基于绩效视角下高校预算绩效事前评估管理探讨

印 莹

(合肥开放大学，安徽 合肥 230001)

高校作为事业单位,收入为财政拨款,没有营收压力。在高校重点开支的教学和科研上,很多高校由于不考虑收入产出的因素,预算编制的不科学。内控管理的重点多是在预算执行层面,即重点管理各项教学、科研费用支出的合理合规性。但是在事后绩效评价中,很多高校会出现资金使用率不高,绩效满意度偏低等情况,造成财政资源的浪费。

2020年施行的《中华人民共和国预算法实施条例》从制度上对预算管理全过程及风险防控提出了新的要求。二十大报告提出健全现代预算制度,从国家政策制度上不断加强对预算的管理。目前,在国家财政处于紧平衡的状态下,中华人民共和国财政部提出政府过紧日子应长期坚持,要提高资金的有效性,把钱花在刀刃上,“具体来说,将从严从紧编制预算,削减和取消低效无效支出,集中财力保障国家的重大战略任务。”是其中一个重要方面[1]。所以,如何优化资源配置,提高预算的科学性和合规性,做好预算绩效事前评估管理工作,对提高高校申报项目的通过率,提升有限财政资金的使用效益,及高校的发展有着重要的意义。

一、高校预算绩效事前评估管理现状

(一)预算绩效事前评估前期基础工作薄弱

一个完整的绩效管理流程应该是包括绩效目标、绩效事前评估、绩效监控、绩效自评、绩效评价、绩效应用等几个方面。前期绩效目标的设置和绩效事前评估的工作在整个流程中占了很重要的部分。

在具体预算申报工作中,很多项目申请部门只是粗略填个数字,简单走个程序,预算资金测算的合理科学性、资金的来源渠道、绩效目标设定等都是交给财务部门来完善。但是作为项目申报部门才是对项目最熟悉的部门,只有站在各个项目申报部门的角度才能更好地完成科学的预算资金测算、合理的绩效目标设定,所以各个项目申报部门是应该参与到预算绩效管理全过程中的。

比如市直单位申请基建项目,需要先将立项材料报送市发展和改革委员会(以下简称发改委),如果发改委同意立项,再交由专业机构出设计施工方案,将立项设计施工方案再交由发改委审批,经过发改委审批同意后才可以进入到财政申报预算的环节。在报预算之前就需要做许多前期基础准备工作,不仅仅是编一个数字那么简单,这些工作都应该由对各个项目更为熟悉的业务部门来完成。

在涉及到多个部门同时参与申报同一个项目的时候,由于没有明确的事前评估体系办法等,往往存在绩效目标和主体责任不明确的问题,各个部门之间职责划分不明确,造成各部门之间相互推诿,影响到预算编制工作。

(二)缺少规范的预算绩效事前评估体系

部分高校在预算绩效管理体制建设方面不够完善,虽然制定了预算绩效管理的文件,但是对具体绩效管理工作并没有指导性的规章制度。

在具体编制预算的时候,很多时候并没有按照绩效管理流程要求,规范地对各个项目进行事前评估。对于纳入预算安排的项目,大部分金额较小且是经常性的项目一般就套用以往的计算方法和绩效目标直接填写,跳过绩效事前评估环节;对于金额比较大的项目,很多业务部门只是单纯按照需求填报,有时候甚至为了防止财政在“一上”的时候削减预算,出现多报预算金额的情况。绩效指标设置随意,绩效目标不明确,完全没有考虑到后期绩效评审会存在问题。

(三)预算绩效指标设置不够科学合规

目前根据合肥市财政局(以下简称市财政局)绩效管理的要求,各高校在编制预算的时候需要报送绩效目标,除了总体绩效目标外,还细分为数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标、满意度指标等。高校的主要工作是保障日常教学、科研工作的正常开展,同时满足人才培养、服务社会等各方面的需求。高校的成果是为社会各行各业输送人才,科学研究产生无形资产等,同时也包括社会公共服务,社会贡献等,社会效益的产生比较复杂。对于经济效益指标、社会效益指标等不像企业产出的成果比较容易以货币的形式量化,加上申请预算的经费项目不同,具有复杂性,绩效目标总体参照性和通用性有限,预算绩效指标的设置自身具有一定的难度。

