新型农业经营主体参与乡村治理的方式、问题与对策

赵 丽，周礼勇

（1.西南林业大学 经济管理学院，云南 昆明 650224；2.西南林业大学 会计学院，云南 昆明 650224）

党的二十大明确提出“发展新型农村集体经济并培育壮大新型农业经营主体”。新型农业经营主体是指直接从事第一产业生产经营活动的农业经济组织，主要有专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业创新企业等[1]，是以商品化为主要生产目标，从事专业化、集约化生产活动，并且拥有较好的物质基础和现代经营管理水平的农业生产经营组织[2]，在推进乡村振兴战略和促进农业现代化中发挥着重要作用。新型农业经营主体的蓬勃发展有利于推进农业供给侧结构性改革、创新农业经营体制机制、构建现代农业产业体系、促进农业生产关系变革以及重构乡村治理格局。在推进农业现代化和加快建设农业强国背景下，引导新型农业经营主体深入参与乡村治理，不断赋予乡村治理新的特点和内涵，这既是建设现代乡村治理体系和优化乡村基层治理路径的必然选择，也是建设农业强国的重要基础，对于提升农业发展效益、发展农村经济有深远意义[3]。因此，通过探讨新型农业经营主体参与乡村治理的方式，分析新型农业经营主体参与乡村治理过程中存在的问题与困境，从现实问题的针对性、实践的有效性出发，找出制约其参与乡村治理的掣肘因素，有利于激发新型农业经营主体参与乡村治理的潜力，促进乡村全面振兴。

1 文献回顾

乡村稳定与善治是关乎国家长治久安的大事，新型农业经营主体参与乡村治理的议题是学术界研究的热点。在概念界定上，目前学界关于乡村治理的概念内涵并没有达成一致。贺雪峰（2005）认为乡村治理的核心是村庄治理[4]，是对乡村进行管理或其自我管理，最终实现乡村社会和谐稳定、有序发展的过程。曾红萍（2013）指出乡村治理是一个目标，实现这一目标需要依靠村庄自生的内在力量和行政外力共同作用，强调公权力对乡村治理秩序的影响[5]。在具体内容上，学者们强调乡村治理要以人为中心抓好乡村治理工作[6]。农民是影响中国乡村治理体系稳定性和持久性作用发挥最重要的主体[7]，维护好、发展好农民群众的根本利益是推进乡村治理的根本遵循[8]。综合学者观点，乡村治理是一个不断寻求国家、社会与市场关系合理化的持续性历史过程，本质是运用公权力优化资源配置，提高广大农村居民的物质生活水平和精神风貌，促进当地经济社会发展以及生态环境的改善，最终实现农民与社会的有效互动。

当前，我国正处于形成城乡经济社会发展一体化和农村改革的重要时期，乡村社会不断变化，这些变化既有对“旧”问题的解决，也包含有新的乡村治理问题出现。在全面推进城乡融合和农业现代化协同发展的进程中重新审视新型农业经营主体与乡村治理的关系，有利于系统、动态地解决新的乡村治理问题。现有的文献中，对于新型农业经营主体参与乡村治理的研究较少，主要分为消极论和积极论。一方面，“小农优越论”认为传统的小农经济经过一次次的历史淬炼依旧能够延续之今必然有其优越之处，这与新的历史时期的农村经济模式相契合。而大量的盈利性经营主体的涌现，造成了农村土地的大规模流转，一定程度上阻断了部分进城务工人员的返乡退路。夏柱智指出，传统小农经济最重要的两个优势是保障基本粮食需求和保证农村经济社会稳定[9]。朱战辉则从农村社区重建的角度切入，认为部分以家庭农村为代表的新型农业经营主体在发展过程中表现出来的逐利性会破坏以地缘、血缘为主的传统农村治理格局，长此以往容易导致乡村“规模不经济”[10]。另一方面，持积极观的学者认为，新型农业经营主体参与乡村治理是利大于弊的。黄增付（2020）指出要实现乡村治理现代化必须引入新型农业经营主体，其参与乡村治理既是主观需求也是客观必然[3]。孙运宏（2022）认为新型农业经营主体的经济和组织行为与“乡村社会关系网”紧密联系，其参与乡村治理是重塑乡村治理结构的重要方式[11]。吴军（2019）认为新型农业经营主体高效参与乡村治理是在充分尊重乡村价值的基础上引进的新的治理理念，有利于推进乡村治理制度的演变和优化[12]。综上所述，学界关于乡村治理主题已有较为深入的研究，但将新型农业经营主体与乡村治理结合研究的文献较少，且主要集中于探讨新型农业经营主体参与乡村治理的路径以及对乡村社会政治生态的影响。在乡村振兴背景下，如何推进新型农业经营主体更好参与乡村治理是实现乡村振兴亟待解决的现实问题。

