是国家间的主权事务，也是地方层面的日常生活。”[16]边境治理既有着区域的治理内涵，是地方治理的特殊类型[17]。同时，边境线的存在和涉外事务，也要求边境牧区研究中更要强调国家属性，边境牧区治理应聚焦于国家主权的完整统一与安全形态的可持续保障。因而，边境牧区治理现代化依赖于国家权力维护以及地方治理能力的覆盖，是国家治理现代化在边疆地区的贯彻与实践。在我国社会主要矛盾转化的背景下，边境牧区具有更为突出的治理需求，尤其是针对“经济社会发展仍相对滞后”[18]带来的诸多问题。边境牧区治理现代化既是作为整体性区域治理现代化的一个重要组成部分，也是各边境牧业县框架内的县域治理现代化的重要内容。从地方性研究视角来看，边境牧区治理的目标是更细化的基层治理现代化，聚焦于地方性的社会公共事务。从此视角看，边境牧区治理现代化是国家安全稳定的具体体现之一，也是边境牧区实现区域协调、高质量可持续繁荣发展的现实需要。

(三)边境牧区治理现代化的区位特点

边境牧区是边疆前沿地区、牧区半牧区与民族自治地方基层场域的重叠区域与交叉空间，这三者构成地缘政治和社会治理的内外叠加效应[7]下边境牧区的核心特征，表明边境牧区现代化治理是涉及众多要素的综合系统。

边境牧区治理现代化的“地缘性”体现明显。区别于以往中心-外围视角下边境地区的边缘性，边境牧区在新时代对外合作互动的窗口效应与地区联系效应更为凸显。独特的地缘位置和互联互通内涵，使得边境牧区承载面向周边国家和地区高水平对外开放和推行“一带一路”倡议的重点任务，核心目标指向是与周边国家促进民心相通。牧区半牧区体现边境牧区治理现代化的“牧业性”。边境牧区有别于其他边境地区的重要标志就是以畜牧业为重要生计产业。边境牧民普遍以草场为生存发展资源，大多数农牧民居住分散，以往贫困发生率也因靠天吃饭的条件制约而偏高。生态环境保护与经济社会发展之间的张力是其可持续发展的内在矛盾，草原生态环境没有改善、社会矛盾时有发生等问题依然存在，推动牧区牧业牧民提升自我发展能力成为边境牧区可持续发展的重点任务之一。保护好国家生态屏障，打造人与自然生命共同体是这一特征下的核心目标。边境牧区大都处于民族自治地方基层区域，在许多方面体现出“多民族性”的特征，甚至可以说，边境牧区是典型的民族社区形态[19]，民族事务往往与社会事务交织在一起，在区域公共事务中占据主体与核心位置。民族认同与国家认同的相互关系也与国家统一、边境安全、社会稳定紧密相关。边境牧区毗临边界的特点更强调巩固各民族大团结的重要意义，铸牢中华民族共同体意识自然成为做好边境牧区治理现代化各项工作的中心任务，而“铸牢的基础为党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法律保障、多方面资源供给的民族事务治理体系”[20]。从此视角看，边境牧区治理现代化需要围绕“地缘性”“牧业性”与“多民族性”三个综合特征来完善治理体系、提升治理能力，以铸牢中华民族共同体意识为核心，以构建人与自然生命共同体为抓手，以推进人类命运共同体为方向，推动边境牧区的治理转型工作，进而促进基层地方稳边固边、兴边富民能力的提升。

三、边境牧区治理现代化的基本原则

边境牧区治理现代化的原则，大体上建立在治理资源优化配置与治理方案合理布局的基础上。治理原则指的是治理过程的宏观操作要求与依据标准，依据基本原则进行治理设计是治理现代化合法性和有效性的基础要求。

(一)治理原则的提出依据

无论是在目标取向上，还是在实践层面的逐渐推进过程中，边境牧区治理现代化都需要依据基本的原则，以实现规范化和可持续性。

从中央顶层设计来看，“坚持党的全面领导、以人民为中心、新发展理念、深化改革开放、系统观念”[21]被明确为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的遵循原则。有研究者提出，国家治理现代化需要“坚持和完善中国特色社会主义制度、符合现代化和国家治理现代化的一般规律、保持制度和治理体系稳定性和延续性”[22]等重要原则，也有研究者从哲学视角出发认为国家治理现代化的内在原则是个体性与共同性的辩证统一[23]。这些内容都是边境牧区治理现代化需要依循的原则。