具体工作中,部分高校编制预算的业务部门往往关注点在预算的金额和要开展的工作上,绩效目标的设置只是为了完成任务,简单地将基本支出或者项目支出按照财政给的模板进行分解,填写绩效目标,继而财务部门再简单地将各个项目的绩效目标凑在一起,组合成整体绩效。整体绩效指标和绩效目标的设置的过程往往未能站在全校的高度并结合学校的职能,对当年开展的重点项目、重点工作、全年资金的收支、资产的管理、全年的经济效益产出等方面进行全面综合的评价。各分项绩效指标的设置也不够科学合规,绩效评价方式简单,没有与绩效指标有机地联系,不能很好地反映绩效整体目标。年末绩效评价的时候,虽然相关项目执行过程中可能没有问题,项目验收也合格,但是由于当初设置的各项绩效目标不明确,绩效指标过于随意,没有考虑到指标完成的可行性,也没有经过事前绩效评估,各分项绩效指标不能达标,整体绩效指标完成受到影响,直接影响到全校最终的绩效考核成绩。

(四)未将绩效事前评估纳入内控流程

根据COSO(The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting,简称COSO)报告,内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息和交流、监控五项要素构成。[2]具体到高校内控的管理工作中,应该对预算、收支、采购、资产、建设项目和合同等经济活动的风险进行防范和管控。内控的目的就是以风险为导向,寻找问题,提前解决问题。预算绩效管理是全流程管理,内控管理也是全流程管理,从整体绩效预算管理流程上来看,预算绩效事前评估是预算绩效管理中的第一个重要环节,直接关系到后期项目的实施,因此加强对绩效事前评估的内控管理有着重要的意义。

在实际工作中部分高校长期在预算内控管理上重执行、轻编制,对预算事前评估工作不够重视,没有发挥绩效应有的导向性原则,在预算执行的过程中往往也忽略绩效运行监控,重点监控各个项目预算执行过程中资金使用的合理合规性,导致绩效管理并没有发挥应有的作用。

二、高校预算绩效事前评估管理建议

(一)压实各部门责任,夯实预算基础工作

作为预算绩效管理的第一个环节,预算编制首先要按照“谁申报、谁负责”的原则,压实各个预算申报部门的责任,提高各个业务部门对预算绩效事前评估的重视。

对于高校来说,需要组织各个项目申报部门学习各项文件,明确预算工作的要求和细则,尽量细化预算编制,充分做好绩效事前评估的准备工作,尤其对于重大项目的申报要认真对待。根据《安徽省省级政策和项目事前绩效评估工作规程(试行)》文件要求,“部门事前绩效评估的对象为拟新出台通过预算资金安排、金额在1 000万元及以上的重大政策和项目。主要包括:新设立的重大政策和项目;因实施内容、标准等发生重大调整,拟申请新增省级预算资金的既有支出政策和项目;在既有专项资金规模内新增政策任务;到期后重新申请设立的重大政策和项目等。”[3]高校如果当年有重大项目需要申报,就需要按照文件要求提前准备好立项背景及发展规划、立项政策和资料、项目预算等各种材料。对于财务部门,工作职责也不仅仅局限于汇总各个部门的预算,对于预算编制依据是否充分,资金来源渠道是否明确,投入和产出是否经济等方面也需要进行初步审核。对于由多个部门共同参与的项目,要事前做好沟通工作,拆分项目,明确责任,细化责任分工,杜绝互相推诿的情况。合理设置绩效目标,制定科学合理的实施方案,切实将预算绩效管理工作责任到人。

(二)规范绩效事前评估工作程序,明确绩效事前评估体系

事前绩效评估体系一般包括立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等几个方面。立项必要性主要评估项目是否符合国家、地方的重大决策和行业宏观政策要求;项目是否有现实需求;是否具有不可替代性;是否经过了科学的调研决策程序等。投入经济性主要评估预算测算是否合理科学;投入资源及成本与产出及效果是否匹配;是否有相应的成本控制措施等。绩效目标合理性主要评估绩效目标和指标设置是否符合规范要求;是否与项目相关;与部门、学校整体长期的规划和工作目标是否一致;绩效指标细化、量化是否合理;与项目预期解决的问题是否匹配;项目的收益群体定位是否明确等。实施方案可行性主要评估项目制定的实施方案是否与绩效目标相匹配;是否进行了必要的专家论证、审核决策的过程;是否有完整、可行、合理的实施技术路线及进度安排;对于项目实施过程中的不确定因素和风险是否有相应的风险管控措施等。筹资合规性主要评估筹资渠道是否符合相关规定;筹资程序是否科学规范、经过相关论证;项目筹资规模是否科学合理;财政资金投入是否具有可持续性;对筹资风险是否有可行有效的应对措施等。

在具体的预算编制工作中,针对不同的项目围绕这五个方面可以采取不同的绩效事前评审方式。对于人员经费、公用经费等类基本支出,财政有明确规定的定额和要求。比如根据市财政局文件规定近几年在公用经费综合定额上逐年按照原综合定额标准的90%安排预算,公务交通费申报金额不得超过上年预算金额。这些金额的计算有着明确的标准和计算公式,所以在进行绩效事前评估的时候就不需要专家论证项目立项的必要性、实施方案的可行性、筹资的合规性等。在绩效事前评估工作环节就可以简化工作流程,组织相关人员以会议的形式,重点放在预算编制有没有控制成本、绩效目标的设置是否合理等方面开展评审工作。

