乡村治理现代化与农村服务体系社会化的耦合

毛 铖(湖北省社会科学院 湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心，湖北 武汉，430077)

一、乡村治理现代化与农村社会化服务体系的内在关联

在全面乡村振兴的新时代征程中，农村治理现代化与农村社会化服务体系终将迈入耦合演进之路，在高度紧密的互动关系中共同前行[1]。政府、市场与社会关系和治理的服务内核与社会化变革构成农村治理现代化与农村社会化服务体系耦合演进的两大核心理论基底。

第一，政府、市场与社会关系。治理肇始，政府、市场与社会关系的演化与变迁便成为不可回避而又挥之不去的话题。无论是最初治理概念、内涵的阐释，还是当今“元治理”“善治”理论的深刻演化；无论是国家治理理论的探讨，还是国家治理体系和治理能力现代化的探索，均围绕这一话题而展开。政府、市场与社会关系已然成为有关治理研究的一个核心理论与分析框架。

尽管，在主张国家与社会、政府与市场二分法还是政府、市场与社会三分法的问题上始终存在分野，使其成为治理理论的“先天困境”。前者强调国家与社会二元对立到二元协同的演化关系，而后者认为社会中本就包含着市场力量和作用的存在，并且这种力量和作用在不断显化与增强，应当将市场从社会中分离出来，予以独立强调。同时，市场或社会所对应的治理主体与角色更适用于政府而非国家。国家包含但远不局限于政府的力量与作用。这一分野在某种程度上构成了理论争论，进而转变成为理论丰富发展的动力，丝毫不影响有关研究的深入拓展与实践探索的深入推进。对于农村社会化服务体系而言，同样如此。从农村公共服务体系到农村社会化服务体系的重构历经不同历史阶段，政府、市场与社会关系的演化与变迁无疑是一以贯之的主基调。而演化与变迁的轨迹与规律，更加适用于政府、市场与社会三分的理论与分析框架。

第二，治理的服务内核与社会化变革。治理致力于从控制、管理与汲取到以服务为中心的变革，以及从政府与农村公共服务的“一元化”主导到政府与市场主体、社会主体的多元协同，公共服务的市场化与社会化重构，即是政府重塑服务型组织结构形态，实现治理行动，特别是乡村社会服务供给社会化变革的深刻诠释。其中深含农村治理现代化与农村社会化服务体系的一般性“因果”关联以及内在的“因果”转换规律，也即蕴含着耦合演进的深刻道理。不仅在服务型政府理念中能够找到依据，在马克思主义基本原理中也能够追溯到根源。

农村治理现代化与农村社会化服务体系有着趋同的理论底色和深刻的内在关联，在共时空、同场域的乡村社会之中，共同作用于农业、农村与农民的现代化进程，逐渐形成高度紧密的互动关系，并不断向深层次演化。伴随互动关系的不断演化，两大核心理论基底向历史进程中的互构关系、新时代乡村振兴中的耦合演进延展，进而共同构成多维理论支撑。多维理论支撑将为农村治理现代化与农村社会化服务体系耦合演进的实践之路，夯实学理根基、指引前行方向。

二、共通的政府、市场与社会关系联结

学界有关治理的本土研究，存在一种被广泛接受的共识，即治理的变革起源大致经历从统治到管理再到治理的演变轨迹。而这条演变轨迹同政府、市场与社会关系变迁紧密相连。概而言之，传统社会至今，从统治到管理再到治理，政府在社会事务中的强制性、总体性作用在适度收缩，市场与社会主体的地位慢慢凸显，参与度不断增强。随着统治、管理“底色”的日渐减弱，治理“色彩”的不断增强，政府的公共服务责任与职能被突出强调，也与日俱增，以市场与社会主体参与为标志的公共服务市场化与社会化属性随之不断增强。

传统社会时期，统治是政治的中心命题。历朝历代统治的核心与首要任务始终围绕着皇权及其附庸官僚体系如何防范社会动荡，维持社会的基本稳定；如何有效征收“皇粮国税”，保障“朝堂机器”运转，进而极力保障统治阶级地位的稳固与长久。“所谓天下利、国家社稷之利实为统治阶级之利”。整个统治阶级利益被当作政治评价的基本标准[2]。尽管施坚雅所言的“市场力量”与张鸣等学者所赞同的“乡村社会自治力量”存在并发挥着或大或小、或多或少的作用，但从“结构——功能”的视角而言，这种力量和作用不足以与统治阶级的一元化权威相抗衡，也并不受皇权及其附庸官僚体系所主观认可，更不可能被吸纳其中[3]。

