边疆民族地区发展机制创新及特色产业富民路径优化

郭景福,蓝广荣(大连民族大学 经济管理学院，大连 116600)

我国沿边九省区与14个国家接壤，140个陆地边境县有111个在民族地区。自1992年推进沿边开放以来，先后实施了西部大开发、兴边富民、扶持人口较少民族发展，以及实施“一带一路”等一系列扶持边疆民族地区发展的战略与倡议，特别是通过“兴边富民”三个五年专项规划的实施，边疆地区综合发展水平不断提升，民生保障、民族团结及各民族群众获得感、幸福感不断增强。但我们也清醒的认识到，边疆地区总体经济与社会发展水平仍然相对滞后，呈现出“海强边弱、东快西慢”不平衡、不协调的发展格局。今天，边疆民族地区虽然也实现了“两不愁、三保障”、“县摘帽、人脱贫”的脱贫攻坚目标，但部分群众也仅仅是摆脱了 “生存型”贫困，仍然面临着“素质型贫困”“发展型贫困”[1]，面临巩固脱贫攻坚成果、维护小康社会稳定性以及实现乡村振兴等严峻挑战。

“兴边富民”问题本质上是沿边区域减贫与振兴问题，是边疆民族地区高品质创新发展问题。费孝通先生曾指出，“天下未乱边先乱，天下已定边未定”，强调了边疆地区对国家发展的重要性[2]。探索推进“兴边富民”的创新机制和路径对于边疆民族地区巩固脱贫攻坚成果，稳定推进乡村振兴具有重要意义。首先，我国边疆民族地区是少数民族历史聚居区，22个人口较少民族有16个主要聚居在边疆地区，具有显著的边缘、民族与宗教等异质性。推进边疆民族地区“兴边富民”行动有利于促进内地与边疆地区的产业互补、人员互动、观念互通，并通过经济互嵌促进文化交流，进一步实现心理认同和情感互嵌[3]，促进各民族之间的“三交”，有利于增强中华民族凝聚力。其次，边疆民族地区脱贫基础的不稳定性、脆弱性比较普遍，部分地方“脱贫依赖于扶贫”。从分析边疆民族地区自然资源环境、沿边地理优势、特色民族文化出发，探索边疆民族地区培育特色产业，实现减贫与持续发展的多维创新机制与路径，有助于实现持续减贫与发展，有助于维护边疆民族地区小康社会的稳定性和实现十九届五中全会目标：“全体人民共同富裕取得明显的实质性进展。”再次，研究边疆民族地区的发展与振兴问题，探索基于当地区位、资源、文化特色的内生增长与外部援助(东西部协作)相结合的发展路径，是一种“新内生增长”理论的创新与应用。从实证的角度探讨边境民族地区一、三产业高质量转型升级路径，研究高质量发展背景下边疆民族地区构建“一二三产业综合体”的模式和途径。

当下正处于“两个百年目标”的历史交汇期，在向建成社会主义现代化强国第二个百年目标奋斗的进程中，继续实施“兴边富民”战略，推进边疆民族地区发展机制创新是消除东西部发展不平衡、边疆民族地区发展不充分，进一步实现区域协调发展的重要路径。

一、创新四大发展机制

创新是发展的源动力，在“五位一体”的新发展理念中，创新发展居于首位。创新不仅包括新技术、新发明、新工艺，也包括新市场、新供应链，更包括新的组织模式和新的机制制度。新的机制与制度设计和经济增长、社会进步之间有着密切关系[4]，是经济增长的根本动力。要素有效配置和便利化交易是经济增长发展的根源，有效的政策机制或制度设计能够激发经济主体积极性，引导资源要素流动并促进产业的专业化聚集和绿色增长，进而推动地区减贫与高质量发展[5]。

