区域差异化综合绩效考核路径探索*

□ 邢益新

与传统考核相比，差异化考核突破了原有的“一套指标”和“一张标尺”的简单考核体系，按照“一事一策”“分类考核”的特殊评价机制，对考核办法、内容、评价流程等作出了相应的分类调整与规范，差异化考核具有更强的导向性、实效性、激励性。

｜概念及意义

区域差异化综合绩效考核管理模式是一个把差异性因素纳入地方考评的方法。这些“差异”既可以反映在不同地区的考核内容、指标权重和记分方式上，也可以反映在不同地区的考评方法和成果使用情况上，以求较为准确、公正客观地评估各地方的经济社会发展实绩和社会工作绩效。

（一）优化综合考核工作的现实需求

考核作为检验经济社会发展实绩的标尺，其根本特点是“客观、公正、准确”。在整体综合性考评过程中，由于被考评的各个地区在经济基础、自然资源禀赋和社会经济发展环境等方面都具有显著不同，对如何考准考实造成了一些障碍。因此唯有在强调共性评价的基础上，针对各个地区的发展优势、区域优势和功能定位，采取对指标体系设计、赋分权重、评价方式等方面不同评价的方式，才能实现既保证面上地区整体工作的正常开展，又突出地方实践，确保考准考实各地区的经济社会发展实绩，从而进一步提高整体综合性考评的科学性和规范性。

（二）推进中心工作的有效抓手

考核是政府推动落实、助推工作的有力措施，重要目的是充分发挥好“围着核心、服务工作大局”的功能。在地方党委和政府绩效考核中，根据各地的不同状况，要推进的核心任务也不尽相同，通过采取差别化考评的方式，可使各地党委、政府的决策部署和发展战略规划“化整为零”，引导激励所辖地区立足自己现实、推进特色发展，高效地充分调动起地方干部创新、图谋开发的主动性和积极性，进而实现“1+1>2”的目标，以各地方的特色建设经验带动全域的建设步伐，进而实现核心任务的高效推动和政策建议的高效推进。

（三）树立新发展政绩观的制度保障

实行区域差异化综合绩效考核，最终目的是以考核确立方向标、形成良好的发展导向，通过采取立足现实、注重特点、强调个性的地方差别化全面政绩工程考评方法，有利于各级地方党委、政府建立起“立足地方资源优势、立足特点创新发展”的发展观和显绩潜绩并重的政绩观。

｜无锡乡镇（街道）层面差异化考核实例分析

近年来，无锡市按照上级关于改进推动高质量发展的政绩考核要求，结合实际，对整体绩效考核结构进行了调整和优化。在总结地方共性绩效特点的基本上，遵循“因地制宜、因时制宜、凸显优势、综合发展”的指导原则，根据各乡镇（街道）的实际发展状况、发展前景、功能定位和综合发展优势等，对地方差异化的绩效考核制度作出了积极探索与尝试。

（一）考核内容“灵活设置”

根据乡镇（街道）功能定位不同，参考省、市、县（区）考核监测指标体系，兼顾地区经济发展要求和社会管理职能，分别设置第一类乡镇（街道）、第二类乡镇（街道）和第三类乡镇（街道）三套指标体系。全市纳入监测范围的乡镇（街道）共75 个，其中第一类乡镇（街道）34 个；第二类乡镇（街道）17 个；第三类乡镇（街道）24 个。三类乡镇（街道）分类依据为：根据2020 年度乡镇（街道）规模以上工业总产值、限额以上批发零售业销售总额、规模以上服务业营业收入数据和相对应行业增加值率，计算工业增加值占三个业态增加值比重，对于比重大于等于50%的乡镇（街道）划分为第一类乡镇（街道），指标体系包括工业、贸易、服务业、民生等24 个指标；小于50%的列为第二类乡镇（街道），指标体系包括服务业、贸易、民生等22 个指标；没有经济管理职能、乡镇（街道）一体的列为第三类乡镇（街道），指标体系包括空气、水、管理等12 个指标。

