创业支持资金绩效审计评价指标体系构建研究

葛振峰，李卓然

（1.宁波财经学院，浙江宁波 315175；2.北京师范大学智慧学习研究院，北京 100082）

近年来，我国颁布一系列支持自主创业的政策，旨在引领劳动者积极创业，共同推动经济的进一步发展[1]。作为最具活力的创业群体，高校学生有巨大的创业潜能，各级政府也将该群体作为重点鼓励与支持对象，打造自主创业绿色通道，营造良好的创业氛围，有效缓解毕业生的就业压力。创业支持资金绩效审计工作的开展，是提升创业支持资金管理规范性、使用效率的关键所在，是一项极具意义的活动，必须引起重视。绩效审计的开展离不开科学的评价指标体系，针对创业支持资金的特性及使用现状，打造科学、全面的绩效审计评价指标体系是当下非常重要的工作。纵观创业支持资金绩效审计评价指标提升的构建情况可知，国内外在此方面的研究都处在初步发展阶段，投入的时间与精力有限，可参考的研究成果也相对不足，该项工作的研究与实践还需进一步落实，确保创业支持资金绩效审计获得强大的支撑力。

一、创业支持资金绩效审计评价现状分析

近年来，大众创业万众创新持续向更大范围、更高层次和更深程度推进，创新创业与经济社会发展深度融合，对推动新旧动能转换、助推经济结构升级、扩大就业和改善民生、实现机会公平等方面均具有重要意义[2]。创业支持资金是创新创业活动开展的必要基础，因此实现有效的创业支持资金绩效审计评价，能够对资金使用、创业实践起到正向约束作用，进而更好地提升创业实效。当前创业支持资金绩效审计评价工作尚处于起步阶段，在工作推进中面临以下问题：

其一，从研究深度来看，理论与实践均处于起步阶段。在创业支持资金绩效审计方面，业界相关理论与实践都处在探索状态，理论与实践尚未形成共识，理论体系所受认可度不高。相关评价指标体系基本都处于试点阶段，缺乏成熟理论为实践活动提供指导，使实际的实践工作和预期存在较大差距。

其二，从资料收集来看，数据收集难度大且不够全面。绩效评价工作需要完善的数据信息作为支撑，因而评价主体在绩效评价过程中应注重收集完善的基础数据。但是，在绩效评价工作中数据收集是很难开展的一项工作，创业资金涉及担保基金、保险补贴等众多内容，覆盖的群众有毕业生、失业人员等，数据收集范围很大，导致评价主体工作负担也相对较大。基于此，绩效评价工作缺乏完善数据支撑，便使评价结果难以将创业资金绩效实况反映出来，评价结果的科学性也严重不足。

其三，从评价主体来看，单一主体导致结果缺乏说服力。多元评价主体可促进创业资金绩效评价过程提升透明性，得出的结果也更具说服力。但是具体评价过程中只是资金管理方单一参与评价，同时仅采取自评模式，在此模式之下由同一主体掌握资金管理权与评价权，导致评价结果公信力不足。同时，作为资金受益主体与申请、使用主体，创业人员在绩效评价中极具发言权，但这些主体在绩效评价中的参与严重不足。

其四，从人员素质来看，其与绩效审计要求存在一定差距。审计人员除掌握完善的审计知识外，还需掌握其他相关专业知识。例如，负责审计创业支持资金的人员，还应掌握法律、计算机等领域的知识，才可更好地保障审计质量。但从审计人员的现状来看，其自身的专业知识掌握不够全面，其他相关领域的知识更是掌握不到位，导致难以应对绩效审计工作，与实际要求有较大差距[3]。

其五，从法律法规来看，评价后处罚依据不够完善。针对绩效审计的法律法规并不完善，导致审计处罚缺乏有效依据。法律依据是绩效审计工作实施的重要环节，如今已有的法律法规基本都是针对收支合法性的，对经济活动效益评估方面过于抽象化，《审计法》中也没有体现绩效审计标准。而创业支持资金审计过程中会出现各种各样的问题，若是缺乏处理依据，无论是处罚过轻或过重，都会给审计监督效力产生影响。与此同时，审计依据不足也影响审计人员工作开展，针对相同问题时，不同审计人员采取不同的处罚，这便会给行业稳定性产生消极影响。只有完善的法律法规，才可保障审计工作切实有据可依。

