西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的路径

赵 燕

（西藏民族大学管理学院 陕西咸阳 712082）

城镇化是国家治理现代化的必由之路。党的二十大报告和2023 年的政府工作报告始终将“持续推进以人为核心的新型城镇化”锚定为推动经济社会发展的重点工作之一。

2023 年1 月28 日，国家发展改革委印发了《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》，该意见指出，坚持尽力而为、量力而行，聚焦大型易地扶贫搬迁安置区，以满足搬迁群众对美好生活的向往为出发点和落脚点，以巩固拓展易地扶贫搬迁脱贫成果实施新型城镇化和乡村振兴战略为主线，着力扶持壮大县域特色产业，着力促进搬迁群众就业创业，着力提升安置区配套设施，着力完善基本公共服务体系，着力健全社区治理体系，解决好搬迁群众急难愁盼问题，加快实现人口市民化、就业多元化、产业特色化、基本公共服务均等化、社会治理现代化，全面转变搬迁群众生产生活方式，确保搬迁群众稳得住、逐步能致富，为推动脱贫地区高质量发展如期实现中国式现代化打下坚实基础。

西藏极高海拔生态搬迁顺应推进“四个创建”、做到“四个走在前列”的要求，对筑牢国家生态安全屏障、促进基本公共服务均等化、提升农牧区的治理水平与治理能力具有重要意义。为更好地贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神，实现极高海拔生态搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”的目标，要不断推动极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化建设，将安置区的工作重心转移到内涵式发展和城镇化质量的提升，促进极高海拔移民融入、共享现代文明和发展成果。这不仅是贯彻新时代党的治藏方略和生态文明思想的具体体现，更是促进生态保护同民生改善相结合的生动实践[1]。

一、极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的机理

（一）新型城镇化的内涵

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出实施新型城镇化战略，提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。党的二十大报告指出，深入实施新型城镇化战略，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。推进以人为核心的新型城镇化，是中国式现代化的重要内容，是实现中华民族伟大复兴的必然选择。

新型城镇化属于中国式命题，国内对新型城镇化理论内涵的探讨主要有以下几种代表性观点：任杲、赵蕊将新型城镇化之“新”概括为：新型城镇化的本质是以人为核心；新型城镇化的目标是统筹城乡发展，促进城乡融合；城市群是新型城镇化的主要形态；新型城镇化要做到生产、生活、生态有机统一，强调绿色发展[2]。李兰冰、高雪莲等在梳理中国城镇化的典型特征与现实困境的基础上，从要素转换、演化机理和维度解构三个层面构建新型城镇化理论内涵：在要素方面，强调“人”是新型城镇化的核心要素；在演化机理方面，强调新型城镇化实质上是要素流动、结构转换和空间分工互动的一个过程；在维度解构方面，强调政府治理、产业支撑及空间优化对新型城镇化的推动作用[3]。陈明星、叶超等解读了新型城镇化认知与建构四个方面的理论内涵：人本性、协同性、包容性和可持续性[4]（见图1）。

图1：新型城镇化的理论内涵

新型城镇化之“新”不仅新在空间上的转变，更为重要的是在发展理念、发展模式上的改革与创新。要着力建设以人为核心的城市家园，转变产业结构推动经济高质量发展，提高政府对公共事务的管理能力和服务水平，更为重要的是要将绿色发展理念贯穿于城镇化的各个环节与全过程之中，不断提高城镇的宜居性与发展的可持续性。

（二）关于易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化的探讨

《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》出台后，学者们的视线从研究“移民搬迁或生态移民与城镇化发展”逐渐转向“易地扶贫搬迁与新型城镇化的协调发展”，吕翠丽、何玲玲认为易地扶贫搬迁与新型城镇化目标一致，易地扶贫搬迁实现机制与搬迁人口市民化趋同，可通过两者相互影响、相互关联的程度进行耦合[5]；杨智、杨定玉等认为新型城镇化是城乡融合发展的实践举措，其本质是农村人口向城镇聚集而形成新型城镇，因此新型城镇化与易地扶贫搬迁具有内在的同一性[6]。