(一)创新资源“三权分置”的市场化机制

产权制度是市场经济的基础，明晰化的产权制度设计对经营主体的激励和资源高效配置起着关键作用。边疆民族地区是生态资源富集区和特色文化传承区，创新要素产权市场化改革促进各类资源产权明晰化，破解资源配置的封闭性和排他性，先行先试，突破束缚主体内生动力和生产力发展的约束，强化保护各类资源要素的使用权和经营权，努力形成“资源—资产—资本—产业—收益”的边疆振兴之路，进一步促进生产要素(人、财、物)城乡双向流动，特别是激励城镇人才下乡宜居创业，推进小、散农户融入现代化农牧业产业和经营体系，促进城乡由“分割”到“融合”。

各类资源要素只有在有效制度保障的前提下自由交易、流动才能发挥其经济作用。在我国长期城乡梯度发展的二元格局下，形成了违背经济规律的要素“由乡到城”单向流动，这是农村制度性失血“致贫致衰”的重要原因。党的十八届三中全会强调了资源配置的市场决定性作用和“两个毫不动摇”。边疆民族地区，特别是自治州、县，应在符合中央文件精神又与地方民族习惯、乡规民约一致的基础上，充分发挥市场在资源配置中决定性的“原力”作用，尝试“变通”制度、政策，创新试点各类资源 “升级版”的“三权分置”的政策、法规(如土地的“股田制”、宅基地“使用权租赁”等)，试点推进当地资源要素的“产权”“承包权”“经营权”和“收益权”等便利化市场交易与高效配置的制度创新，激发“外生动力”经营外包，促进人才、资本、技术等要素“上山下乡”，推动边疆民族地区绿色产业升级，实现“农、牧、游”产业专业化、规模化发展，推进“荒漠沙滩”变“绿水青山”，再转化为“金山银山”，实现“制度兴边”。

例如，新巴尔虎右旗(简称“新右旗”)是内蒙古边境牧业旗之一，地处呼伦贝尔市西南部的中俄蒙三国交界处，素有“鸡鸣三国、草原牧歌”之美誉。随着上世纪我国推行的农村土地家庭承包制改革，草原牧区也采取了草场承包制改革，草原被分割成一块块的“草田”。草场围栏围住了牛羊，草原荒漠化，颓废了生态，影响了畜牧业健康、可持续发展。同时，由于网栏对牧场的分隔影响野生动物的迁徙、觅食与生存的空间，不利于草原生物多样性。遵循草原的自然规律(开放性)和牧业的经济规律(流动性)，新右旗积极开展牧区产权制度创新，采取新型股份合作社模式(“芒来”)，将牧民承包经营的全部草场及牲畜折价入股组，组建新型股份制合作社、新型主体“股份公司”(合作社)，实现了“管理、经营、销售、分配”的“四统一”，以“大草原”的原始游牧业态再次开启了边疆牧区的制度振兴之路。

(二)创新绿色发展的生态化机制

绿色发展已成为全球共识和世界经济发展的“新常态”，也是人类“回归本然”的生存智慧。边疆民族地区大多为高山、峡谷、草原地带，涵盖我国多个重点生态功能区。“兴边富民”行动既要推动边疆经济、社会发展，还要实现“边民增收、山川增绿”，应努力在政府宏观的绿色发展制度设计、中观产业生态化，以及微观生态公民的行为规范三个层面上实现绿色发展。

1.宏观层面，政府绿色发展的制度设计。边疆民族地区各级政府部门应根据本地特色生态资源(山、水、林、湖、草等)，有针对性地制订绿色治理、绿色发展的各项“绿色新政”，探索实施沿边地区生态移民、生态修复、生态补偿、生态岗位设置的法规制度，推进边疆地区绿色发展。

2.中观层面，探索建立产业生态化发展模式。推进沿边地区企业实施生态化治理的“细胞工程”，建立起“资源—产品—废弃物—再资源化”的绿色循环生产方式，努力实现边疆地区生态农牧业、生态旅游、绿色贸易的转型发展路径。