对于项目支出的预算,也要根据不同的性质来区别对待。对于经常性业务经费中的房租、水电、物业等费用,评估工作同样可以采取简化流程,重点放在预算测算是否准确、有没有控制成本、绩效目标的设置是否合理等方面。但是对于经常性业务经费中的信息化运维及网络链路租赁等,则须根据相关市财政局文件的要求,提前经过数字资源局的审核,而日常维修则需要委托中介先进行事前评审,所以这两个项目就必须和特定目标类项目一样准备相关政策和项目立项背景及发展规划、项目立项资料、项目预算等材料。预算事前绩效评估就需要对这部分项目根据体系中的五个方面进行全面评估,对于重大项目则应该邀请相关专家或者审计机构对该项目提前进行绩效事前评估,这样可以提前发现问题、改进问题,有助于帮助高校顺利通过预算绩效事前评估。

(三)明确项目绩效目标,设置科学合理的绩效指标

高校的主要任务是进行教学科研活动,培养输出人才。在构建绩效评价指标的时候,除了要重视对经济效益的评价外,还要注重社会效益指标的评价。高校只有重视提升对社会的贡献,才能促进高校自身长远健康地发展。

对于一些具有共性的指标,可以借鉴大多数高校的评价指标。比如人才培养、科研成果等社会效益指标,大部分高校会采用学生就业率、学生创业成功率、高校科研成果转化率、高校技术革新改造参与率等指标进行考核。但是在具体指标选择的时候,还要考虑到本校实际的情况。比如近几年本科毕业生继续深造的学生比例持续增加,毕业生就业率的数值就会受到影响。学生创业往往不会一开始就成功,作为高校一般不会对已经毕业的学生创业情况进行跟踪统计,所以这个指标就很难衡量,在实际操作最终的绩效考核中很难达到满意的成绩,所以这些绩效指标在最初设定的时候就需要进行调整,不能直接照搬套用。在高校科研方面经济效益指标设置除了比较常见的教师人均科研成果率、科研经费投入额、学术刊物发表的论文、出版的专著、申请的项目或课题的数量等,还可以根据高校自身的情况补充设置适合本校的指标。如果本校有多个获国家级、省级奖项的项目,有数个被评为国家级或者省级人才头衔的教师等,都可以设置相应的指标,来为本校科研工作的绩效考核加分。

所以,对于绩效指标的设置绝对不能直接套用以往的模板或者别校的框架。特别是对于重大项目,每年编制预算的时候必须要根据本校自身的情况,明确项目要完成的任务目标。可以采用问卷的形式咨询相关人员、组织相关的专家会谈等形式,对已有绩效指标进行计算调整,对数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标、满意度指标等进行初步评分,查看各项指标绩效后期监督和评价的可操作性,并根据评分发现自身的问题,有针对性地进行优化改进,为本校的预算绩效管理水平加分。

(四)完善规章制度,将绩效事前评估纳入内控管理流程

内控最重要的作用就是发现风险点,防患于未然。在内控管理中,预算属于重要的一环。预算标准的制定和审核,关系到预算金额的多少;涉及到经济利益、预算绩效指标的设定;关系到绩效考核的成绩;也关系到单位和个人的经济利益。对于科研项目,普遍存在投入产出不成正比的现象,可以将其看成是一种风险投资,项目参与主体较多,需要各方面协同合作。所以在绩效事前评估的工作中,可以采取访谈、问卷调查等形式收集工作中的风险点。比如预算标准的制定,尤其是对于重大科研项目可行性分析、投资收益分析等方面,对于项目的前期准备、技术积累、资金保障、组织管理、存在的风险等问题都要进行筛查。通过完善内控制度管理、规范事前绩效评估的关键点,可以有效地发现预算项目存在的问题,提出相应的意见或者建议,对防范项目实施过程中的风险,增加项目通过市财政局评审的概率有着积极的意义。

三、总结

预算绩效事前评估是提升预算准确性、提高项目预算通过率和绩效考核评分的重要手段。当前,对于各高校,预算绩效事前评估管理工作仍然属于比较滞后和被动的状态,绩效管理中的“绩效”发挥的作用不明显。事前绩效评估工作也处于探索阶段,高校如何结合自身特点开展绩效事前评估工作、各项二级指标如何设置和量化等问题仍然存在许多需要完善的地方,亟待在工作实践中不断改进。