易地搬迁工程与城镇化的融合发展已经成为一种普遍实践，集中安置区的工作重心也需要转移到内涵式发展和城镇化质量的提升。姜伟齐通过对青海省海东市互助土族自治县的易地搬迁实践进行考察发现，易地搬迁工程搭建起了城镇化的基本框架，但其半城镇化的状态也严重阻碍了社区的可持续发展。因而必须深入探究易地搬迁与城镇化的关系、易地搬迁实践如何推动城镇化以及易地搬迁型城镇化的未来走向[7]。

从当前形势来看，推进易地搬迁与新型城镇化协调发展是现阶段需要努力实现的战略目标。易地搬迁与新型城镇化存在互动关系，相互影响、相互促进，两者互动协调发展是巩固易地搬迁脱贫成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力的重要保证。

（三）极高海拔生态搬迁融入新型城镇化的机理

西藏有97 个乡镇、450 个行政村位于4800 米以上的极高海拔地区，部分行政村处于禁止开发区和生态恢复区，生态环境脆弱。极高海拔生态搬迁工程既能从根本上解决脱贫致富的问题，也能极大地提升生态涵养承载能力。在极高海拔生态搬迁的过程中，如何推动安置区融入新型城镇化，全面转变搬迁农牧民群众生产生活方式，加快实现人口市民化、产业特色化、就业多元化、基本公共服务均等化、社会治理现代化，是对当前极高海拔生态搬迁安置区发展短板和发展方向的积极探索和回应。

新型城镇化与极高海拔生态搬迁围绕的中心都是“以人为本”：新型城镇化是以人的需要和人的全面发展为核心意涵的城镇化；极高海拔生态搬迁亦是秉持以人民为中心的发展思想，破解群众生存发展难题，推动极高海拔地区农牧民共享现代文明成果，为极高海拔地区的群众创造更加美好的生活。极高海拔生态搬迁和新型城镇化的核心要素都是在“以人为本”的基础上实现产业发展、公共服务、社会治理和生态安全的协同推进。

新型城镇化的最终目标是实现生态城镇化、社会城镇化、治理城镇化、产业城镇化、人口城镇化。与极高海拔生态搬迁的目标：筑牢生态安全屏障、提升公共服务能力、推动治理能力现代化、提升可持续生计水平、适度规模集中人口无论从学理还是实践来看都是相通的（如图2）。唯一细微差别之处在于：从生态安全视角来看，极高海拔生态搬迁更多贡献于迁出地，即通过搬迁可有力改善迁出区生态环境，调节人类生态与环境承载力之间的矛盾，进一步筑牢国家生态安全屏障。而新型城镇化的生态安全更多作用于迁入地，即在迁入地新型城镇化的建设过程中，通过发展果林和生态循环农牧业，加强小流域治理、安置区绿化和防护林带建设等绿色经济，构建迁入地人与自然间的良好关系。

图2：极高海拔生态搬迁与新型城镇化耦合关系图

二、西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的重点和难点

（一）西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的重点

1.以加强生态环境保护为目标推动安置区融入生态城镇化

建立人与自然和谐共生的城市生态系统是生态城镇化的本质。在生态城镇化的进程中，将生态文明的理念融入到城镇化进程中，将生态经济作为指导，利用更加科学先进的技术来发展生态城镇，确保自然生态系统能够可持续发展。创建国家生态文明高地，将生态文明建设的理念融入到极高海拔生态移民搬迁，不仅能够增强城镇环境承载力、解决日益突出的环境问题，更能把西藏特有的绿色生态潜力和优势保护好、建设好，以理念生态化和产业生态化实现迁入地和迁出地的生态建设互惠共赢，切实筑牢国家生态安全屏障。