3.微观层面，加强生态公民的行为规范教育。文化伦理是根植于人们内心的信仰，边疆民族地区应结合少数民族传统生态伦理文化培养群众“生态公民”意识，努力构建起“全民皆兵”式绿色低碳生活方式，实现“生产-生态-生计”的良性循环与可持续发展。例如，兰坪县小龙村是云南怒江州的一个傈僳族村寨。该村依托山地多的优势条件，引导群众栽种花椒、核桃、重楼等生态经济林，走出了一条生态致富路。遍布山坡的花椒树、核桃树、重楼等“摇钱树”构成了小龙村的“绿色银行”。2018年花椒年产量5吨产值近45万元，核桃产量约25吨产值25万元。小龙村从“砍树”到“种树养树”，由“卖木材”到“卖林果”，“产业发展生态化”助力小龙村由“百分之百木刻楞”到“百分之百安居房”，由“百分之百贫困户”到“百分之百幸福户”。

(三)创新“东西部扶贫协作”的“益贫”机制

“扶贫济弱”是一公共选择问题，政府差异化的财政转移可实现经济再分配过程的帕累托最优和社会协调与空间正义。我国东西部及内地和沿边发展空间上的“梯度差距”是不平衡、不协调发展的突出体现，有必要继续实施并创新东部沿海与西部沿边的“对口帮扶”包容性发展机制。这种机制在精准脱贫、区域均衡发展过程中发挥了不可替代的作用，是我国特色区域均衡发展制度的补充，也体现了社会主义共同富裕的本质。比如上海对口支援云南，福建对口帮扶宁夏，广东顺德帮扶四川美姑县，以及从中央到地方的“援疆”、“援藏”等，都是这一制度的体现。边疆民族地区由于自然环境恶劣、灾害频发、生计的脆弱性，脱贫之后仍然具有返贫的可能性和新增贫困问题。因此，“后脱贫”时代还要严格落实中央“四个不摘”的要求，持续实施并创新“东西部扶贫协作”机制。

随着脱贫攻坚战略和小康社会目标的实现，边疆民族地区解决了绝对贫困问题。“后脱贫”时代的“对口帮扶”应由“生存型”的物质帮扶转向解决 “发展贫困”、“能力贫困”问题，在教育培训、能力提升、技术攻关、产业发展等“增智赋能”方面开展创新协作帮扶，通过“帮技术、帮产业、帮岗位、帮智力”助力边疆民族地区实现“造血式”的内生发展与产业振兴。如广东珠海市对口帮扶云南怒江州，2020年划拨资金80万元帮扶怒江州举办贫困村创业致富带头人培训，安排100万元用于支持当地开展“保生态、防返贫”，设置护林员、生态旅游服务员等绿色公益岗位，帮助群众“岗位增收”。

(四)推进沿边“制度型”高水平开放机制

研究表明，超过90%的减贫效应是经济增长带来的[6]。“兴边富民”的关键在于边疆地区的经济增长，而要素自由流动、资源高效配置是经济增长的前提基础。沿边民族地区边境线约占全国陆地边境线的90%，但进出口总额仅占全国的2%左右[7]。因此，边疆民族地区的开放能力和开放水平亟待提升。

自上世纪90年代初我国推进沿边开放以来，先后在沿边地区成立了边境经济合作区、跨境经济合作区和重点开发开放试验区等开放平台，体现了我国沿边开放“由点到线再到面”、水平逐步提升的开放过程。截至2020年底，沿边地区有3个跨境经济合作区、8个重点开发开放试验区、18个边境经济合作区。

2019年，政府工作报告强调，以“制度型”开放促进全面深化改革和高水平开发开放。2020年，尽管我国连续二年跻身全球营商环境改善最大经济体排名前十，但在获得信贷、缴税和跨境贸易等一些领域仍排名不高。“一带一路”倡议的深入实施为边疆民族地区带来新机遇，推进了沿边地区由“要素”开放向“制度型”开放转型，促进了边境“屏蔽效应”向 “中介效应”和“链接功能”转变。边疆民族地区应以“重点开发开放试验区”为龙头，积极推进“制度型”开放。一是对标世界银行《全球营商环境报告》中的关键指标，推进国内政策与国际协议规制融合，包括投资便利化、融资体制、事中事后监管等；二是探讨如何推进沿边地区大通关大口岸建设的贸易、人员往来便利化机制和政策。

