为更新而租地
——重新审视政府主导型租地更新模式

黄志基,戴晓冕

(中央财经大学 政府管理学院,北京 100081;北京大学 城市与环境学院,北京 100871)

城乡二元结构背景下,我国在经济转型发展过程中以集体土地启动工业化进程,降低了工业化的门槛;农民通过土地入股的方式,分享了土地增值收益(1)蒋省三、刘守英:《让农民以土地权利参与工业化——解读南海模式》,《政策》2003年第7期。,缩小了城乡收入差距(2)钟宁桦:《农村工业化还能走多远?》,《经济研究》2011年第1期。,促进了城乡融合发展。总结过去四十多年的实践来看,土地作为经济增长的“发动机”主要表现在两个方面。一是工业用地的低成本促进了工业化快速推进(3)杜雪君、黄忠华:《以地谋发展:土地出让与经济增长的实证研究》,《中国土地科学》2015年第7期。,例如,地方政府通过创办工业园区,避开了土地稀缺性可能导致的土地高价和土地价格不断上涨,推动了工业化进程。二是土地扩张和土地资本化推动了城镇化发展。地方政府通过土地财政、以地融资等方式,完善基础设施,提升市政服务,促成了城镇化快速发展。但也存在一些现实问题,由于产权缺失和管制缺乏,农村工业化土地价值与单位土地工业增加值均显著低于国有工业用地(4)Lennon H. T. Choy, Yani Lai, and Waiming Lok, “Economic performance of industrial development on collective land in the urbanization process in China: Empirical evidence from Shenzhen”, Habitat International,Vol.40,2013,pp.184-193.,并且土地形态出现零散化和低效化等问题(5)田莉、罗长海:《土地股份制与农村工业化进程中的土地利用——以顺德为例的研究》,《城市规划》2012年第4期。,已难以适应产业转型升级发展需求。

现有关于农村工业化的文献主要聚焦于其生成机制(6)樊杰:《中国农村工业化的经济分析及省际发展水平差异》,《地理学报》1996年第5期。、模式特征(7)费孝通:《珠江模式的再认识(上)》,《瞭望周刊》1992年第27期。(8)Lanchih Po, “Redefining Rural Collectives in China: Land Conversion and the Emergence of Rural Shareholding Co-operatives”, Urban Studies, Vol.45,No.8,2008,pp.1603-1623.、历史作用(9)王小鲁:《农村工业化对经济增长的贡献》,《改革》1999年第5期。等。随着城镇化的深入,关于农村工业化的文献开始聚焦其模式转型(10)费孝通:《我看到的中国农村工业化和城市化道路》,《浙江社会科学》1998年第4期。。结合实践,现有文献总结出农村工业化下旧厂房改造主要有政府主导征地型、村民主导自改型与政村合作型三种模式,但皆有掣肘。政府征地模式下,政府投入巨大,在集体产权意识强、地方财政压力大的地区实施困难,且常常面临利益补偿不均、经济社会效益低下等困境,存在较大风险。村民主导自改模式对于村集体自组织的能力要求极高,且村集体囿于开发的巨额成本与风险可能选择短期优先战略,造成集体土地再开发陷入低端锁定。政村合作模式可以从一定程度上调和上述模式的矛盾,但也存在利益难平衡、沟通成本高等问题(11)杨廉、袁奇峰:《珠三角“三旧”改造中的土地整合模式——以佛山市南海区联滘地区为例》,《城市规划学刊》2010年第2期。。如何因地制宜选择改造模式成为农村工业化地区高质量发展的关键问题。

本文尝试提出政村合作模式之下的一种新模式——政府主导型租地模式。这一模式下农村集体土地产权并没有通过征地发生转变,而是地方政府采取租地的形式获得一定年限的土地使用权。通过特定的产权安排,该模式平衡了相关利益主体的诉求,促进了土地的流转,提高了产权的实现度。政府主导型租地模式可以看成是前述三种模式的延伸和补充,在一些地区已取得较好的改造绩效。本文将主要探讨这种模式的理论基础、政策内涵及可能的优势与不足,并运用F市H科技城改造项目作为案例进行实证研究,以期为我国其他地区提供经验借鉴。

一、文献综述与分析框架

在现有实践中,集体土地上旧厂房的改造形成了不同的模式,包括政府主导征地型、村集体自改型和政村合作型模式。在剖析现有改造模式的特征与不足的基础上,进一步地,本文以产权互动为核心构建新的分析框架,提出了“政府租地更新模式”,突出了该模式的产权互动过程。

(一)集体土地上旧厂房改造的模式

现有文献中,政府主导型的土地征收模式已经被大量探讨,典型的做法是政府通过征地方式获得土地,给予原产权人一定的补偿,通过对土地再开发,实现城市更新。在这一模式下,政府可以获得完整的土地产权,从而在未来城市规划中得以实现政府意图,同时原产权人可获得一笔可观的补偿收入。政府在园区规划、开发及运营管理等方面有优势(12)李晔、王舜:《台湾新竹科学工业园区的发展模式及启示》,《科学管理研究》2006年第3期。,且更容易带动产学研的融合(13)宁越敏:《世界著名高科技园区的营运和发展》,《世界地理研究》2002年第1期。。但是,在一些不具备土地征收条件的地区,政府主导型的模式难以推进。此外,地方政府短期利益驱使下的产业规划、宽松企业准入、监管、监督和最终验收标准不完善都会影响改造实际绩效(14)Mingmin Pan and Hongyang Song, “Transformation and upgrading of old industrial zones on collective land: Empirical study on revitalization in Nanshan”, Habitat International, Vol.65,2017,pp.1-12.。