2.以健全社区治理体系为根基推动安置区融入治理城镇化

法律法规更加健全，城镇管理更加科学、精细、高效，信息化程度和智能化程度不断提升是治理城镇化的根本要求[8]。极高海拔生态搬迁使原来分散居住的农牧民变为现在集中居住的城镇居民，他们的生活环境、生产方式、社会关系都发生了巨大变化，这就要求基层党组织、政府、社区自治组织和其他社会组织在安置区的治理中充分发挥作用，紧紧围绕西藏极高海拔生态移民搬迁的特点，不断创新安置区社会治理模式，着力打造环境优美、秩序良好、管理有序、文明和谐的新社区，提升搬迁群众获得感、幸福感和安全感。面对极高海拔生态搬迁过渡期一部分青壮年劳动力还留在迁出地劳作的现实，治理城镇化也会在转变群众思想观念、增强参与公共事务意识的基础上，进一步推动城镇化与新型工业化、信息化、农牧业现代化深度融合。

3.以提升基本公共服务为核心推动安置区融入社会城镇化

社会城镇化旨在构建优质均衡的公共服务体系，推动搬迁群众个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。从2018 年6 月18 日那曲市尼玛县荣玛乡首批极高海拔移民搬迁至拉萨市堆龙德庆区古荣镇生态搬迁安置点起，截至2023 年8 月，西藏共完成约3 万余名极高海拔移民生态搬迁工作，搬迁群众的医疗、教育、住房、就业等生产生活条件得到极大改善，基本实现了“搬得出、稳得住”的阶段性目标。在共同富裕的大背景下，面对剩下十余万极高海拔生态移民的搬迁任务，真正实现“搬得出、稳得住、能致富”的宏伟目标，就要以社会城镇化建设为契机，不断增加公共服务有效供给，以更高质量、更加均衡的公共服务来回应极高海拔生态移民的新期待。

4.以保障可持续生计为动力推动安置区融入产业城镇化

产业城镇化作为城镇化的发展动力，是指二三产业在城镇经济结构中逐渐成为主导产业的过程[9]。在极高海拔生态移民安置区产业城镇化的过程中，要根据城镇资源环境承载能力、要素禀赋、区位条件，不断培育各具特色、符合实际的城镇支撑产业，实现特色优势产业与新型城镇化的互动发展[10]，才能消除西藏本身社会发育程度低、经济水平落后、产业发展受限等客观影响，以及极高海拔地区农牧民思想闭塞、健康素养低、生存技能落后等主观影响，解决极高海拔地区移民安置后面临的严峻的生计可持续问题。

5.以促进人口适度集聚为抓手推动安置区融入人口城镇化

新型城镇化的核心是人的城镇化，推进新型城镇化，要在处理好人口主动迁徙和被动转移关系的基础上，正确引导农业人口向城镇集中。通过推进新型城镇化，为实施极高海拔生态移民搬迁提供空间载体，将极高海拔地区分散的人口聚集：一方面通过转移人口，减少载畜量，有效调解人与自然资源之间的矛盾；另一方面通过人口在城镇的集聚，可以有效应对多元化市场中，因畜牧业产品单一而无法抵御的市场风险，通过城镇人流量的增加，吸引更多物流、商流、资金流，促进地方经济的可持续发展。让搬迁群众增收有渠道、就业有岗位、创业有门路，经济社会效益日益凸显，充分实现“搬得出、稳得住、能致富”的预期目标。

（二）西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的难点

西藏极高海拔生态搬迁“解决了我区长期想解决而没有解决的难题，办成了过去想办而没有办成的大事”[1]。森布日是西藏极高海拔生态搬迁的重点安置区，地处雅鲁藏布江北岸，范围由山南市贡嘎县岗堆镇森布日村向东至山南市桑日县桑日镇，覆盖贡嘎、扎囊、乃东、桑日等四县（区），规划面积2745.46 平方公里，包括9 个乡镇32 个行政村。深入森布日调研发现，西藏极高海拔生态搬迁的重要性、艰巨性、复杂性与西藏城镇发展特殊的历史进程、区位因素和经济基础相叠加，使得西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化面临诸多困难。

