OECD国家小学教师工资水平与工作强度的比较研究

黄春寒

(北京师范大学 教育学部, 北京 100875)

一、问题提出

教师的工资水平和劳动强度,不仅是学术研究中历久弥新的议题,也是备受关注的政策焦点。教师行业的工资水平和工作要求不仅决定了能吸引谁进入教师队伍,而且对培养高素质、高效能的教师并稳定教师队伍具有十分重要的意义。[1]而教师队伍的素质和表现则又直接关系着一个国家教育体系的质量。[2]国家在教育领域的资源投入不仅直接影响了教师的生计,还决定了他们在社会中的经济地位。[3]教师工资水平普遍较低、社会地位不高,是很多国家教师队伍建设长期面临的挑战。改革开放以来,我国已经逐步建立起与教育财政保障机制、政府间事权和支出责任划分、教师人事制度等基本相适应的教师工资制度,中小学教师工资的横向结构与纵向的动态调整机制基本确立,[4]但教师待遇的问题仍持续存在。此外,教育政策的变革和信息技术的更新,不仅需要教师不断适应新的要求和标准,还增加了教师工作中的不确定性和复杂性。多样化的学生群体和特殊需求,也需要教师投入额外的时间和资源。这为教师带来了更大的工作强度,对他们的专业能力和适应力提出了更高要求,也使得教师队伍的质量和可持续性受到了挑战。

教师工资水平和工作负担,以及与此密切相关的教师工作满意度、教师地位、教师流失等议题,在全世界范围内备受关注。以往研究基于大型国际调查数据、各个国家的内部数据,对教师工资水平和工作负担的现状、影响因素、影响机制以及改进策略进行了深入讨论。但是,已有讨论未能充分地解释,为何经过多年的政策实践,教师的工资水平仍然处于相对较低的水平,教师的工作所得与教师工作负担并未呈现相一致的表现,而且该问题如此广泛地存在于不同的教师体系中。因此,有必要尝试突破仅从现象层面理解教师劳动力市场层出不穷的问题。本研究聚焦经济水平相对较高的OECD国家,试图从劳动力市场的基本逻辑出发,从教师工资水平和教师工作时长来研究教师劳动力市场的特征,以期从他们的经验中获得一些启示,更好地理解教师工资水平与教师工作强度的特征,反思我国教师队伍建设所遇到的问题,最终为推动教师队伍建设提供参考。

二、文献综述与理论基础

教师劳动力市场既符合劳动力市场的基本规律,也具有其特殊性。大量学者用劳动力市场的一般理论对教师劳动力市场进行了深入的分析,[5]如家庭的教育需求、教学技术改进对教师劳动力供给的影响,[6]教师工资制度的演进与特征,[1][4][7]以及教师劳动力市场的地区分割等。教师劳动力市场的特殊性也已受到广泛关注,如教师队伍的性别构成特征、教师的激励机制、工作任务特征与职业流动等。[8-11]已有研究对教师工资和劳动强度的基本事实、影响机制以及改进策略都分别展开了深入研究,为本研究关注的话题奠定了良好的讨论基础。教师的工资水平和工作强度都受制于教师劳动力的供给和需求情况,其中教师的工资水平有着复杂的决定机制。在完全竞争的市场条件下,工资由劳动力供给和需求结构决定:随着需求的增加,工资会上升;随着供给的增加,工资会减少。考虑到不同的行业,雇主和工作特征中非货币化要素会影响工资水平。[12]217具体到教师劳动力市场,需求的最直接影响因素在于学生的数量与学习需求。学生数量的波动与人口结构的变化直接相关,从而影响教师需求和工资水平。