2 新型农业经营主体参与乡村治理的方式

2.1 经济参与

新型农业经营主体经济参与乡村治理就是其在传统治理资源的基础上发展并获取经济资源的“双向”经济活动，主要包括积累和分配农村生产资料。作为新历史时期中国农村经营体制改革发展的产物，新型农业经营主体在发展过程中的经济积累能够有效夯实乡村治理的物质基础。其一，从参与目的来看，新型农业经营主体是在农村场域范围内以新型组织形式设立的农业经营单位，经济活动是其参与乡村治理的首要内容，其在引入现代化生产方式、盘活农业生产要素并获取经济利益的同时也带动了小农户增收致富，构成了当前农村经济社会发展的重要经济基础。其二，从参与逻辑来看，新型农业经营主体经济参与乡村治理有紧密的逻辑链条，基于共同发展的目标追求，新型农业经营主体将以惠农项目为纽带，主导各类农业生产活动和服务，不仅带动农民增收也会为乡村建设提供必要的生产资料、人力资源等其他生产要素，助力乡村政治、经济及社会文化全面发展，将加快推动农业质量、效率及动力变革，为农业农村高质量发展培育新引擎和新的农村经济增长点，改变传统乡村社会经济关系，推动乡村社会结构重塑。新型农业经营主体对农业资源的占有程度奠定了其在乡村治理中的重要经济地位，新型农业经营主体的发展改变了乡村治理的经济生态，影响着乡村的社会和政治生态。其三，从参与动力来看，新型农业经营主体特有的组织属性使得其具有独特的治理优势和治理能力，为了扩大规模提升效益，部分新型农业经营主体会主动作为，积极参与乡村建设，为乡村建设提供基础性资源保障。以各类合作社、合作社联合社为代表的新型农业经营主体为了更好开展生产活动，往往会积极响应政府号召，以农业项目承担者的身份参与到乡村建设行列，通过投工投劳或提供农村公共物品与服务等方式助力农村基础设施和公共服务提档升级，加快农业规模化、专业化和社会化生产，实现乡村善治与农民增收、农村经济发展的良性循环。

2.2 政治参与

新型农业经营主体的政治参与是其为了获取超出自身职能或“身份”范围的经济利益而参与的乡村政治生活。新型农业经营主体的政治参与是其在经济参与基础上的进一步拓展延伸，也是其经济参与方式的进一步表达。一方面，基于自身利益最大化的目标，新型农业经济组织会借助政治力量获取更多经济利益，而掌握一部分政治权力也就意味实现政治与资本的合一。在相对单一的乡村社会政治结构层面下，乡村政治内容主要是村民自治，包括村民监督、民主选举、民主决策、村务公开及基层党组织建设等。新型农业经营主体通过直接或间接培植政治代理人的方式来获知与提高经济效益有关的基层政治信息，在新型农业经营主体向有关部门积极表达相关利益诉求的过程中，很多基层治理问题也将得以解决，保障经营主体自身利益的同时推进了基层治理的科学化和规范化，助力乡村善治的实现。新型农业经营主体政治参与乡村治理，不仅能够将新型农业经营主体的经济追求与小农户应对乡村社会不确定性的现实需求相结合，将松散农户联结起来，提升小农户参与农业现代化改造的积极性，也能重构乡村社会关系网络，提升小农户的组织化水平。另一方面，市场经济发展要求农村基层社会组织化和规范化运行。新型农业经营主体以积极参与乡村治理的实际成效为创新乡村现代化治理体系和全面实现乡村振兴战略提供有力支撑，在加强村民自治、深化自治实践中重塑乡村治理共同体，通过正面的、积极向上的公共行动不断提升和改善乡村治理绩效，促进乡村治理能力现代化。在包容性的乡村治理环境下，新型农业经营主体带头人从个体性参与到整体性参与引领、激活其他乡村治理主体，广泛吸引留守的乡村精英、能人融入基层治理进程，重构“乡村场域”，提升村治主体的能力水平。