近代以降，统治逐渐被管理所代替，进而在漫长的历史演变之中，进一步从公共管理迈向新公共管理。一元化权威终于被打破，政府、市场与社会关系格局也在多维力量交织之中开始形成并不断演变。政府依然占据着主导地位，发挥着主导作用，但市场与社会的参与逐渐被识之并日益得到重视[4]。与之相随，政府的职能在发生着转变。对全社会的统治与全面干预不再是政府首要的职能。统治与管理的幅度、限度日益在民众的诉求之声包裹下被自我规范和限制。公共服务职能地位逐渐上升，并开始占据重要位置。自上而下的单一服务模式也逐渐向更加多元、开放的市场化、社会化方向转变[5]。

进入新世纪，面对20世纪90年代欧美福利国家管理危机的出现，西方的政治学家和管理学家意识到在社会资源的配置中，不仅存在政府失灵，也同样存在市场失灵。一种新的范式呼之欲出[6]。治理理念逐渐被广泛推崇，致使人们被卷入一个治理的社会与时代当中。处在治理的社会与时代当中，政府的主导地位被新的治理协同格局所取代。国家与社会、政府与市场二元对立的关系格局被整合。政府、市场与社会的权利边界被有意识地模糊化，政府之外的市场、社会力量被有目的性的强调。社会组织、私人部门逐渐被推举成为治理的重要主体。治理倾心于在政府、市场与社会关系的组合中，搭建更为有效的关系网络，关注多元主体之间形成的扁平化、协同化的行动关系和多元共赢的互动过程。同时，更加突出服务功能和服务的市场化、社会化属性。然而，面对更加复杂多元、瞬息万变的社会需求，治理也并非意味着“一劳永逸”。不少学者基于实践问题与需求矛盾，开出了以“元治理”“善治”以及治理现代化为代表的“新药方”。而无论是“元治理”“善治”还是治理现代化的核心命题，仍然在于政府、市场与社会关系的进一步调适。

政府、市场与社会关系在农村社会化服务体系中的演变是必然的规律体现，且趋同于治理中的演变轨迹。农村社会化服务体系并非西方迫来品，孕育于中国乡村特殊的时代背景与客观的现实需求之中，是在对农村公共服务体系的补充、完善与发展基础上的渐进式变革。这同样是针对依靠政府单一主体的传统农村公共服务体系难以为继，无法满足农民日益增长，不断个性化、差异化的客观现实需求而进行的接续与替代探索。这其中同样蕴含着一个与治理相通的核心命题。

农村社会化服务体系中的政府、市场与社会关系历经不同阶段的变迁，显现出一条清晰可见的演变轨迹。就总体规律而言，政府的主体唯一性在漫长的历史演变中逐渐减弱，市场主体与社会主体的参与度在逐步提高，话语权在缓慢增强。其轨迹趋向指明，以政府主体为中心的服务供给格局正在向以政府、市场主体与社会主体平等、协商、合作、共赢的服务供给关系格局转变。农民所享受到的服务的综合效益，包括服务质量、水平、覆盖率等，将伴随着这种转变而显著提高。

农村社会化服务体系孕育于一个对政府、市场与社会关系调适有迫切需求的时代。“我们已然步入一个以多元化为时代特征的开放社会，政府单一主体的时代渐行渐远。”[7]家庭联产承包责任制的确立，农民的积极性得到极大释放，温饱问题得到极大改善。然而生产力的极大解放带来了农民物质、精神文化需求的与日俱增，人民公社时期较完整的传统农村公共服务体系却未能在突如其来的“分崩离析”中找到有效的接续与替代路径。与此同时，伴随着改革开放的不断深入，社会管理体制逐渐发生深刻变革，政府越来越意识到“有限政府”的真实性与必要性[8]。正是在这样的背景下，农村公共服务社会化于20世纪80年代初孕育而生，进而逐步演化成为农村社会化服务体系。