然而,劳动力市场绝非一个完全竞争的市场,具有买方垄断的特征,[12]3工资水平高低和工作时间长短并非是雇主和劳动者之间均衡匹配的结果。[13]同样,教师劳动力市场并非完美的市场,存在诸如劳动力流动障碍、信息不完全、工资刚性等问题。[14]同时,教育是公共服务部门,尤其在公立教育体系中,教师的工资并非由市场化机制决定,而是由政府政策主导的。因此,供求关系的逻辑不能完全解释教师工资中层出不穷的现象。根据人力资本理论,教师的学历、资质和教学经验是影响教师工资水平的重要方面。[15]工资具有激励的功能,在一定程度上能够体现教师的工作表现和教学绩效。此外,制度也是影响教师工资的重要因素,工资的最终决定在于劳资双方在集体谈判中的力量对比。教师工资水平也与经济周期、职业性别特征因素相关。在以女性为主的职业中,存在有显著的工资惩罚,即行业的工资水平更低。这种行业的工资性别特征可能是工作时间安排导致的,[16]由于女性是家务和照料任务的主要承担者,对闲暇时间和灵活的工作有更高偏好,因而需要放弃部分收入,即追求工作时间灵活性所付出的成本,[17]而教师职业就位列其中。

教师工作强度的研究主要涉及工作负担的测量、现状、影响因素、与职业满意度和教师流失的关系以及相应的策略。教师劳动力供给和需求与工作强度的关系相对稳定。工作强度是教师在工作中的任务和劳动要求,反映了完成工作时所需付出的努力和精力,通常用工作量、工作时间等客观性指标加以测量。供给和需求的平衡对于维持教师工作强度的稳定性至关重要。公共政策在某一学科领域或者教学活动方面的引导可能导致该领域教师的工作强度增加。例如,我国“双减”政策的落地实施普遍延长了教师在校工作时间。[18]同时,家庭教育需求的变化也可能改变教师的工作强度。教师劳动力供给过剩可能导致行业竞争激烈,从而推高工作强度,反之,供给不足可能导致劳动力市场紧张,也可能增加教师的工作强度。

值得注意的是,上述研究要么忽视劳动力市场特征,聚焦教师工资保障与影响因素,或聚焦教师职业的工作负荷成因与对策;要么将教师劳动力市场要素等同于教师的资质、受教育程度,或区域分割属性。更为关键的是,大部分实证研究忽视了劳动力市场的非完全竞争性规律,即买方垄断的属性。Manning强调了要用买方垄断的视角来审视劳动力市场中的很多现象,劳动力市场本身的属性在工资水平上起着决定性的作用。[12]11-12工作时长同样受制于劳动力市场的影响,劳动者可能希望在一定的工资水平下,有更长或更短的工作时间,但市场却没有提供这种选择。[14]工作强度和工资水平是任何一个职业最为基本的构成要素,其可能受到多种因系的潜在影响。上述研究孤立琐碎地关注一些影响因素,一方面可能得出颇不相同的结论,另一方面并不能帮助我们从本质上理解教师工资和工作强度的逻辑。

劳动力市场的特征涉及劳动力的供给与需求、薪酬福利、工作稳定性和流动性、专业发展与晋升机会、技能水平、劳动力市场的分割、年龄和性别特征等多个方面。在一个研究中,难以面面俱到地分析上述所有特征。因此本研究关注工资水平和工作时长这两个根本性的特征,并有两方面的理论支撑。

一是收入-闲暇效用函数模型,该模型为理解个体劳动参与决策行为提供了重要的基础。在该模型中,劳动者的就业行为被抽象为一个个体在工作和闲暇之间作出选择的问题,每个劳动者都拥有一定的个人可支配时间,这个时间代表了他们的总资源。[19]收入是指个体投入时间到有酬劳动从而获得的回报,其不仅可以用来购买商品和服务,还可以用于换取更多的闲暇时间。闲暇是指个体在正式工作之外的时间,包括休息、娱乐以及处理家务等活动的时间。不同的劳动者因为对工作和闲暇的偏好不同,从而形成了在收入和闲暇上的选择差异,并决定了个体是进入高收入还是低收入的行业,是选择高时间要求还是时间要求相对松散的行业。由此,可以得到推论,在均衡状态下,劳动者会在工作时长和工资之间基于偏好作出选择,若选择工作时间短的职业,就会放弃部分收入。但这一推论在非完美的现实的劳动力市场中,可能会有差异化的表现。