1.生态补偿仍待完善

西藏自治区第十次党代会明确提出“着力创建国家生态文明高地、努力做到生态文明建设走在全国前列”的战略部署，进一步突显了西藏生态价值和生态战略地位。西藏极高海拔生态搬迁有一个重要的特点就是迁出地和迁入地的生态保护任务同等艰巨。从西藏生态保护任务最重、贫困程度最深、发展难度最大的重点生态功能区搬迁至位于雅鲁藏布江中游北岸河谷地带的森布日，这不仅意味着生态治理阵地的转换，也意味着治理方式由“粗放型治理”向“精细型治理”的转变。在此过程中，要积极回应森布日干部和群众反映的全区草补标准低、生态岗位少等问题，在通过完善生态补偿机制，有效避免西藏极高海拔移民生计缺陷的基础上，有力提升安置区生态环境治理体系和治理能力现代化，推进新型城镇化同完善生态治理体系有效结合，不断提高城镇的宜居性与发展的可持续性。

2.运行机制尚不健全

从2018 年首批极高海拔生态移民搬迁至今，安置点仍处于搬迁安置的过渡期，管理体系和运行机制仍存在一些制度性缺陷。在西藏极高海拔生态移民搬迁安置点山南森布日调研得知，森布日那曲生态搬迁安置点指挥部（现为森布日生态搬迁安置点管理委员会）作为那曲市委市政府派出机构负责那曲安多县、尼玛县、双湖县极高海拔地区搬迁群众的搬迁和日常管理工作。迄今已完成7263户，共计30362 人的搬迁和安置任务，从城镇规模和人口数量来看，森布日在全区74 个县（区）中大概排名47，无论从管理对象和管理内容上看难度都非常大。但因为是派出机构，很多行政管理权限未能下放到位，导致行政执行难度大，不能达到理想的执行效果，给群众造成了很多困扰。如群众普遍反映，办理结婚证和出生证还要返回原籍，因为没有班车且路途遥远，无形中增加了很多金钱成本、时间成本和安全隐患。健全完善管理工作机制，强化职能职责，才能实现指挥运转有序，提升行政执行能力，进而推动安置区与所在城镇一体化健康有序发展。

3.公共服务供给有限

森布日安置点在建设伊始就配套建设了水电路讯网、科教文卫保等基础设施，极大地改善了搬迁群众的生产生活条件，使搬迁群众在现代化的城镇中能够享受到更好的公共服务，健康水平和幸福指数都得到大幅提升。然而，因为西藏整体公共服务市场化水平不高，以政府为主导的各种社会主体共同参与的公共服务供给方式尚不完善，使得在2022年8月森布日二期搬迁最后一批群众入住后，教育、医疗、住房等基础设施的不足逐渐显现出来。以教育为例，因为学校资源的有限性，学生容纳量不足，很多有住宿需求的学生必须改为走读，无形中增加了家庭的负担。只有不断完善公共服务供给体系，提升公共服务供给能力，才能为走向共同富裕的新型城镇化质量提升提供更多支持。

4.产业基础较为薄弱

产业基础弱是大多数易地扶贫搬迁安置区面临的共性问题，受特殊的自然条件和历史起点等因素的制约，西藏基础产业薄弱，发展不平衡不充分的问题更为突出。森布日极高海拔生态搬迁安置点位于雅鲁藏布江中游，地貌属雅鲁藏布江宽谷地，往北靠近高山地貌，地形呈南低北高，由平坦谷地往北抬升为山地，海拔3584～3603 米。该区域为旱地，太阳辐射强，夏季温和湿润，冬、春季多风干燥[11]。因地理条件制约，在该区域不适宜赓续原有的农牧业。按照自治区部署，以城镇为依托在森布日及周边地区布局建设了生态经果林、现代牧场、皮革毛纺厂、藏鸡养殖场、惠民光伏、冷链物流等产业项目，投入很大，但受诸多因素影响，项目运转乏力，在吸纳搬迁群众就业方面与预期相差较远。产业基础薄弱是森布日这一类搬迁小城镇推进新型城镇化建设的掣肘因素。