本文所探讨的基本原则，是整体性治理方案可以实施的具体操作原则，参考了《兴边富民行动“十三五”规划》确立的六大基本原则(3)分别为 “边民为本，改善民生”“因地制宜，分类指导”“统筹兼顾，突出重点”“改革创新，活边富民”“军民融合，共建共享”“促进团结，固边睦邻”。详见《国务院办公厅关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知》，《中华人民共和国国务院公报》,2017年第17期。。边境牧区治理现代化有其自身的核心内涵和逻辑框架，笔者在国家治理现代化根本原则要求的指导下，结合边境牧区存在的治理问题，综合考量之后，才提出了边境牧区治理现代化的基本原则。

(二)边境牧区治理现代化基本原则的主要内容

在充分考虑了边境牧区治理现代化特殊内涵的情况下，主要提出以下几方面的原则内容。

1.民族因素和区域因素相结合。边境牧区在基层民族地方、对外开放前沿、辽阔草原牧区的三重身份方面都具有特殊性，民族政策、边境政策与“三牧”政策同时发挥重要作用，在边境牧区既要实现各民族的共同团结奋斗、共同繁荣发展，也要推动区域协调发展与整体治理效能的提升。坚持民族因素和区域因素有机结合[24]是民族区域自治制度的重要特点。边境牧区是民族区域自治制度贯彻执行的重点区域，在边境牧区治理过程以及资源配置过程中，更应坚持民族要素与区域要素的相互嵌入，民族特点和区域特点的相互统筹，在民族区域自治制度的框架内进行协调安排。也就是说，要坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线，全面深入持久地开展多类型的民族团结进步活动，增进边境牧区各族人民群众的国家意识、国民意识与国门意识；与此同时，还要以区域为载体承接国家重大战略政策，提升空间整合度。

2.系统安排与分类指导相协调。边境牧区涵盖范围广、牵涉因素多、治理现代化过程更为复杂，涉及到国家整体的安全、稳定与发展。全局观念对处理好复杂问题十分关键[25]。边境牧区分属不同的民族自治地方行政区域，要素条件、内外环境、发展进程、目标设定等内部特殊性较明显，当然基于自然和社会因素表现出的文化同质性更高，“两化叠加”(4)指“现代化和后现代化”两个阶段的时空叠加，详见朱光磊：《“两化叠加”：中国治理面临的最大难题》，载《中国社会科学报》2014年11月17日B02版。下治理需求和面临困境也具有较强的相似性。从治理资源的优化配置需求和国家重大战略的整体推进看，需要从整体性区域发展的更高层面进行顶层设计，即把边境牧区看作一个综合主体来设定治理现代化的方案，进行统一安排。按照有的研究者的思考，可以借鉴上级政府纵向嵌入与地方政府横向协调相结合的纵向嵌入式治理机制[26]，对边境牧区的政治、经济、文化、社会、生态文明、国防建设、对外交往等核心方面进行系统部署、高效安排，既不能顾此失彼、扩大差别，同时也要注意治理目标的次序排列。需要考虑到不同区域治理现代化中的突出问题和特殊困境，处理好“切一刀”和“一刀切”的关系，依据区域条件、边民需要、毗邻国家或地区的情况，因地制宜实行不同对策，以边境牧业县为单位，有重点缓急地结合各地发展特点制定具体方案进行分类指导，特别注意其适用性与合理性，尊重并鼓励地方基层的首创精神与方法创新。