（二）赋分权重“高低有别”

对考核指标，设置不同的考核权重，以考核的侧重点体现出各项工作重要程度的差别，做到“重点考、考重点”。在对同一指标的考核中，针对不同的地区赋予不同的分值。如限额以上单位贸易额在夏港街道、新庄街道、羊尖镇、堰桥街道、胡埭镇、梅村街道等34 个地区产业结构以第二、第三产业为主，发展的主要方向是产业层次提升的这一类街道中，比分赋值为5，而在澄江街道、宜城街道、崇安寺街道、河埒街道、东亭街道等17 个主城区所在或靠近主城区的乡镇（街道），产业结构以第三产业为主，贸易指标占据本地经济发展更大比重，因此赋值为6，在没有经济管理职能的乡镇（街道）为一个类别，要打造新时代引领全市高质量发展的现代化文明地，没有这类指标赋值，差异化的赋值有助于指标更好的推动。

（三）考核计算“量体裁衣”

监测指标计分则采用“排位直接计分法”，首先单个指标的得分按照总量（水平）和增速（发展）排名分别计分，按照n 个监测对象，第1 名计100 分，第2 名 计100-2分，以此类推，第n 名，计100-n分；其次单个指标按照总量（水平）40%、增速（发展）60%的权重加权汇总得分；最后根据各单个指标权重、得分计算综合指数，进行综合排名。如无上年度基数，则用水平完成情况替代综合指数。这种计算方法，重在考核乡镇（街道）与首位目标的横向比较，也促进地区对自身发展的纵向比对，既能有效激励各区市积极进位争先，“跳一跳，摘桃子”，也能最大程度地调动相对弱势区市的干劲，以差异化的达标带动全市层面工作的整体落实。

（四）个性指标“扬长补短”

在乡镇（街道）综合绩效考核体系中设置单独的加减分指标。聚焦文明城市创建、农村人居环境整治、美丽河湖、城市精细化管理、空气质量、安全生产、疫情防控等红黑榜情况，既引导构建分工有序、互补发展的产业布局，又形成产业核心竞争力，提升发展能级，推动集群化、高端化发展。对上红榜的乡镇（街道）每有一次加0.1 分，对上黑榜的乡镇（街道）每有一次扣0.1 分。同时专题考虑涉农指标，对涉农地区建立专项个性指标考核，涉农乡镇（街道）均监测“农业农村现代化推进水平”指标，如有乡镇（街道）发生分类变化，根据实际情况进行调整。

通过开展差异化的综合绩效考核，更加优化了无锡市基层综合绩效考核工作，更为全面地发挥了绩效的引导、激发和带动功能，有效引导了各街道积极实施地方特色创新发展，有力推动了社会经济的高质量发展，为推进构建开放、现代、活力和时尚的无锡市国际大都会作出了重大贡献。在实践中我们可以看到，和传统考评方法比较，差异化的考评方式有着更强的引导力、有效度、激励力度。

｜未来路径思考

探索区域差异化综合绩效考核路径的最终目的是为了推动各区域特色化发展，形成合力，促进地区高质量发展。因此从考核谁、考什么、怎么考和如何用角度发力，是开展区域差异化综合考核的路径保障。

（一）差异化构建考核对象，解决“考核谁”的问题

近年来，各地普遍采取了统一考评、综合排序方式，在考评绩效和推动全域发展等方面，均取得了一些进展。但不可否认，通过分组分类方式进行统一考评，依然是区域差异化综合绩效考核的主要方法之一。各地在综合绩效考核工作中，可依据经济发展水平、资源禀赋、社会发展前景等方面数据，通过系统聚类算法对被考评地区实行分组分类，或单独开展综合绩效评价工作，可进一步增强考核评价的区分度，使考核成绩更具有可比性，考核结果更加公平合理。如在对经济社会发展的考评中，要保持在综合考评范围统一固定的基础上，按照各区域重点项目、主导产业优势、社会发展规模的不同设定相应考评项目和评分权重。如市内地区要注重城市经济中现代服务业、现代商贸物流业的考核，周边县市要注重生态保护、绿色发展等的考核，经济发达县区要注重先进制造业的考核，高新区要注重生物医药产业和先进装备制造业考核。