5.群众内生动力不足

长期粗放的生产生活方式，加上受教育程度低、身体状况不佳、现代技能水平差等因素的影响，很多群众还不能适应新的生产生活环境，导致就业竞争力差。森布日安置点在通过搬迁工程项目吸收群众短期务工的同时，利用现有的配套产业项目（如经济种植林平台），解决了一部分群众就业难的问题。但这些劳动强度大、技术含量低的行业，收入普遍较低，导致少数群众就业创业意愿不强，就业不充分。在搬迁过渡期，群众增收主要还是依靠迁出地由合作社代理的牧业收入，这也使群众对寻找新的就业和创业机会缺乏动力，新型城镇化建设中人口的集聚效应不能完全显现。

三、西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的驱动思路和推进路径

（一）西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的驱动思路

1.锚定区域发展战略

着力推进“四个创建”、努力做到“四个走在前列”，是西藏站在新的历史起点上践行习近平总书记关于西藏工作重要指示和批示精神，落实新时代党的治藏方略的任务书，为开创西藏工作新局面指明了方向。在西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的过程中，必须科学把握“四个创建”“四个走在前列”的精神实质，认清西藏阶段性发展中存在的机会与威胁、找准优势与劣势，不断探索新举措、实现新作为，主动服务和融入新发展格局，确保国家安全和长治久安、确保人民生活水平不断提高、确保生态环境良好、确保边防巩固和边境安全。

2.依托重点建设项目

西藏“十四五”规划投资6015 亿元，较“十三五”增长58%，将重点支持保障和改善民生、基础设施建设、生态环境保护、基层政权和社会管理能力建设、特色优势产业发展等领域。在西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的过程中要以“十四五”期间重点建设项目为抓手，通过政府推动、投资拉动、产业带动、区域联动和创新驱动，有针对性地规划安置区重大基础设施建设，重点解决教育、医疗、住房等公共服务发展滞后的问题。在现有产业基础上，不断优化产业资源配置，促进产业结构升级，坚持绿色发展、集聚发展、特色发展。

3.深耕重点难点问题

易地扶贫搬迁与新型城镇化协调发展无统一模式，亦不可盲目照搬。西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化面临着生态任务重、经济基础差等复杂而严峻的挑战。只有坚持问题导向、目标导向，聚焦“党建引领、政策落实、组织保障、稳定增收、有序融入”，针对生态补偿不完善、运行机制不畅通、公共服务供给不足、产业基础薄弱、群众内生动力不足等突出问题精准发力，逐条逐项抓好落实，才能真正做到对症施策，破解难题。

（二）西藏极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化的推进路径

1.健全生态补偿制度，筑牢生态安全防线

将生态文明理念全面融入新型城镇化建设全过程，倡导绿色、低碳、循环发展，强化生态环境保护力度，积极开展生态修复，最大限度减少生态移民对自然生态环境的干扰和损害，有序推动迁入地与迁出地生态环境协调发展，需要不断规范生态补偿管理，健全生态补偿制度。一方面，加大中央和地方财政对重点生态功能区的转移支付力度，逐步增加转移支付规模，充分实现生态补偿的公平性和补偿资金效益的最大化；另一方面，自治区层面须建立统一的生态补偿管理机构，实行统一的管理办法，应用经济手段和法律手段，探索资金补偿、政策补偿、实物补偿、项目补偿、智力技术补偿相融合的多元化生态补偿方式，进一步明确补偿资金的筹措渠道、补偿标准、自然资产价值确定、生态服务价值评估，促进经济、生态、社会的协调发展。

2.理顺管理体制机制，夯实社会治理基础

顺应迁入地行政管理需求和新型城镇化发展趋势，迁出地各相关部门应通过行政委托、管理授权等方式，授予安置区相应的行政管理权，采取“迁出地管理草场和牛羊，迁入地管理房子与群众”的思路，确保安置区全面履行托管区的行政、经济和社会管理服务职能。从根本上解决极高海拔生态移民办事过程中“两头跑”的问题，使其能够尽快从行为上和身份上融入城市生活。在此过程中首先要着力发挥党建统领作用，加强党的基层组织建设，发挥党组织的领导核心作用，实现党建对基层治理的统领；其次要以网格化管理和“双联户”工作为依托，充分发挥安置区群众性自治组织、集体经济组织、群团组织、业主委员会的作用，有效推进安置区社会治理主体多元化、治理形式合作化、治理过程互动化、治理结果共享化。