市场与社会力量的参与受到重视并被寄予厚望，农村公共服务的社会化理念逐渐深入人心。农村公共服务社会化的核心是在农村公共服务过程中，充分尊敬并积极引导市场主体与社会主体力量的参与，在弥补政府单一主体的供给力量不足的同时，既减轻政府的财政支出压力，也有效提高公共服务供给的整体水平。这一趋势演化而来的农村社会化服务体系的核心则是在推波助澜之中，逐渐形成政府、市场主体与社会主体各司其职、协同互助共担农村社会化服务重任的良性关系格局。自始至终，农村社会化服务体系的孕育与演变历程，即是政府、市场与社会关系生发、调适与形塑的过程。从政府单一主导到政府、市场主体与社会主体多元协同，实现了由内而外的单向关系格局向政府、市场与社会多元互动关系格局的根本转变。

三、治理的服务内核与社会化变革塑造

治理以服务为核心，这在马克思与恩格斯原理中能够找到根源。公共服务是国家权力的起源，紧密伴随着国家权力的形成，同进共退[9]。马克思对于亚洲国家的国家权力与公共服务关系有直观的判断与阐述。他眼中的东方社会，以农业灌溉为主的公共水利工程、以防洪抗涝为主的赈灾救灾等公共服务，是维护并稳固国家权力的重要手段，因而也构成国家治理的核心职能之一。人们对于公共服务的诉求，无法从自身和个体组织中得到满足，才有了诉诸于国家权力的动机，国家权力便有了生长的契机。马克思将这种国家权力与公共服务的关系，视为东方社会的一个带有普遍性的显著特征。恩格斯基于国家权力起源说指出，国家权力源于公共利益的诉求，起源于氏族社会为维护公共利益而设置的公权力。这种公权力的原始目的为公而非私，仅仅是用来提供基本公共服务，伴随着社会的发展，经过漫长的历史演化，最终成为国家权力[10]。

公共服务是国家权力合法性的根本保障。“如果单单是暴力或者人的肌肉力量就能使人们服从，那么社会就不可能会很有效运作。”[11]国家权力的合法性最终得依赖于公共利益的有效维护。正如马克思所言，“个别阶级普通统治的要求，建基于社会的普遍权利。”[12]这其中，公共服务是最主要的体现。国家权力的持续与稳定建基于公共服务的持续有效供给。强化国家权力的权威，需要以持续满足人们不断增长的公共服务需求为手段。反之，公共服务供给出现困境，国家权力的合法性将会面临危机。

公共服务将伴随着治理现代化的进程而日益社会化。治理现代化是国家权力演化发展的趋势与结果，也是国家治理发展到一定阶段的时代需求。治理现代化的目标，同时衡量治理现代化进程的一个重要标准，即是人们日益增长的公共服务需求是否能够得到及时而有效的满足。人们对公共服务的需求必然会伴随着经济社会的发展而不断增长，并且会随着人们生产、生活条件的改善而日益多元化、差异化，人们需要更丰富、更贴合自我需求的公共服务来保障提升了的生产、生活水平，这就意味着公共服务供给的内容要逐渐多样化、个性化。而人们获取公共服务的方式和渠道也在经济社会的发展过程中，逐步市场化与社会化，人们需要更自由、更便捷和更多选择的公共服务获取方式和渠道，这就意味着公共服务供给主体、方式和渠道需要具有相应的可替代性与可选择性。治理现代化需要适应这种演变与变革，进而保障和推动公共服务的社会化。在这个过程中政府、市场与社会的关系也将发生重大变革。

服务型政府是对治理现代化与公共服务社会化的有力回应，与马克思主义基本原理一脉相承。2005年的国务院政府工作报告将服务型政府建设上升到国家治理战略目标层面，使其受到前所未有的关注与重视。治理浪潮的兴起，国家治理现代化的探索，将促使政府走上服务型政府建设的道路。服务型政府不仅仅包含有效政府、法治政府、责任政府等政府形态，更是一种面向未来的超越。彰显着政府由控制者、管理者转变为引导者、服务者的理念，意味着政府的管理目标需要从以经济领域为主转向以社会服务领域为主，并将后者逐渐提高到更为凸显的地位。服务型政府不仅仅是所谓的“公共服务型政府”，否则与现有政府形态和本质便没有多少区别[13]。