2.3 社会参与

新型农业经营主体的社会参与也是其改善乡村治理社会生态的过程，通过提供各类社会服务为乡村善治提供良好的外部条件和环境保证，实现乡村社会稳定。其一，文化活动参与。新型农业经营主体是现代乡村社会文化、道德观念以及价值取向培育、引导和塑造的桥梁与纽带。一方面，新型农业经营主体带头人是内强素质外强能力的“文化带头人”，这部分乡土人才在乡村文化建设的舞台上，以乡愁乡情为纽带，通过思想引领与核心价值培育引导当地乡土文化朝着正确的方向发展，推动乡风文明建设和乡村文化振兴。另一方面，经营主体带头人拥有的乡土情怀是推动地方发展的“活化剂”，对家乡的情感、对生活的执着以及他们与农民群众友好的情感联系会内化形成一种集体意识，这种乡愁乡情是他们回归家乡、建设家乡的“催化剂”和内驱力，而所形成的村庄共同体集体意识使其成员能够步调一致、齐心协力地开展乡村治理与乡村建设行动。其二，乡村社会秩序维护。基于新型农业经营主体的经济地位和政治影响力，它扮演着乡村社会秩序维护者的“角色”，这种作用的发挥主要体现在化解乡村社会的基本矛盾和经济带动上，主要包括三种类型：一是对内部成员矛盾的化解。二是可实现跨界、跨领域、跨行业的不同经营主体成员间冲突的化解。三是一定程度上可以缓解由于贫富差距造成的矛盾。随着城乡一体化的不断推进，新型农业经营主体的作用发挥愈加明显、“增收益贫”功能更为凸显，在农村医疗、养老、就业等领域作用显著。其三，培育乡村治理人才。新型农业经营主体的发展有助于调动乡村人才的积极性、主动性和创造性，培育壮大村社精英队伍，创建“人才+”模式，将农民群众对美好生活的向往转化为实现乡村振兴的动力，激发乡土人才创新活力，提升乡村治理的效能。新型农业经营主体带头人相较于小农户具备更多资源、专业技能以及资金投入能力，通过发挥各自的人才优势，为推进乡村治理现代化贡献才智，成为实现乡村善治和乡村振兴的骨干力量。此外，新型农业经营主体的发展壮大能有效拓宽乡村就业空间，吸引高素质农业人才回乡返乡创业就业，丰富乡村治理主体，乡村社会自主成长的制度空间更加宽阔。

3 新型农业经营主体参与乡村治理的问题

3.1 乡村治理主体缺位

“乡村治则百姓安，乡村稳则国家稳”，构建现代乡村治理体系要以农民为核心，高素质治理人才是推进治理现代化的核心动力。目前，乡村生产要素的外流与离心影响了乡村治理网络的形成和乡村治理效能的提升，主体缺失和内生动力不足成为阻碍新型农业经营主体参与乡村治理的关键原因和掣肘要素[13]。一方面，在传统农业背景下，农业经营面临生产力低下、经营规模小、经营效益低的短板，大量青年劳动力向城市转移，农户“空巢化”、乡村“空心化”以及农民“老龄化”成为乡村常态，尤其在偏远农村地区，人才“饥荒”情况严重，人才流失问题严峻。乡村精英、能人持续外流，加之受体制性因素的制约，高层次农业人才回流率低，人才流动呈现“人往高处走”的态势，乡村治理的主体缺位问题逐渐凸显。另一方面，我国很多农村地区产业基础薄弱，农民内生动力和自我发展能力明显不足、农民整体素质偏低等现实问题亟待解决。在这种背景下，新型农业经营主体培育不足、效益不佳、建设乏力[14]，其参与乡村治理更显得“心有余而力不足”。另外，地方农业项目面临难推广、难落地的现实阻碍，这无疑会加大打击新型农业经营主体参与、推进乡村善治和实现乡村振兴的主动性与积极性。