3.完善多元供给体系，提升公共服务质量

完善的公共服务体系，有利于巩固提升极高海拔生态移民搬迁成果，这也是新型城镇化战略的题中之义。一要扩大政府公共服务供给规模，供给坚持以民生需求为导向，始终聚焦安置区群众最关心、最直接、最现实的教育、医疗、住房等问题，不断提高基本公共服务供给对各类需求的覆盖面；二要因地制宜积极引导市场、社会组织等加入，构建以政府为主导、市场主体和社会组织积极参与的多元供给体系；三要畅通群众公共服务需求表达渠道，凭借“在全党大兴调研之风”的契机，以党员同志为主力，通过与群众“面对面”交流、“点对点”调研，广泛征求意见，切实解决需求显示不够全面、收集信息不够深入、统筹研判不够准确、缺乏及时有效回应等问题。

4.着力发展特色产业，拓宽群众增收渠道

产业发展是搬迁群众“稳得住”“能致富”的基础，也是新型城镇化的重要支撑。要根据城镇资源环境承载能力、要素禀赋、区位条件，积极引导项目、资金、科技、人才向产业聚集，多层次、多渠道、多形式推动生态移民搬迁安置区劳动力实现高质量充分就业。如森布日安置区可根据西藏打造拉萨—泽当城镇圈的规划，在提质现有六大产业的同时，构建基于城镇规划的特色优势产业集群，形成地方特色优势产业集群互动发展的新格局。可凭借优越的地理位置和随搬迁群众一道而来的深厚牧业文化，打造牧业文化旅游小镇，发展成为具有历史记忆、地域特色、民族特点的“明珠”城镇。以旅游业带动一、二、三产融合发展，全力助推新型城镇化建设、助力安置区群众增收。

5.破解自我发展困境，增强自我发展能力

新型城镇化是以人为核心的城镇化，只有破除搬迁后群众在自我发展方面所面临的权利困境、能力困境、意识困境、机会困境，才能推动搬迁群众更快更好地融入城镇发展。其一，要搭建社会多方参与的议事平台，丰富群众协商议事形式、拓宽群众协商议事范围，逐步培养搬迁群众的主人翁意识，调动其参与安置区建设的积极性，更好地实现文化融入、身份融入、情感融入、习惯融入和社会融入；其二，要建立长效技能培训机制，通过主题培训、现场观摩、外出参观等多种形式，在大力提升搬迁群众文化素养以及技能水平的同时帮助他们开阔眼界、更新观念，以“志智双扶”充分激发群众的内生动力；其三，重点培养致富带头人，充分发挥乡贤和致富能人的引领作用，为搬迁群众树立标杆，通过辐射带动作用，培养更多高素质、懂技术、有能力的“新市民”。

四、结论与讨论

根据《西藏自治区极高海拔地区生态搬迁规划（2018-2025）》，将有10 万余名极高海拔移民迁入“一江四河”流域宽谷区域、重点城市或城镇近郊。在共同富裕的大背景下，推动极高海拔生态搬迁安置区融入新型城镇化，能够在筑牢生态安全防线的同时，有力提升西藏城镇治理体系和治理能力现代化，促进极高海拔移民融入城市生活、共享现代文明成果。这不仅是生态保护同民生改善相结合的生动实践，也是对新时代党的治藏方略引领西藏现代化的生动诠释。在此过程中，要精准施策，正确处理好发展与稳定的关系、局部与全局的关系、眼前与长远的关系，全力做好生态搬迁“后半篇文章”，在实现“搬得出、稳得住、能致富”的搬迁总要求的同时，让搬迁群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。