服务型政府区别于公共服务型政府、管理型政府以及其他的以往政府形态。一个根本的不同和最显著的标志即是政府、市场主体与社会主体多元协同的社会服务格局。服务型政府强调在注重政府的社会服务责任与义务的同时，对市场主体与社会主体的社会服务责任与义务的重视。参与社会服务的市场、社会主体，既可以是公司与企业组织、公益与慈善组织，也可以是公民个体、合法群体。在市场经济条件和法治社会的实践中，培育市场主体与社会主体主动承担社会服务的健全机制，扩大市场主体与社会主体参与社会服务的范围是服务型政府的核心要义，这其中当然包括公共服务的有效供给[14]。基于马克思与恩格斯关于国家权力的学说，通过国家的力量、政府的行为来解决社会问题，市场主体与社会主体的角色和作用不可获取，需要他们的紧密协助与配合。改革开放的不断深入，经济、社会的快速发展，市场主体、非盈利组织以及其他社会组织力量和个体力量迅速成长，并在社会治理与公共服务中扮演越来越重要的角色。治理的多元化协同格局已然形成，政府仍然处在多元治理主体的中心位置，并发挥着关键且不可替代的作用，但政府与市场主体、社会主体相互之间的协同、互助与合作越来越重要。政府仍然是社会服务关键且不可替代的核心主体，但市场主体、社会主体的地位和作用将日益增强。

在治理现代化的进程中，在服务型政府的牵引作用下，服务在治理中的内核地位进一步彰显。公共服务的社会化变革，以及逐步迈向社会化服务的进程也必将随之加快。加强服务型政府建设，意味着要更加突出社会服务功能在治理领域的中心地位。加强服务型政府建设，市场主体与社会主体的参与度连同地位和作用必然会显著增强，公共服务的市场化与社会化特性也将日益被强调。这种市场化与社会化特性将体现在体制、机制、政策、制度各个方面。服务型政府最终将加速社会化服务替代公共服务的演化进程。公共服务终将被社会化服务所替代，农村公共服务也终将被农村社会化服务所替代。

四、历史进程中的互构关系的演化

回溯农村治理现代化与农村社会化服务体系的历史演变进程，可以进一步寻绎和推演出二者间所蕴含的更为显性的依附关系，即彼此间的互构关系。以农村社会化服务体系的内在形塑轨迹为前提，可将农村治理对应划分为传统社会时期、合作化时期，一直到乡村振兴新时代等若干变迁阶段，而农村治理不同时期的变迁之路也是农村社会化服务体系由农民自主供给到公共服务供给，再到社会化变革的形塑之路。从传统社会时期到乡村振兴新时代，农村治理发生了巨大变革，既有农村治理主题与目标的变迁，也有政府、市场与社会关系在治理过程中的调试。从控制、汲取走向满足农民日益增长的差异化服务需求；从政府主导，到政府、市场与社会的网络化协同与互动，农村治理的变革客观推动着农村公共服务的重构与农村社会化服务体系的形塑。同时，农村社会化服务体系也在不断的形塑过程中反作用于农村治理，影响着农村治理的变革进程。

农业税费的取消与村民自治发展的双重作用，在促进农村治理向现代化迈进的同时，也给乡村政权的合法性、稳定性带来了挑战。治理过程中，需要权衡农民的价值判断，从而为治理行动找到依循。农业税费取消后，农民自我感知的相对收入、价值增长不见得比税费取消前多。农业税费时代，农业税费成为政府与农民之间的一条经济纽带，农民上交“三提五统”，“七站八所”依靠“三提五统”提留与结余，为农民提供必要的公共服务。某种程度上，农民上交税费的“付出”与农村公共服务的“获得”相“冲销”，政府与农民之间无形中形成了以权利义务为纽带的“经济结构关系”。农业税费的取消，绝对性的税费负担有所减轻，但纽带不复存在，兴办公共服务赖以依靠的资源源泉被“切断”，“七站八所”名存实亡，“经济结构关系”随之破裂。政府与农民之间的权利义务关系被打破，农村公共服务日渐“悬浮”。农业税费取消所带来的相对收入、价值增长大部分被农村公共服务的缺失所抵消，绝对负担的减轻抵不过因缺少公共服务而带来的相对负担的加重。