3.2 经营主体动力不足

从治理视角来看，新型农业经营主体是一种生产力与生产关系相匹配的“新”生产代表[16]，随着乡村社会加速变迁和现代农业的不断发展，新型农业经营主体会参与到乡村治理过程中，成为新的乡村治理主体，但由于乡村治理权力薄弱，加之缺乏必要的农民组织化手段导致经营主体的内生参与动力不足，生产要素激活程度和主体活力不够，乡村治理效能低下。一方面，在乡村经济快速发展和全面乡村振兴背景下，新型农业经营主体被赋予了新的时代内涵和特征，在构建现代化治理体系中发挥了重要作用。由于部分乡村治理主体对新型农业经营主体认识不全面，还停留在小规模经营且经营范围仅覆盖单一种养业的层面，对其性质认识不清，认为就是简单的“归大堆”行为，缺乏合作意愿。另一方面，我国农村社会的组织构成主要分为正式组织和非正式组织。一般而言，正式组织主要由基层乡镇党委和村两委构成，非正式组织主要是农村其他各类社会经济组织。在乡村社会治理体系中，正式组织处于乡村治理的核心地位，主导着乡村建设、乡村发展的各项事务。随着农村改革深入推进，尽管非正式组织不断发展壮大，但由于长期的体制桎梏，很多地方乡村非正式组织发展不成熟、质量层次不齐，经营主体的治理作用孱弱，乡村治理的“话语权”不足、自主治理的发挥空间狭小[17]。此外，伴随现代性因素融入农村，乡村社会加快市场化，传统乡村社会中村民与村庄、乡村与市场之间的关系不断更新和重构，农民利益诉求增多，乡村治理的复杂性和不确定性显著增加，新型农业经营主体参与乡村治理的内生主动性受到打击。

3.3 制度供给不完善

新型农业经营主体有效参与乡村治理是推进乡村治理现代化的重要内容。当前，现代农业经营组织成长的制度环境尚未形成，新型农业经营主体参与乡村治理的各种政策落实体系还不完善，致使新型经营主体的治理作用发挥孱弱[18]。一方面，缺乏相应的制度法律支撑。法制建设是有效推进新型农业经营主体参与乡村治理、持续推进乡村良性运转的制度保障，但在其参与乡村治理的诸多领域立法实践比较匮乏、法律建设仍未规范，在农村土地流转、经营主体权益保障等方面缺乏更有效的制度支持，尤其是细分合作社、家庭农场、合作联合社、农业龙头企业等不同类型的农业经营主体参与乡村治理的法律法规有待进一步加强和完善。另一方面，关于新型农业经营主体的制度性规范供给不足。随着乡村社会不断变迁，乡村市场竞争也越发激烈，各类新型农业经营主体数量激增、类型多样，如果缺少规范的法律法规和规章制度进行有效引导，不同农业经营主体间的矛盾纠纷将难以解决。新型农业经营主体是农村经济体制发展的产物，不同的新型农业经营主体对于乡村议题和公共决策有不同的意见表达，针对性、规范性制度的缺失会加深彼此间的矛盾冲突，给乡村治理带来严峻挑战。通常，持有自利动机的经营主体参与乡村治理具有过度逐利的特点，如果缺少法治规范和市场规则的约束，自由市场竞争会促使新型农业经营主体的“利己之心”转变为“利己之行”，这就要求规范化管理和运营，实现全过程监督和监管。

