农村失能老人上门照护服务困境及其纾解路径

凌文超

（江南大学 法学院，江苏 无锡 214122）

伴随我国人口老龄化的快速发展，核心家庭、空巢家庭增多，给家庭、社会带来了严重的养老负担，挤压了家庭对“生养”资源的配置空间①。在传统的家庭养老模式中，外出务工的子女很难有效进行养老服务，这一模式变得孱弱不堪。在此背景下，居家养老服务模式应运而生。居家养老服务，是老年人居住在自己家中，一方面得到家人的照顾；另一方面社会对老人其他养老服务作为补充的一种养老方式②。而在农村老年群体中，失能老人尤其值得重视与关注。目前，2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，16.5%的农村老年人自报需要照护服务③。在全国老龄办公布的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，居住在农村地区的失能、半失能老人约2000万人④。作为特殊弱势群体，农村失能老人急需外部主体提供上门照护服务。在此需求背景下，目前农村失能老人上门照护服务有什么困境有，如何纾解这些困境，从而更好地为失能老人提供上门照护服务，本文进行了探讨。

一、农村失能老人居家上门照护服务面临的困境

农村失能老人普遍存在收入较低、照护资源匮乏、精神生活空虚，养老福祉亟待提高的情况。政府对农村失能老年人的经济保障目前还是停留在兜底保障中，虽然政府极力倡导居家养老，但是农村失能老人的居家上门照护服务在实际发展中存在诸多问题。

（一）供给主体单一

目前农村居家上门照护服务工作基本都是由村两委进行主导，作为政府与农村的桥梁，能否有效链接和满足失能老人的需求，还是一个问题。而上门照护的公益性服务存在着资金来源单一的问题，在现实情况下主要还是依靠政府财政拨款。不少村集体缺乏有效的资金来源，很难为老人提供具体的照护服务。而政府作为居家上门照护服务的主体，缺乏其他组织的参与，无法填补政府无法触及的空白领域和政策未惠及之处，使得农村失能老人的需求很难得到有效满足。

（二）服务内容单一

农村失能老人在上门照护中大约需要三种内容的养老服务，即生活照料、医疗护理、和精神慰藉服务⑥。目前上门照护服务在供给内容上主要是注重生活照料服务，而实际上农村失能老人对上门的医疗护理和精神慰藉服务的需求十分旺盛。但在这方面，农村的供给上还严重不足。仅仅依靠基本的生活照料服务，只能保障失能老人能够继续生活，而医疗康复和精神慰藉服务对于提高失能老人生活的质量和增强活下去的信心起到关键性作用。但可惜的是，目前的上门照护服务供给中主要注重生活照料服务的供给，而轻视医疗康复和精神慰藉的服务。

（三）照护人才缺乏，专业化水平低

在农村地区，失能老人难以离开家庭成员的照顾，而目前身边的子女大多进城务工，子女也不在身边，就需要有专业的人才进行护理服务。而从事上门照护服务的人员目前还是以留守的中年妇女为主，通常缺乏专业的照护知识，很多都是口口相传的经验，只会简单的护理。对于农村失能老人，专业悉心的照护对康复和寿命的影响巨大。而从事居家上门照护服务是一份辛苦而收入十分低廉的工作，很少有年轻人愿意从事居家养老服务工作。在大部分农村地区，能为失能老人提供特殊上门服务的人员还不多。即使能够提供上门服务，也需要依靠当地的卫生站，其人员十分缺乏，很难有余力为农村失能老人专门安排时间进行上门服务。同时，由于志愿者很难定期对失能老人进行照料，偶尔的照料对失能老人的作用十分有限。因此，从数量上来说，专业人员十分缺乏；从素质上来说，上门照护人员的专业水平也是良莠不齐。而对于农村失能老人的照护，其照护人员的专业化及基本常识的护理对失能老人身体的复健作用巨大。

（四）失能老人更为依赖家庭照护服务

在农村，“养儿防老”的观念深入农村老年人的心中，因而他们认为在失能后，首先是自己的老伴提供照护。在老伴能力足够的情况下，由于体恤子女，大多数老人很少对子女在照护方面多做要求，多数在于子女的良心所在。而一旦老伴无法提供照护服务时，子女就成为老人首选的对象。有些子女经济条件很好，能给老人提供专业化的照护服务；而一些子女因经济条件等各种原因不能提供照护。老人要是选择上门照护服务，就会给周围的人一种儿女不孝顺的印象，因此多数失能老人不愿选择上门照护服务。在此状态下，单一的农村社区很难引入社会机构入驻为老人提供规模化的上门照护，难以形成有效需求满足，村委会的工作人员对此也无可奈何。即使村委会的工作人员十分重视，但是因经济问题，也难以为失能老人购买市场化的上门照护。在此背景下，老人更为依赖家庭照料，而不是选择市场化的上门照护服务。

二、农村失能老人上门照护服务的疏解路径

对于农村失能老人居家上门照护服务的体系构建，应该全面整合居家上门照护服务的主体，使各个主体能够更好地服务于农村失能老人。

（一）政府应该成为农村失能老人上门照护的有力后盾

首先，政府承担着农村失能老人的兜底保障作用并承担对上门照护服务发展实施过程中的引导与监督作用。政府可以在对失能老人相关需求详尽调查的基础上，通过政府购买行为更多的保障农村失能老人的服务。其次，基于农村老年人购买能力较弱的情况，政府应该通过政策引导和降低准入门槛，通过减少税收和优惠政策补贴等措施⑦，使更多的市场化组织能够更好地参与对农村失能老人的上门照护服务供给之中。再次，政府应该通过相关政策的指导，积极鼓励和引导专业化的护理康健机构更好地对接农村失能老人的护理康复需求。政府在通过一系列政策来扶持和鼓励社会组织积极参与农村失能老人的服务供给时，需要建立招标制度。政府购买服务项目要以需求为导向进行评估，有效加强对社会组织的监督管理，从而提高农村失能老人上门照护中政府购买服务的质量，使得政府的钱使用的有价值，落在实处。