3.内外并举与尊重传统相契合。自我发展能力不足的制约，被视为边境牧区治理目标实现的主要困境[9]。“发展和治理是国家的双重任务和追求”[27]，边境牧区现代化治理的重点是实现自力更生的高质量发展。考虑到边境牧区主客观条件的制约，要将治理资源持续地汇聚起来，需要依靠内生动力的培育和外部的有力支持。也就是说，要充分发挥地方和基层的积极性，特别是激发边境牧区县级组织的协同性与积极性：一方面充分发掘内部治理资源，在更好地发挥资源优势条件的基础上弥补发展的短板，通过提升边境牧民生产生活技能和生成自我发展意识，来积极促进社会的发育，并刺激内部进步的活力；另一方面，通过对口支援、专项扶持等方式，提供政策和物质的双重治理资源，加大外部多重支持力度。使尊重传统与锐意创新相吻合，在基层自治、轮牧休牧、合作经营、草畜平衡、民族文化、生态保护等边境牧区传统性要素和地方性知识的基础上，循序渐进地进一步思考现代化治理的模式与可持续发展的路径。

四、边境牧区治理现代化的实践路径

从治理的本质含义来看，强调秩序的治理现代化更需要增强协同架构。“治理意指任何相互依赖活动的协调模式”[28]，边境牧区的治理事务亦是如此，复杂动态性的公共问题，由多种维度因素相互渗透、相互缠绕纠结而生[29]。边境牧区治理现代化的综合形态与治理原则，都要求在治理进程的保障、治理格局的塑造以及治理方案的设计等方面，将原有的单一形态转化为多元并举，实现研究者所归纳的互动特性[30]，使合作性、互补性、正外部性三种协同机制在边境牧区的区域网络作用下得到完整体现。

(一)以制度、政策的协同为关键保障

边境牧区治理现代化的关键支撑需要优化制度供给和政策维护。制度被视为在群体满足公共需求的重复性实践活动中所形成的程式化的行为模式的产物[31]，制度的贯彻和政策的安排及其运作，要与社会现实和边境牧区各族人民群众的贯彻能力相符合。在坚持和完善中国特色社会主义制度的现实背景下，迫切需要根据边境牧区的现实状况、人民群众的实际需求与认同支持、中央和地方基层长期治理过程中积累的治理经验与原则规范，来充分考虑边境牧区的客观实际，完善中央和地方关于边境牧区治理现代化的政策设置，对边境牧区进行政治经济社会文化生态的建设。思考如何将建设过程中的制度优势转化为政策治理效能，需要发挥适应于边境牧区政策体系内部诸方面的协同效能。要在党的集中统一领导下，在现行制度、法律和文化框架内，吸纳、整合并创新在边境牧区行之有效且高度认同的政策内容，充分考虑边境牧区与农区的政策要素，使边境牧区内外政策布局得以贯通。在边境牧区治理现代化进程中，要以民族区域自治制度为依据，在推进共建共治共享的社会治理格局中，不断完善草原生产经营政策、生态环境保护政策等与边境牧区治理现代化的核心特性密切相关的各类政策，更需要在高水平对外开放政策的框架范围内实现优势互补与调适完善，实现工具性与价值性的内在统一。

边境牧区治理现代化的方案设计是相关战略规划的优化组合，政策协同的思路可以在资源整合与目标整合的基础上促进治理布局更加全面。从中央层面看，区域协调发展战略、“一带一路”倡议、乡村振兴战略、新一轮西部大开发战略、“兴边富民”行动、国家安全战略、军民融合战略、对口支援战略等都与边境牧区现代化治理与可持续发展密切相关。在地方层面来看，新疆的“访惠聚”工程、内蒙古的“牧区现代化”工程、西藏的“边境小康村”工程等，都坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线提升边境牧区治理发展效能。推进边境牧区战略协同与政策联动既可以促进治理资源的优化配置，也可以为降低治理成本、补齐发展短板精准发力，关键是要通过考虑不同类型政策措施的协同，使其达到整体性的协作兼容，综合于边境牧区治理现代化的更高战略政策选择中。