从家庭联产承包制到税费取消这一时期，政府和村“两委”在乡村场域内的政治权威较强，拥有相对有力的组织和动员能力。以乡村管控和农业税征收为中心的乡村治权，实为乡村政权与农民博弈互动的基本治理结构。政府与农民之间形成了较为稳定的“政治结构关系”。在农民税费“交”与政府公共服务“供”的你来我往互动中，维持着相对、基本的乡村社会治理平衡，且在长年累月的约定俗成之中被广泛默认和接受。而随着农业税费的取消，村民自治的日益强化，政府与农民之间这种稳定的“政治结构关系”被打破，互动因渐渐失去了动因而日益衰萎。加上长期以来所形成的城乡二元分离的“社会结构关系”，农村治理现代化遭遇了困境与挑战。

当前，我国迈入全面推进乡村振兴的新时代征程，农村治理迎来新机遇的同时，还将面临更为复杂的现代化诉求与挑战，亟待加快推进农村治理现代化的进程，从而把握好新发展机遇，有效应对各种困境与挑战。如何在政府与农民的权利义务关系发生根本改变的现实下，摈弃“走回头路”的后退选择，在前进中重拾或者说重新建构起更为紧密的权利义务关系显得尤为重要。以农民的服务诉求为中心，依托农村社会化服务体系来重新建构起政府与农民在农村社会化服务供需互动中的权利义务关系，进而重塑乡村社会的“经济结构关系”“政治结构关系”“社会结构关系”，将是一个行而有效的最优选择。

五、新时代乡村振兴中的耦合演进趋向与发展

随着我国全面迈入乡村振兴的新时代，农村治理现代化进入新发展阶段，推进乡村治理体系和治理能力现代化势在必行。农村治理现代化中的资源汲取功能伴随着农业税费的取消而转为“幕后”，社会整合功能依然存在，但必然要逐步地被保持社会稳定的功能所取代。而保持社会稳定所依赖的途径与方式必然要从强制、控制以及农业税费的征缴，向服务供给转变。这即是更加符合治理理念与现代化理念的农村治理转型，标志着农村“汲取型治理”迈向以服务为中心的农村治理现代化。

农村治理现代化要求农村治理主体必须尽可能有效率地提供更加健全的农村社会服务，而且要求治理主体有责任按照公平正义的价值原则设计服务供给规则。但须强调的是，农村治理的转型，由汲取迈向服务所指涉的服务，不单单是指代农村公共服务，而是包含公共服务在内的农村社会化服务。这既是治理变革的必然趋势，服务型政府建设的必然选择。

通过农村社会化服务体系来重新构建起政府、市场主体、社会主体与农民之间的紧密型治理关系，实现治理与现代化的多重目标，是农村治理现代化的基本向度[15]。既能够满足农民日益增长的多元需求，也将有效应对后税费时代的各种治理困境与挑战。对于社会整合能力而言，基于农村社会化服务体系而获取的社会整合能力，更加彰显国家权力与权威，也更加符合农村治理的新时代特性。前农业税费时期，依托强制、控制与税费征收而实现的社会整合能力，以及因此而形成的政府与农民之间紧密但不时伴有抗争的依附关系，将在政府、市场主体与社会主体良性的多元协同中，农民多元化的服务诉求与农村社会化服务体现多元化的供给互动中，被重新塑造成为政府与农民之间紧密的权利义务互动关系。

农村社会化服务体系将是农村治理现代化的必然向度，并将从有效突破口、有效实现路径，以及重要的实现平台与纽带三个方面，为农村治理现代化提供最优化的依托与支撑。这种以互促变革为轴心的耦合演进关系如何得以实现，认同、合作与目标三维基础将以何种形态而呈现，以及农村社会化服务体系如何在健全乃至重构中，作出积极回应与努力，亟待进一步深化探讨[16]，对这些问题深入探讨，必将对农村社会化服务体系的建设带来直接的指导。