二是工作的货币与非货币特征模型,从组织和制度层面理解劳动力市场特征为我们提供了支撑。工作的货币特征即雇主为员工提供的工资水平。非货币特征即工资之外的其他属性,如培训机会、工作环境、工作时间灵活性、工作的稳定性、非货币性奖励等。非货币特征当中一个重要的方面就是工作强度。理论认为,货币报酬和非货币报酬都是劳动者追求的,多多益善。但雇主以利益最大化为目标,不会让劳动者在两方面兼得,因此货币报酬和非货币报酬之间具有替代性。在完全竞争时,同样生产效率的劳动者应当获得同样的效用,而这个效用由货币和非货币两部分组成。[12]172,217因此,可以推论出如下的基本假设,货币薪酬与非货币薪酬呈现此消彼长的特征。

三、方法与数据

具体而言,本研究以OECD国家作为分析对象,用教师工资水平和工作时长两个维度,将OECD国家分为四类(图1)。

图1 基于工资水平和工作时长的OECD国家分类框架

目前国内外对教师的工作强度和工作负担有多种衡量方式,通常涉及工作的复杂性、压力、工作量等因素。[20]工作时长是作为衡量教师工作强度最常见的指标,[21]也是一个容易衡量和比较的指标,它可以跨越不同地点和社会情境,提供一种一致的度量方法。

本研究主要使用的数据包括两项:一是OECD Education at a Glance(2020),二是2020年更新的TALIS项目(Teaching and Learning International Survey)调查数据。[9][22]教师工作时长用教师每周平均工作时长来衡量,教师工资用公立机构教师实际年均工资(包括奖金与津贴)来衡量。除了关键变量,还使用了一些关于国家教育体系特征和国家整体劳动力市场特征的背景性变量,如教师行业中女性占比、有资质的教师比例、教育培训技能、生师比等。在去除了有缺失值的国家以后,最终保留了23个国家进行分析。

四、OECD国家小学教师工作时长与工资水平情况

(一)教师工作时长

教师工作时长对于教育体系的运作和教学活动的开展有着深远的影响。对OECD国家小学教师每周平均工作时长对比后发现,教师的法定工作时间在不同国家之间存在巨大差异(表1)。工作时间最短的是拉脱维亚,每周仅23.2小时,最长的是美国,每周47.1小时。按每周五个工作日计算,拉脱维亚教师比美国小学教师平均每天少工作4.8小时。以OECD国家平均水平每周工作35.3小时为参照,除了美国之外,还有很多国家的小学教师工作强度都较高,例如英格兰、澳大利亚、瑞典等,每周工作时长接近40小时。而工作强度较低的国家还有意大利、立陶宛、匈牙利、以色列等,这些国家小学教师的周工作时长都不到30小时。

教师工作时长与一个国家整体的劳动时长密切相关。为了更确切地探讨教师职业的工作强度,有必要将一个国家教师工作时长和该国平均劳动时长进行对比,即用教师的平均工作时长与国家的平均工作时长比值,计算出教师的相对工作时长,并用来衡量教师职业在一个国家是否是工作负担较重的职业(表2)。其中,值小于1,表明教师工作时长低于该国的平均工作时长,教师职业的工作负担相对轻;值大于1,表明教师的工作负担相较于其他行业更高。表2的结果与表1基本一致,即大部分教师绝对工作时间长的国家,相对工作时间也长,例如美国、英格兰、丹麦等;绝对工作时间短的国家,相对工作强度也小,例如拉脱维亚、以色列、意大利。但是其中有三个国家例外,荷兰的教师绝对工作时间不长,但是相对工作时间非常长,仅次于美国和英格兰。这表明在荷兰,整体的劳动时间不长,但是教师职业比其他职业工作强度大。与荷兰呈现相反趋势的两个国家是智利和葡萄牙。虽然智利和葡萄牙教师的工作时间长,但由于这两个国家整体的劳动时间偏长,对比之下,这两个国家的教师职业工作强度并不高。显然,国家的整体劳动力市场在劳动强度方面的特征与教师职业在劳动强度上的特征有高度关联。