4 新型农业经营主体参与乡村治理对策

4.1 转变政府职能，强化政策引领

乡村治理是多主体共同参与的系统性工程，要以转变政府职能、发挥政府主导作用为基调，在界定政府经济职能、厘清政府与市场关系的基础上，通过发挥政策的导向性功能，促进社会资源有效配置。加强监管和引领治理乡村社会，创新乡村治理手段，夯实乡村振兴基础。其一，为不同类型的新型农业经营主体发展提供适当的政策支持。新型农业经营主体参与乡村治理以自身能够持续高效运转和获得可持续收入为前提，新型农业经营主体高质量发展的核心内容是经营主体带头人与当地村民能够达成一致、有效的利益联结机制，凝心聚力共同奋进。新型农业经营主体的发展壮大离不开必要的用地支持、技术指导、融资贷款以及税收优惠等政策支持，通过政策引导、组织引领、规划设计及资金支持等保障要素调动新型农业经营主体的积极性和主动性，为其参与乡村治理创造良好的外部环境。其二，按照供需平衡原则，引导社会资本加大治理投入，补齐农业农村基础设施短板，同时创新资金投入方式，规范新型农业经营主体的项目申报流程，强化其参与乡村项目过程中必要的建议权和监督权，鼓励有条件的经营主体积极申报农业农村项目。其三，坚持系统治理、依法治理和综合治理的原则，促进新型农业经营主体规范参与乡村治理。一方面，要把控新型农业经营主体准入门槛，营造良好的营商环境。在各类新型农业经营主体的工商登记方面，严格按照相关的规章制度进行管控，优化各环节流程，做好全过程监督和监管。另一方面，要做好现有经营主体的清查工作。其四，着力解决乡村治理的“人才”困境。健全人才培育的体制机制，强化人才激励，完善人才物质支撑和保障措施。

4.2 提升农民意识，激发内生动力

在农村社会场域中，农民是乡村振兴的行动主体，也是乡村善治的内生性主体。发挥农民主体性作用，是实现乡村善治和乡村振兴的重要途径。只有在推进乡村治理的过程中强化农民构建者和实践者的“角色”定位，才能有效构建村民与其他乡村治理主体之间良好的互动关系，激发村民参与治理的内生动力。其一，转变农民群众的思想观念。完善激励机制，做好宣传教育，帮助村民树立对待新型农业经营主体的正确观念，鼓励各类乡村精英参与经营主体的组织管理，促进农业规模化、市场化发展，同时加强新型职业农民的发展培育，注重新型农业经营主体在乡村治理中的功能发挥。其二，充分尊重广大农民群众的自主选择权和参与意愿，保障农民合法权益。新型农业经营主体是不同类型的农村经济合作结合体，是保障农民权益、协调基层政府与“村两委”的重要媒介。新型农业经营主体不仅要为乡村建设提供就业岗位，吸纳农村剩余劳动力，还要组织更多的乡村文化、技术培训、互动交流等活动，提高村民对新型农业经营主体的认同度，更要转变生产经营价值理念，推动新型农业经营主体由生产型向经营型转变。其三，帮助农民群众提升乡村治理的主体意识。一是积极学习先进的、现代的组织管理模式，新型农业经营主体带头人与村干部一同组织带领农民群众共同学习和进步，提高村民的乡村治理参与度和自主决策能力。二是及时向“村两委”和基层党组织反馈农民群众的利益诉求，提高村民参与乡村治理和乡村振兴的意愿。三是促进村务公开。新型农业经营主体要发挥组织优势，丰富农民的信息获取渠道，积极参与村务公开、民主选举、村务监督等乡村事务。

4.3 加强文化建设，增强价值认同

新型农业经营主体的组织文化建设是实现乡村善治和乡村文化振兴的重要内容。新型农业经营主体的组织文化建设不仅仅是对各类生产要素的简单整合，更要引导广大村民树立正确的道德风尚和乡村文化观念，提升村民与经营主体、经营主体与“村两委”之间的凝聚力，提高农业工作者的思政水平、道德修养和文明素养。其一，加强农村思政教育工作。随着现代农业的快速发展，思想政治教育在农业农村发展中的重要性逐步突显。要求以社会主义核心价值观为基础，深化农民思想道德建设；加强农民群众的思想教育观念培训，强化农民对现代农业管理理念的认知。其二，强化新型农业经营主体的价值追求和组织文化建设。注重发挥优质乡村文化建设者的带动作用，积极弘扬乡村传统文化，结合当地的历史文化和民俗风情，开展丰富多彩的文化活动，培育乡村文化自信心，营造村民学习的良好氛围。此外，要完善乡村社会治理体系，为乡风文明建设提供良好的制度环境。其三，在乡村治理的各项工作开展中推进文化建设。一方面，明确思想政治教育目标，通过多形式的思想教育活动传递到农业发展的各个环节。另一方面，要将乡村文明建设与新型农业经营主体的组织文化建设联系起来，增强价值认同，形成文化建设合力，以文化促发展，重塑新型农业经营主体的组织文化体系。