二、创业支持资金绩效审计评价问题成因

（一）绩效评价标准构建难度较大

绩效审计工作开展旨在对财政支出项目的优劣性进行验证，完善的标准是对被审计单位经济活动实施科学评价的重要依据。因绩效审计在我国发展速度较为缓慢，加之特殊的国情导致我国无法借鉴发达国家的审计经验，从而难以构建科学的评价标准，如今已有的评价标准只涉及原则性内容，和实际需求有较大差距。企业和政府有完全不同的运作模式，政府强调民生服务，企业更偏向于盈利，而当前尚未颁布政府公共项目的具体绩效评价细则。政府绩效重心仍然放在财务指标、历史指标审计方面，较少关注资金的使用效益，导致审计成果受到极大制约。公共财政项目会受到经济发展、人口结构等因素的影响，导致不同地区面对同个项目时，衡量标准也会存在差异。但若是结合项目特殊性来改变标准，会造成项目缺乏可比性，因而审计人员很难找到没有异议的评价标准，此种存在不确定性的标准，使审计工作结论的公正性备受质疑[4]。与此同时，如何对资金使用效益进行科学评价方面，相关研究也严重不足，致使创业支持资金绩效审计发展受阻。

（二）未深层次认知绩效审计的价值

政府审计由于发展时间相对较晚，审计人员和政府绩效审计接触时间不长，相关工作经验严重不足，审计机关对公共财政绩效审计缺乏系统性的认知。首先，审计人员对绩效审计了解不够深入，具体的绩效审计工作安排甚少。其次，政府绩效审计是沿用传统的财务审计方式，更在意查账、查凭证的环节以及有无实际的经济违法违规行为，此种倾向导致大多数审计人员难以胜任审计工作，相关指标分析能力也相对有限。认知方面存在的偏差，导致审计人员能力参差不齐，高层次的审计流于形式，导致最终的审计效果不如人意。认知方面存在的缺陷，使审计人员无法明确自身的定位，固有的理念根深蒂固，绩效审计开展过于滞后。

（三）难以精准判定创业支持对象的资格

从如今的创业资金数据状况来看，若是不做好支持对象资格审查工作，设置统一的资格标准，极易有虚报冒领补贴等情况存在[5]。而在审计实施时，由于支持对象基数过大，大幅提升调查难度，很难对支持对象信息进行有效核对，审核人员会遇到较大的工作难题，调查质量无法获得有效保障，最终对审计结果产生负面影响。核对创业支持对象的资格信息，是创业支持资金管理的关键一环，若是难以有效核对信息，便会使绩效审计难度大大增加。

（四）创业支持资金相关法律与政策制度不健全

针对绩效审计的法治化建设相对滞后，相关法律与政策制度尚不健全。审计人员在绩效审计工作开展中，大多是对财务收支等实施合规性审计，因而审计实施授权、审计内容、审计职责义务等方面都并未作出明确规定。缺乏完善的法律法规，会加大绩效审计实施难度，而两者是互为因果的，所以在缺失法律依据的情况下，要制定科学的绩效审计评价体系难度很大。

三、创业支持资金绩效审计评价指标体系构建研究

（一）构建原则

一是相关性原则。创业支持资金绩效审计评价指标选取过程中，要确保指标和资金管理与使用有较高的关联性，可将创业支持项目和其他项目在绩效审计方面存在的差异作出精准区分，凸显该项目绩效审计的特色，只有如此才可保障审计活动开展的意义。二是全面性原则。资金绩效评价覆盖的内容相对较广，评价应从多个层面同时开展，所选的评价指标也需要从多个角度将资金影响效果充分反映出来，若是缺乏任何一方面的指标内容都会导致评价结果科学性不足，因而全面性是指标体系构建时必须遵从的原则。三是可操作性原则。为使审计人员更好地理解指标内容，能够灵活应用指标体系，在体系设计过程中应尽可能简洁明了。需要遵从科学理论来选择评价指标，并和实际状况相结合，同时保障指标数据便于查找以及评价指标的使用体现出便捷性。四是科学性原则。评价指标体系设计过程中，所选的指标应与创业支持资金绩效目标相关联。指标设计需要对项目整体状况进行深入考察，并将经济、生态、社会等进行综合考虑，从多角度入手评估。指标内容还须涉及定性与定量两大层面的指标，才可确保评价结果更为客观、公正。五是成本效益原则。需要注意的是，并非评价指标越多越好。指标过细的情况下，会相应地增加审计成本，这不符合成本效益原则。所选的指标应是能够精准反映创业支持资金实际的、最具代表性的，而不是将认为有关的指标都纳入其中。