（二）明确家庭在农村失能老人上门照护服务中的基础地位

家庭是农村失能老人养老照护的无可替代的主体，家人对于失能老人来说，精神慰藉的作用是任何主体都无法替代的。对于空巢的失能老人，社区工作人员、志愿者、社工可以进行上门指导，可以通过视频、电话等方式，加强与在外务工的家庭成员的联系，从而达到精神慰藉的目的，亲情的沟通对于失能老人的慰藉作用不可替代。目前的《老年人权益保障法》对子女的责任进行了明文规定，但是仅仅依靠相关法律的约束来维护农村失能老人的权益，大部分老人还是不愿使用。因为一旦对簿公堂，法律强令子女承担抚养职责，就会对老人与子女的关系造成了不可弥补的裂缝。因此还是需要农村社区和社会舆论对子女进行广泛的宣传和教育，利用舆论对子女的养老责任进行有效的约束。为了解决照护问题，也要采取积极措施，大力发展农村经济，解决子女外出打工的问题。使他们就近获得更高的收入，这样可以更好地照顾失能老人。在经济落后的农村，还应建立失能、半失能老人随子女迁移养老制度，并对有劳动能力，但因照料失能、半失能或患病老人无法全勤劳动的劳动者，按付出的有效养老时间进行奖励性补偿，以弥补他们因照料老人可能带来的个人和家庭损失⑧⑨。

（三）在照护农村失能老人中，社区要发挥积极作用

照护失能老人，农村社区的参与必不可少。农村社区应该更加积极主动，在上级主管部门加强监督和管理的同时，应该培育社区工作人员的服务精神。首先，应该以农村社区为基础平台，整合政府、家庭、社会组织以及相关机构的力量为失能老人提供上门照护服务。针对农村失能老人的不同失能程度，进行差别化的服务，这就需要农村社区工作人员的参加与协调。再次，推动医疗护理服务向农村居家失能老人延伸⑩。失能老人很难依靠自己的力量去社区卫生机构进行医疗护理，因此需要政府部门、社区的参与，整合卫生服务机构与农村内部的资源。鼓励建立家庭医生签约制度，做实家庭医生服务细则，鼓励医护人才和乡村医生向留守老人提供上门看病、康复护理服务。加大对医养结合社区居家养老服务的补贴力度，满足农村失能老人日益增长的医护需求⑪。

（四）推动“三工联动”，为农村失能老人提供上门照护服务

政府应该成为“三工联动”项目的发起者和推动者，大力支持“三工联动”为农村失能老人服务。“三工联动”具体来说就是政府选定有资质的社工机构承接项目，由其招募护工。而护工的人选，可以经由当地村委会的推荐，有效利用社区内的护理人员；也可以面向社会进行招聘护工人员。在护工人选招募完成之后，社工机构可以请专业护理人员进行培训，更专业地为老人服务。专业化的社工机构要加强对招募人员的管理。这样，由护工为农村失能老人提供专业化的上门照护服务，而社工则对老人提供针对性的养老服务以补充护工的服务。社工、护工和义工的有效衔接，可以从多方面满足农村失能老人的需求。但是，如果仅仅利用市场化的方式为农村失能老人提供服务，还很难满足失能老人的需求。因此，需要政府在其中进行协调和组织，才能使“三工联动”更好地为农村失能老人提供上门照护服务，使得他们安度晚年。

注释：

①穆光宗,茆长宝.人口少子化与老龄化关系探究[J].西南民族大学学报(人文社科版),2017(06):1-6.

②赵立新.社区服务型居家养老的社会支持系统研究[J].人口学刊,2009(06):41-46.

③老龄研究中心.第四次中国城乡老年人口生活状况抽样调查数据发布[EB/OL].www.crca.cn/sjfw/2019-11-21/1564.html.

④张思锋,唐敏,周淼.基于我国失能老人生存状况分析的养老照护体系框架研究[J].西安交通大学学报(社会科学版),2016(02):83-90.

⑤岳经纶,方萍.照顾研究的发展及其主题:一项文献综述[J].社会政策研究,2017(04):38-56.

⑥贺薇.居家养老服务供给结构的现状与优化[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2020(06):155-165.

⑦焦若水,马治龙.农村公办养老资源的错配与适应性改进——基于甘肃省K县M镇的调研[J].探索,2020(06):144-155.

⑧Yamada Tetsuji,Chen Chiaching,Yamada Tadashi,et al.Behavioral analysis of the choice of community-Based formal Home Care,Informal Home Care and Nursing Home Care in Japan[J].Geneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practices,2006,31(4):600-632.

⑨赵秋成,杨秀凌.养老服务供给短缺与农村养老服务体系构建[J].大连海事大学学报(社会科学版),2016,15(04):16-22.

⑩杜智民,康芳.农村社区居家养老服务供给精准化的实践困境与优化路径[J].重庆社会科学,2020(09):130-140.

⑪刘妮娜,高秀文.救助的扩展:农村居家社区养老服务的发展路径——以北京市为例[J].天津行政学院学报,2020,22(02):51-59.