（二）差异化分配考核权重，解决“考什么”的问题

根据区域总体发展战略规划，按照全国各地区的不同功能定位、自然资源禀赋和社会经济特点，在对各领域的具体目标的权重和安排上有侧重点，并采取对权重的不同划分，以突出对各个领域的考察要点，以实现“重点考、考重点”。对经济发展阶段相对较好的地方，可增加在科技发展、产业结构优化转型、总部经济、人力资源吸引、基本公共服务、社会生活改革等领域的具体目标权重，以产生支持和引领地方经济社会发展的中坚力量，并引导其进一步发挥辐射引领的功能；经济位于第二层次的地方，具有很好经济、科技创新的较强潜力，应把权重向规模以上工业产出、传统行业转型升级、重点项目经济发展、固定资产投入、战略性新兴产业蓬勃发展、城市化、农村繁荣等领域的重要方面倾斜，把它作为推进地方经济综合策略的保障能力，提高其对疆域志建设的贡献率；对于受自然环境因素影响、经济不能高强度发展的地方，则应该建立生态文明发展、节能减碳、精确帮扶等重要的指标体系，而对于部分行业指标则可选择减少权重，以引导地方政府注重发展优势产业、突出地方优势，从而带动该地方发展作为环保、生态涵养的重要能力。

（三）差异化制定考核举措，解决“怎么考”的问题

不同的考核指标，各地区之间的差异程度、可比程度各不相同，采用单一的考核方式，难以做到考准考实。要遴选切合实际的绩效指标体系，个性化指标任务是差异化考评的难点和重点，其筛选范围大致分为三方面：上级部门下发的工作指标任务，地方党委、政府布置的重要工作任务以及地方机关在职能区域内的主要工作任务。筛选差异化的个性指标时，既要按照习惯，注意延续性；也要与时俱进，符合当前工作的重心。要制定科学的发展计划。任务指标必须适应各地经济建设要求和各项任务的具体要求，既不降低标准、减少困难，又不任意拔高、脱离实际。对超额完成工作目标的，要放到区域经济工作的重大基础上开展综合比较，并按照对超额完成工作项目的复杂性和贡献度，制定比较适宜的加分项目标。对实现了重大跨越的技术创新项目，从推动经济创新发展的整体高度考虑，可设置比较固定的加分项目标，通过综合评价予以加分项。提高公民参与的实效性，扩大对政府部门绩效评价的公开知晓率，积极引导公民参与服务评估，定期组织对政府部门的服务评价问卷调查，以有效提升公民的参与评价。

（四）差异化运用考核结果，解决“如何用”的问题

考核结果的运用，体现的是一种导向。实施区域差异化综合绩效考核，可以比较清晰地研判出各地方在经济社会转型、工业发展、社会保障、环境保障等各个领域的工作实绩。合理使用这些评价成果，可以很大程度上起到评价的激励导向效果。如在经济发达领域中，对不同区域分别设置单项奖，对在某个领域中做出了突出贡献和实现经济明显增长的区域，可予以单项奖，进一步调动其经济发展积极性；在地方全域长远发展计划、重大发展战略部署的推动实施等方面，对推动快速、推进得力、效果突出的地方政府，可予以专项奖励，并发挥政策考核的“助推器”功能，以带动区域政府加速转换思路、突出优势产业、致力地方长远发展。同时，切实把考核制度成果科学合理地应用于人员选拔使用、晋升去留、监管操作的各个阶段，切实地把差别化考核制度与人员选拔使用各项工作有机融合起来，充分调动考核制度的“指导棒”效应，以“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”的准确人才引导，充分调动大家做事创新的积极性，带动他们树立正确的政绩观念和科学的发展理念。