（二）构建思路

1.分环节实施：明确各环节创业支持资金绩效审计评价指标

其一，资金投入环节。该环节主要设立两个二级指标：项目设立、资金到位。项目设立指标用于评价项目设立的科学性，下设立项合理性指标。资金到位主要评价资金到位情况和及时性，下设支持资金到位率、到位及时率两个指标。其二，过程管理环节。该环节下设两个二级指标：业务管理、财务管理。业务管理指标还下设业务管理体系完善性、企业质量可控性、制度应用效果性三个指标，其作用主要用于评价业务管理系统是否正常运行、有无质量保障措施等。财务管理指标还下设财务管理体系完善性、资金监管有效性、资金运作合规性三个指标，主要用于对资金运作监督、财务管理体系的评价。其三，产出效益环节。产出环节主要有项目数量、质量、时效、成本四个评价指标。产出数量用于体现创办企业数和计划匹配性；产出质量用于创办企业质量和设计标准是否一致性的评判；产出时效用于是否按照计划完成项目的评价；产出成本用于实际资金投入和计划投入差额的体现。其四，效果环节。该环节主要设立四个二级指标，其中经济效益指标指的是创办企业为地方增加的税收额以及比率；社会效益指的是项目给社会产生的影响性，如项目实施后社会创业总数量增加情况；受支持者满意度是站在受支持者角度对创业支持资金进行评价；可持续影响指的是支持资金给人员创业意向产生的持续影响性。

2.指标赋权：创业支持资金绩效审计评价指标权重设计

指标赋权主要有专家意见法、层次分析法、投入产出法等，具体可结合项目的实况来选择合适的方法。首先，构建层次结构模型。模型的构建须利用层次分析法对指标编码，各指标都有明确的编号。其次，各指标权重计算。可采取咨询专家的形式，对各层级判断矩阵进行明确，层次分析设立1到9个标度[6]。通过对矩阵每一列和行进行计算，并将每个列归一化，同时对各行分别计算获得对应的特征向量，再对特征向量实施归一化处理，以此获得指标权重。利用此方法对模型中的各层次指标权重进行分别计算，将各级指标权重相乘计算出各指标的子权重。

3.评分标准：构建完善的创业支持资金绩效审计指标评分标准

各评价指标权重明确之后，就应确定相应的评分标准。评价指标是评价观测点，是通过对审计目标进行分解，得出具体的目标。具体的绩效审计工作，要有细致的评分标准，即需要得出审计项目的具体得分，只有指标体系和评分标准相结合，整体的指标体系模型才算完整，才能真正发挥评价实效。

（三）保障措施

1.树立绩效审计观念，强化绩效审计监督

促进创业和国民幸福指数息息相关，如今各地都在积极转型，审计部门应注重强化创业相关工作的全面性、针对性，审计工作者也需提升自身的认知，积极加入创业支持资金审计工作中，通过实战推动进步。审计部门应在审计工作中不断总结经验，在具体审计项目工作计划制订过程中，须突破固有的思维局限性，通过新颖的思路打开新工作局面，促进审计质量的提升。此外，还需要积极完善相关法律法规，公正实施绩效审计，使审计工作有法可依，借助完善的监督机制推动审计质量的持续提升。

2.充分利用审计成果，优化后续审计流程

创业支持资金绩效审计工作的开展价值，需要通过审计成果转化充分彰显出来。得出审计结果之后，相关单位必须深刻研究，对照结果认真整改。审计小组也需要持续跟进整改的情况，不可放过细节内容，推动相关单位落实整改工作。对于部分复杂的问题，需要多部门协作进行监督审查，确保没有死角。创业和民众生活密切关系，民众对补助措施有知情权，在遵从保密条例的基础上，公开创业支持资金审计结果，为民众了解政策落实状态提供渠道，进而有效提升审计部门的权威性。

3.巧用大数据技术，健全就业信息系统

大数据技术的日益成熟，使其在各行各业获得有效的应用，为行业发展提供强大助力。审计人员必须积极学习先进的技术，借助大数据技术搭建审计平台，提升审计数据处理的便捷性，降低错误发生的概率。如今已有多个地区利用大数据打造相对完善的创业平台，并实现在该平台中一键查询创业支持资金的数据信息，确保支持资金去向能够清晰明了，不仅提升标准的规范性，而且为民众提供便捷渠道。利用大数据来处理创业数据，在平台中完整呈现评价结果，让大众自行监督，真正地实现创业支持资金专款专用，创业市场可保持长久繁荣。

四、结束语

综上所述，创业支持资金绩效审计是一项极具意义的工作，但从如今各地的审计工作开展状况来看，还存在一定的不足，这些问题主要归咎于缺乏完善的创业支持资金绩效审计体系，相应的评价指标体系不够完善。因此，需要综合应用多种方法明确评价指标，打造完善的评价体系，为审计工作的顺利开展提供有效支持，提升审计结果的说服力。