4.4 加强组织建设，坚持党建引领

乡村社会治理应坚持党的集中领导原则，把基层党组织建设和引导新型农业经营主体参与乡村治理有效结合起来，创新方式方法，完善治理路径。其一，加强农村基层党建。习近平总书记在多次会议中强调：“要重视农村基层党组织建设”，农村基层党组织是党的“细胞”，是宣传党的政策方针、贯彻党的决定的战斗堡垒，农村基层党组织建设的好不好，直接影响着乡村治理效果的好与坏。一方面，要增强农村基层党组织建设的自觉性，创新乡村治理方式，优化乡村治理路径，补齐乡村治理短板。基层党组织要明晰自身的权责范围和职能规划，统筹兼顾各类乡村治理资源和力量，同时做好村务公开与监督，避免治理模式过度“行政化”。另一方面，注重创新农村基层党组织设置。根据当地的农村社会结构、产业规划以及党员的流动与发展情况，创新党组织设置形式，推动村企联建、村社共建、村村联建以及城乡一体化建设，把党支部建立在农业龙头企业、农业创新企业、农业合作社联合社等产业化组织上，实现党支部全覆盖。其二，加强新型农业经营主体组织建设。一方面，各类新型农业经营主体之间应加强联合，不断拓展其参与乡村治理的方式和路径，通过培育更多高素质农业人才助力乡村建设和乡村振兴，推动村（社）联动，凝聚发展合力，提升农村要素资源配置利用率，促进农民增收和农村发展，提高农业综合效益。另一方面，强化新型农业经营主体内部建设。规范多类型的新型农业经营主体的章程管理，充分发挥民主决策制度下新型农业经营主体的治理作用，全面提升其内外部治理能力。

4.5 加大制度支持，落实制度保障

制度规范是新型农业经营主体有序参与乡村治理的基础性支撑。要求补充、修订和完善新型农业经营主体参与乡村治理的制度支持，解决保障体系缺失及制度机制建设不足等突出问题，以规范行为促进制度的落实。其一，推进乡村治理法治化。法律制度是处理乡村各项社会事务的基本准则，构建现代化的乡村治理共同体要健全完善依法治理乡村事务的制度规范。针对现有法规制度中，新型农业经营主体的制度建设主要偏向于经营主体的经济内容，关于新型农业经营主体参与乡村公共事务的法治内容较少。一是因地、因时制宜推进制度规范细化，包括新型农业经营主体参与乡村治理的便民服务、小农帮扶、公共决策、公共监督以及广大农民立法权益保障等方面，将立法和制度建设与农业经营主体的功能发挥相结合，着力构建现代化乡村治理体系。二是继续完善现有新型农业经营主体的法律规范，明晰不同制度规范中不同乡村治理主体的职责和权属，确保新型农业经营主体参与乡村治理各方面有法可依。三是对发展“不良”的经营主体重点关注，及时形成相应帮扶机制，加快新型农业经营主体的治理角色转化，破除乡村治理主体不明确、身份不明晰和责任难落实的难题。其二，分类推进，精准施策。要厘清不同类型经营主体在乡村治理中的相互关系，根据不同主体参与动机、方式、途径以及治理效果的不同，通过制度支持和规范引导，促成新型农业经营主体的多样化、多维度合作联合，形成集约化发展趋势。此外，要明确不同新型农业经营主体的经济职能和社会职能，因地制宜规范其参与乡村治理的全过程，提升乡村治理效能。