二、优化特色产业助力“兴边富民”的路径

调查显示，民族地区贫困群众的收入中产业和就业收入占80%左右，其他占20%左右。根据比较优势理论，边疆民族地区特色主导产业应定位于一、三产业，应把边疆民族地区的资源优势、沿边口岸优势以及文化优势等转化为产业的市场优势，通过特色产业(特色农牧业、生态文化旅游业、“跨境产业”等)高质量发展，助力“兴边富民”。

(一)品牌兴边，构建特色农牧业民族文化品牌

“供与求”是市场经济的两维，高质量发展背景下，供给侧应面向高端需求侧，优化供给结构。边疆民族地区涵养了原生态自然环境、良好水源、天然牧场等第一产业的稀缺资源，具有培育发展高品质种植、养殖业的资源优势。从产业扶贫到产业振兴，特色产业发展必须实现由“小、散、弱”到“大、强、优”的跨越，努力培育品牌竞争力，以区域文化品牌引导农牧业迈向高端，实现传统民族文化的“创造性转化”，并以“互联网+”拓展国内外大市场。

经过土地等资源“三权分置”后，乡村实际上演变为一个或几个松散化的“股份公司”，公司运营业绩良好，即产业兴旺，才能推进乡村振兴。品牌代表着产品的知名度、消费者的忠诚度，是一种“品质契约”和“信誉承诺”，是推动民族地区绿水青山转化为金山银山的“金钥匙”。文化是品牌的灵魂，源于文化的品牌才是永恒可持续的。边疆民族地区大多是文化特色区，各种文化都在公众中有一定记忆。类似西藏实施“净土、净水、净气、净心”的“净土产业”品牌战略，边疆民族地区应努力把这样的民族文化精髓、理念嵌入到“净土产业”、“清真产业”等产业的生产、销售、品质保证等全过程中，并构筑起与少数民族文化一致的“真”“善”“诚”的特色产业区域公共文化品牌，推动特色产业高质量发展。

(二)旅游兴边，以“旅游+”构建 “产业综合体”

以文旅、休闲、康养等第三产业拉动经济增长，演化为区域经济增长的催化剂、粘合剂和动力源，已成为发达国家优化产业结构的普遍做法。旅游的本质和动力源自感知差异、康养身心、求知探奇，而边疆民族地区具有丰富差异化的民族文化和生态资源，既有茶马古道、藏彝走廊，也有辽阔草原、雪域高原、峡谷秘境等自然美妙景观。特色资源的“推力”和市场消费的“拉力”使边疆民族地区成为生态、文化、民俗、康养等高端旅游目的地。

文化是民族之根、旅游之魂，而旅游则是文化唤醒与传承的手段和载体。边疆民族地区积极加强对少数民族多元化、差异化的特色历史与宗教文化的传承与保护，并在传承民族文化的过程中创新旅游产品供给，使游客深切体验到民族历史文化的心灵震撼，以文化繁荣带动特色旅游发展，实现文化兴边；生态是旅游之本，人们对健康的美好追求使得“绿水青山”成为促进区域经济增长的稀缺生态资本。边疆民族地区可通过制度与组织管理创新，“精耕细作”边疆民族地区的“绿水青山”“冰川雪山”，使其转化为“金山银山”，构建沿边“风光经济带”。

有较大乘数效应的旅游业具有链接地理区域、特色产品、商业机会与客户市场的功能，使一、二、三产业产生多维度的关联效应。边疆民族地区可充分挖掘各类特色文化与原生态自然资源禀赋，通过“产业嵌入合作社、合作社链接旅行社、旅行者变为消费者”的模式构建多元一体的“产业综合体”(见图1)。以“农、工、商、文、旅、体、科、教”多业融合发展为突破口，拓展和释放边境民族地区的异域风情、文化体验、生态康养、休闲度假等多元价值，满足消费者对“美景(养眼)、生态(养肺)、运动(养身)、文化(养心)”的高品质追求，推动乡村从生产有形的粮食向“后生产时代”无形的精神产出延展，价值实现从平面向立体扩张，助力“兴边富民”。