(二)教师工资水平

经过购买力平减调整的绝对收入通常被用于横向对比不同国家的整体薪资水平,可以有效地衡量不同国家之间的教师工资水平的差异。OECD国家小学教师的工资水平差异悬殊。如图2所示,小学教师年均工资最高的是荷兰,超过了7万美金,而匈牙利、斯洛伐克共和国等欧洲中部国家的小学教师工资水平最低,年均不到3万美金。教师绝对收入水平很大程度上受国家经济发展程度水平的影响,经济发展水平高的国家,教师的工资水平也会相对更高。用绝对工资水平进行跨国比较,在很大程度上反映的是经济发展水平,而不是教师收入的全部内涵,因此需要对比相对工资水平。相对工资水平具体是小学教师工资相对于受过高等教育的全职工作者的工资水平。

图2 OECD国家小学教师工资水平与相对工资

五、不同教师劳动力市场特征及形成逻辑

具体而言,OECD国家整体的小学教师相对工资水平是0.87,意味着小学教师工资相当于受过高等教育的全职工作者工资的87%。以OECD国家均值为参照,只有小部分国家的小学教师相对工资水平高出,最高的是立陶宛、葡萄牙、澳大利亚,相对工资水平大于1,说明教师的工资高于受过高等教育的全职工作者平均水平,其他还包括以色列、斯洛文尼亚、新西兰。其中葡萄牙和立陶宛的教师绝对工资水平不高,低于OECD平均的教师工资水平,但是这两个国家整体的工资水平也不高,用相对工资水平来衡量时,反映出小学教师在这两个国家属于经济地位较高的职业。然而,对更多的国家而言,虽然其教师绝对工资水平在国家间横向对比时呈现出了明显的优势,但是由于国家整体薪资水平高,在用相对工资水平进行对比时,优势就不复存在,这类典型国家包括美国、挪威、奥地利、瑞典、荷兰等。

本部分根据工作时间长短和工资水平高低将国家进行分组,并基于收入-闲暇效用函数模型和货币与非货币特征模型,探索个体和制度因素与劳动力市场的关系。

(一)基于工作时间和工资水平对教师劳动力市场的分类

考虑到国家经济和整个国家工作时长的影响,本研究采用相对工作时长和相对工资水平作为分类的指标。具体而言,以OECD 国家均值作为参照,将样本中OECD所有国家分为四类(图3)。第一类是工作时间长工资水平高的劳动力市场,样本中这一类国家数量不多,只有斯洛文尼亚和新西兰。特别要说明的是,无论是工作时长还是工资水平,两国都只是略高于OECD平均水平,“时间长工资高”的特征并不突出。第二类工作时间短工资水平高的劳动力市场类型,这一类国家只有三个,即以色列、葡萄牙和立陶宛。其中以色列的工资水平也几乎与OECD均值持平,因而此类型中比较典型的是葡萄牙和立陶宛。但是葡萄牙和立陶宛的教师工资绝对水平低,这也意味着,这两个国家整体薪资水平都不高。第三类是工作时间长工资水平低的国家,具有此类劳动力市场特征的国家数量众多,除了英美两国,还有三个北欧国家(挪威、丹麦和瑞典)、荷兰和奥地利。最后一类是工作时间短工资水平低的教师劳动力市场,也包含了很多国家,如法国、捷克、匈牙利、意大利、斯洛伐克共和国等。

图3 按照相对工作时长和相对工资水平对OCED国家的分类

总体而言,基于教师职业的工作时长和工资水平,可将OECD国家分为两类,一类是工作时间长工资水平低,另一类是工作时间短工资水平低。这意味着,在以OECD国家为代表的先发经济体,劳动力市场呈现出如下基本特征:首先,高工资水平的教师劳动力市场并不多见。无论是在英美和北欧等高度发达的国家,还是在发展水平相对滞后的中欧或拉丁美洲,教师属于薪资水平较低的行业,经济地位也较为有限。其次,在薪资水平普遍不高的情况下,不同国家的教师劳动力市场在工作时长方面呈现出高低的分殊。这种一致性和差异性,为进一步探索教师职业作为一个国家细分的劳动力市场的特征形成机制提供了窗口。