(二)以主体协同为治理要点

实现中国共产党领导下治理主体的相互协同，是边境牧区治理现代化进程的重要方面。这里强调的治理主体的相互协同有三重含义：一是从其综合性层次架构出发，需要国家与地方两重治理体系的配合协调，在边境事务治理与区域事务治理中共同发力。二是区域主体的协同。考虑在边境牧区内外不同行政区域间、通过中央政府与临界外国同级行政区域间、兵军地之间建立必要的定期会晤磋商机制，就共同关注的治理问题与可合作事项进行交流沟通，积极探索促进资源共享、优势互补，借助更高层面的宏观调控促进融合机制，构建学界倡导的区域间协同治理机制[32]。三是与“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理结构相一致的主体格局，推动公权力所有者、市场组织、社会团体、社会民众等参与到发展的全过程[33]中，在边境牧区公共政策形成执行、完善反馈和公共事务处理等诸过程中有效参与，特别是在总体安全领域形成党政军警民强边固防的合力体系。积极建立起常态化的政社沟通渠道，改善单一治理信息的传递模式，扩大边境农牧民参与治理决策的范围与广度，培育各民族农牧民自身发展机制和参与发展的能动性[34]。

(三)以内外协同为模式依循

发展模式的选择体现着社会资源权威性分配的全面考量。“任何发展都是政治问题”[35]，边境牧区兴边强边、稳边固边目标的实现，最终要依靠并落脚于边境牧区高质量的可持续发展。对当前依靠外部帮扶的发展模式进行完善和调整，并结合自身特点，走内源式发展和外嵌式发展有机结合的牧区建设，是边境牧区治理现代化“内外协同”的内涵所在。强调边境牧区的内源式发展，核心目的是提升适应性的内生发展动力。边境牧区治理现代化离不开地方文化传统和历史经验，包括对传统草原文化、边境文化以及中华民族文化优秀成分的现代传承，对于基层治理现代化建设尤为关键。地方性知识拥有者的观念行为是乡村集体事务治理不容忽视的力量[36]。内源式发展还须着力提升发展途径选择的自主性与能动性，依据不同区域的主客观条件确定高质量的发展路径，培育扩大畜牧业、能源产业、生态旅游、边境贸易等比较优势，避免对现有路径的刻意干预与发展道路选择的趋同模仿。

内源式发展强调对外部治理框架的参照。在先天性条件和发展能力不充分不平衡的前提下，边境牧区的发展不能仅停留在外部知识、技术和政策的参照层面，而需要在较长时间依赖外部资源持续性嵌入来推动内部要素资本集聚与资源优化配置，结合国家重点战略与政策的实施落实，正确处理好内源与外嵌二者之间的关系，不能过度偏倚、顾此失彼。不能变外部嵌入为外部主导，也不能变内源为过度依从，而是内源为主、外嵌为辅，充分发挥内源外嵌的两重积极性。

结语

从党的十九大报告指出“加快边疆发展、确保边疆巩固、边境安全”[37]，到十九届四中全会明确“加强边疆治理，推进兴边富民”[38]，再到十九届五中全会强调“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”[21]，学界长期呼唤的边疆治理与边境治理顶层设计在“治国必先治边”的高层意志中体现出更为重要的战略意义。“现代化过程的特征之一就是同时包含两个方面：改善选择条件，选取最令人满意的选择机制。”[39]作为时代命题的边境牧区治理现代化，既满足国家疆域综合治理的迫切需求，也适应边境牧区各民族对美好生活向往的追求，是新发展阶段完善治理格局的必然呈现。

“治国理政，必须‘立治有体，施治有序’。”[40]在实现边境牧区治理体系和治理能力现代化的过程中，方案设计需要考虑到其内涵的综合形态、原则的具体呈现与过程的协同有效，重视一致性规律与特殊性关注的统一，重要的是将治理现代化的各个方面通过社会架构体系予以实现，解决好安全、稳定与发展问题，促进边疆强盛。

新治理观要求调动一切积极力量参与社会建设[41]，而铸牢中华民族共同体意识是边境牧区现代化治理的关键目标和价值引领[42]。关键是切实以铸牢中华民族共同体意识为主线，动员提升同时具有边民、农牧民、族员(此处含义为“中华民族共同体的内部成员”)三重身份的社会成员参与边境牧区治理现代化的认知—认同—主体—责任意识，在安全治理中凝聚守土固边意识，在稳定治理中打牢民族团结意识，在发展治理中升华共同繁荣意识，在各族人民群众广泛有效地认同性参与中建构安全稳定、和谐有序的边境牧区现代化治理和高质量发展的良好局面。