图1 多元一体的“产业综合体”

(三)口岸兴边，“落地经济”助力产业壮大

口岸是相邻国家在边境设立的供人、货流通的关口通道。据统计，我国沿边九省区2.2万公里的陆地边界线上设置的陆地边境口岸90多个(除阿富汗和不丹外)，截至2018年，广西、云南和新疆分别有20个、19个、19个一类口岸，这些口岸在促进边疆民族地区与周边国家人员往来、边境经济贸易合作中发挥着重要作用。培育和发展具有可持续竞争力的“沿边特色产业”是“兴边富民”的核心和关键。边疆民族地区应积极努力将“桥梁”的“通道经济”转化为口岸产业，将口岸区域打造成外向型产业和进出口商品生产加工基地，培育和牵动本地企业成为边境贸易产业链中的一环，即“落地经济”，以“贸易+落地加工”模式助力本地产业升级，提高边境地区的自我发展能力，更好地惠及边境地区和恩泽边民，并跨越“通道经济”陷阱。

追求低成本、高收益是资本和产业转移的源动力。云南瑞丽拥有两个一类公路口岸(瑞丽、畹町)，是我国连通缅甸，通往东南亚、南亚的重要窗口。近年来，瑞丽市以优惠政策吸引外贸企业“聚边兴边”，积极化解培育本地产业成长过程中的难点、堵点，努力构建“瑞丽牌”生产基地。2014年，瑞丽引进重庆银翔摩托车生产项目，如今，位于姐告的装配厂生产线每两分钟就组装下线三辆摩托车，直接出口缅甸等东南亚国家，降低了物流成本，提升了口岸产业竞争力，实现了产业兴边。

(四)开放兴边，“跨境产业”赋能“兴边富民”

“一带一路”倡议下六大经济走廊跨越我国沿边九省区，推动边疆地区的“老边界”成为跨境区域合作的“新前沿”，使得边疆民族地区一跃成为“承东启西、连南接北”的开放枢纽，大大促进了沿边地区的开发开放。内蒙古正以“雁阵模式”着力打造中蒙俄经济走廊，新疆构建了“一港、两区、五大中心、口岸经济带”沿边开放新格局，云南具有沟通“两洋”(太平洋、印度洋)连接“三亚”(东亚、东南亚、南亚)的独特区位。因此，边疆民族地区具有发展跨境产业的优越区位、政策和文化优势。由于毗邻国家间要素禀赋和消费偏好的差异而形成边境贸易等跨境产业，如贸易、旅游、物流、金融、电商等，能有效拓展市场，提高效率，降低交易成本，改善营商环境，促进边境贸易，进而推动“兴边富民”。此外，随着贸易规模扩大，其产业中蕴含的技术、知识和新思想的正外部性逐渐显现，将进一步推动经济创新式的“内生增长”[8]，助力沿边减贫与发展。

世界经济贸易格局正在以文化与文明的相似性进行重塑。在我国沿2万多公里的边境线上，30多个少数民族与境外同一民族毗邻而居，这种“同族同源”的相似文化和价值观，有助于双方跨境交流合作，克服边境的“屏蔽效应”，增强“中介效应”，推进双方深层次的“跨境产业”合作。近几年，沿边各地政府出台了多项政策，推动沿边地区开展跨境旅游与边民互市。如云南制订了“边(跨)境旅游专项规划”，推进与相邻国家之间“设施共建、资源共享、信息互通、政策协调”，昆曼公路连通“中、老、泰”三国，已成为云南跨境旅游最受欢迎的线路之一；广西崇左533公里的边境线上有国家一、二类口岸7个，边民互市点13个，目前正发挥“沿边”优势，借力“自由贸易试验区”的优惠政策，积极构建跨境产业合作示范区，重点发展贸易、金融、物流、旅游及劳务等“跨境产业”。