(二)教师劳动力市场特征形成的逻辑探析

前文的对比与分类明确呈现了教师劳动力工资水平普遍不高但工作时长分化的特点。本研究基于收入-闲暇效用函数模型从个人特征角度,基于货币与非货币特征模型从组织和制度层面,尝试分析劳动力市场特征形成逻辑。考虑到分析的有效性,相对工资高的两类国家数量有限,分类不具有典型性,本部分只对相对工资位于图3中参照线左边相对工资低的15个国家展开分析。

首先,从个人特征层面讨论,劳动者对收入和闲暇的偏好是否影响了教师劳动力市场的特征。具体来说,分析哪些劳动力进入了教师这样的职业,主要从教师性别、教师资质两个方面来对比。其次,从制度或组织层面讨论,作为非货币报酬的工作时长,为何在同样是低收入的教师劳动力市场呈现不同模式,进而分析宏观教育体系的需求与教师劳动力市场的关系。用各个国家对教育培训技能的需求与生师比两个指标来进行对比。

具体而言,采用Mann-Whitney检验来对比“时间长工资低”和“时间短工资低”两类国家,在教师行业女性比例、有资质的教师比例、对教育培训技能的需求和生师比四个指标上的差异。由于最终纳入对比的国家数量只有15个,有些指标没有满足参数检验的正态性要求,如:有资质的小学教师比(P<0.05),小学教师法定工作时长(P<0.1);还有一些指标没能满足方差齐性要求,如教育行业女性的比例(F= 1.907,P>0.1),生师比(F=0.043,P>0.1)。因此采用Mann-Whitney方法进行,检验的结果如表3所示。

表3 OECD“时间长工资低”国家和“时间短工资低”国家不同指标的Mann-Whitney差异检验

两类国家在教师性别和教师资质方面有显著差异,但是在对教育技能的需求和生师比两个方面没有明显差异。在那些教师工作时间较长的国家中,教育行业女性比例明显低于那些工作时间较短的国家。这表明,工作时间要求较为宽松的职业,更容易受到女性青睐。这种趋势与先前的研究相符,在某些职业领域,女性更倾向于选择更为灵活的工作时间。[17]这种现象可能受到多种因素的影响,包括社会文化观念、家庭责任分配以及对工作生活平衡的追求。一些国家可能提供更灵活的工作时间安排,使得女性更容易在这些国家的教育行业中找到职业机会。然而,这也意味着她们需要在货币化报酬方面做出舍弃,因为一些工作时间更为灵活的职业可能无法提供与其他行业相媲美的收入水平。

在工作时间较长的国家,拥有教学资质的教师比例较高。教学资质是反映教师人力资本的重要指标,直接关系到教育质量和学生学习成果。这些国家对于教育方面的专业技能需求较高,虽然在这方面的数据并未呈现出显著差异,但明显地反映了在那些“时间长工资低”的国家,教师劳动力市场对于教学资质的门槛较高,但供应却相对不足,从而形成了教师工作时间较长的普遍趋势。这一观察结果与目前美国中小学教师短缺的现象非常一致。在美国,教育体系面临着日益严重的教师招聘难题,导致一些学区难以填补空缺,尤其是在特定学科(数学、科学)。[23]在“时间长工资低”的环境下,对于教师的教学能力和教学经验的要求较高,但教师招聘却面临人员不足的现状。拥有高水平教学资质的教师无疑对提升教育质量具有积极作用。然而,如果高门槛导致了教师短缺,可能会影响到学生的学习体验和学术成果。

数据还显示,在工作时间较短的国家,呈现出教师资质要求相对较低,对于专业技能的需求也不高的低竞争特征。这一模式的教师劳动力市场受到多种因素的共同影响,一方面可能是由于教育的低需求,国家面临着较小规模的学生群体,导致对教育资源的需求较低,进而影响到对教师资质和专业技能的要求。另一种原因则可能意味着教育体系的低效率,教育机构注重满足基本的教学需求,因此教师劳动力市场的性别特征、教育需求和教师劳动力的供需对教师劳动力市场起着关键性作用。

六、讨论与启示

通过对比主要发达国家的教师工资水平和工作时长,发现了教师劳动力市场普遍低薪资水平但工作时长分化的特征。教师劳动力的性别构成和人力资本方面的属性与工作时长的差异密不可分。

首先,非货币性报酬是教师职业的重要特征。这不仅可以解释在大多数国家,教师工资普遍都不高的原因,教师行业中女性在数量上有绝对优势,也为教师激励提供了新思路。个体在就业决策时不仅会考虑货币性报酬,还会考虑非货币报酬。在工作条件等非货币因素具有足够的吸引力时,个人也会放弃部分工资收入而接受一个工作条件符合自己偏好的工作。这与以往的很多研究结论一致,工作时间因素对教师的职业行为有重要影响,能否有助于自己履行家庭的照料和陪伴责任是教师,尤其是女性教师,在流动时的重要考量方面。[24]

其次,教师劳动力市场具有明显的雇主主导的特征。尤其是在公立教育体系,教育行政部门对行业的工资和工作条件具有决定性的影响。由此教师工资容易呈现出一种刚性,既不会随着经济周期大幅度变化,行业内部也不会有过大的差异。而工资刚性的特征会产生连带的影响。有研究指出,劳动者是厌恶风险的,偏好在不同经济周期都拥有相对稳定的实际工资,因此提供稳定工资的雇主就可以以相对较低的平均工资水平雇佣劳动者。促成雇主和劳动者达成一个隐性的合约,即工资不会随着经济周期而波动,但是工资水平不高。[25]公立体系的教师就正好满足了劳动者的风险厌恶特征。

再次,对教师过高的准入技能要求可能会对教育体系产生负面影响。在竞争激烈的教师劳动市场中,要吸引高人力资本水平的人进入教师队伍,需要提供比外部劳动力市场更有竞争力的薪资条件。但事实上,教师职业在大部分国家的工资水平并不高,难以吸引到高水平的人才进入,缺乏高水平教师的有效供给,将影响教学活动的开展,最终伤害学生的发展。因此Hanushek 和Rivkin在对美国的教师和教育质量分析后,指出提高教学质量的最佳方式是降低成为教师的门槛,例如对教师质量的认证需要将薪酬和职业晋升更紧密地与教师提高学生成绩的能力联系起来,[26]而不是在准入门槛上设置过高标准。

最后,对我国教师队伍建设的启示。一方面,要充分认识到,随着人口和学生数量的减少,教师资源结构将会不断调整,与教师工资水平相关的各项要素也会随之发生变化。小班额、精细化的教学模式得以常见,因材施教的教学方式成为常态,教师在学生的社会和情感发展方面付出的时间会更多,教师工作强度与此前相比同样会发生很大的变化。另一方面,教师的工作内容结构也将会得到不断优化,大量的非教学性事务将会减少,教师负担过重的情况得到缓解,这些都有利于降低教师的工作强度。因此,要将教师工资收入水平与教育高质量发展的要求紧密切合起来考虑,建立合理的教师工资保障机制。

但是,与高质量发展进程并行的还有政府财力下降和教育需求的萎缩,这对健全教师工资增长机制提出了更急迫的需求。工资是教师队伍建设的首要保障。在过去的四十余年,我国的教育经费增长以规模扩张为基本动力,建立了比较完善的义务教育经费保障制度,[27]教师工资通过有法律保障的刚性挂钩体制得到了稳定的保障。然而,在地方政府财政压力增大、人口减少的背景下,随着学龄人口规模的逐步缩减,教育的需求将陆续萎缩,[28]原有的教育经费投入增长合法性基础受到挑战。相应的,教师的工资水平会进一步对教师的需求和社会地位产生直接的影响。[29]在追求质量的阶段,教师的工资和教师激励应当更多地体现质量要素。借鉴OECD国家经验,我国在教师队伍激励机制的设计中,除了考虑工资保障,还应更加关注教师个人和家庭以及工作时长等因素,重视非货币性的报酬。