村集体主导的自改模式则强调自下而上的主动改造,村集体在改造中保有土地产权,根据需求寻找市场力量协助改造与经营,并以土地股份合作制分享土地级差收益。村集体自主改造的模式下,政府介入较少,原产权人可以在改造中保有土地产权,根据需求寻找市场力量协助改造。但是,这一类型改造模式要求村集体具备较强的改造意愿与改造能力,并可能造成集体土地再开发陷入内卷化(15)袁奇峰、钱天乐、杨廉:《“内卷化”约束视角下的珠江三角洲地区旧村改造——以佛山市南海区XB村为例》,《现代城市研究》2016年第10期。和低端化的路径锁定(16)Li Tian and Jieming Zhu, “Clarification of Collective Land Rights and Its Impact on Non-agricultural Land Use in the Pearl River Delta of China: a Case of Shunde”, Cities, Vol.35,2013,pp.190-199.。集体能力的差异可能导致规模不经济与区域土地产权横向不平等(17)Patricia M. Dechow and Richard G. Sloan, “Executive incentives and the horizon problem: An empirical investigation”, Journal of Accounting and Economics, Vol.14,No.1,1991,pp.51-89.,集体土地产权的不完整可能进一步导致集体土地产业发展的经济绩效难以实现理想的状态(18)Yani Lai and Xiaoling Zhang, “Redevelopment of industrial sites in the Chinese ‘villages in the city’: an empirical study of Shenzhen”, Journal of Cleaner Production, Vol.134,2016,pp.70-77.。

实践中,不少地区探索出政府与村民合作改造模式。这一模式下,政府通过规划调整农村搬迁安置用地,并赋予农民发展集体产业的空间,土地和剩余商品房销售收入用于资金平衡(19)刘守英:《土地资本化与农村城市化道路——北京三模式调查》,《开放导报》2011年第2期。。这种模式虽然在实践中也存在沟通成本高、利益难平衡等问题,但是通过政府与村民的有效合作,可以在很大程度上实现政府和村民的各自利益诉求,体现可持续治理的特征,因此值得进一步探讨。

(二)四大主体产权互动的分析框架

在集体土地上旧厂房改造的困境中,土地产权的安排是关键。一是集体土地上旧厂房改造困境的本质是土地产权的流转困境。快速的经济变化要求对土地要素的使用者、用途以及强度进行调整,但现有法律关于土地产权的界定制约了土地要素的流转。在珠三角等经济发达地区,因为经济快速发展要求加快资源转让,而现存的法律制度并没有对转让权做出清楚的界定,便出现了法律调整之前的种种土地违法现象。二是土地的制度性安排是形成掣肘的关键,主要包括集体土地产权深层次的主体与权能缺位以及有关土地剩余控制权的争夺。旧厂房改造是产权转换的载体,集体性质的产业用地改造势必存在国家和集体有关土地发展权的讨论(20)高艳梅、田光明、宁晓峰:《集体建设用地再开发中的土地产权政策建议——广东省“三旧”改造的实践及启示》,《规划师》2016年第5期。,但目前集体产权制度下集体建设用地还存在所有权主体代表的缺位、使用权主体模糊和发展权权能缺失的问题(21)高艳梅、田光明、李景刚:《集体建设用地再开发中产权政策焦点、困境与对策》,《经济体制改革》2017年第1期。。以珠三角地区为例,有学者发现珠三角的旧村存在“内卷化”约束,需要在改造过程中激励内部相关主体一致改造、降低内部约束的成本,这使得地方政府的引导、管控角色至关重要(22)袁奇峰、钱天乐、杨廉:《“内卷化”约束视角下的珠江三角洲地区旧村改造——以佛山市南海区XB村为例》,《现代城市研究》2016年第10期。。集体土地上旧厂房改造的关键是转合法、转性质、转地类,在政策制定过程中,政府、开发商和原产权人围绕着土地增值收益展开的一系列博弈实际上是剩余控制权之争。三是土地再开发中的制度创新和产业重构是改变低效集体产业用地困境的突破口(23)刘贵文、刘刚宁、杨玥:《城市更新中的土地制度问题》,《中国土地》2021年第4期。。集体用地存在土地产权复杂化、碎片化和非正规化的特点,在土地再开发过程中,可通过土地产权重构实现产权显性(24)田莉、姚之浩、郭旭、殷玮:《基于产权重构的土地再开发——新型城镇化背景下的地方实践与启示》,《城市规划》2015年第1期。,专注具体权利的运作机制及其可交易性与可抵押、可融资措施(25)陶然、王瑞民:《城中村改造与中国土地制度改革:珠三角的突破与局限》,《国际经济评论》2014年第3期。。但是在土地权利正规化的过程中存在改制成本,且土地租金有可能导致寻租现象的出现(26)朱介鸣:《制度转型中土地租金在建构城市空间中的作用:对城市更新的影响》,《城市规划学刊》2016年第2期。,减少这些成本需要土地产权的机制设计。土地产权的安排应回应各主体的核心诉求,构建合理的利益分配格局,并给予各主体平等参与协商的途径。基于以上分析,本文构建以土地产权为中心展开的分析框架。

具体来看,产权的显化分为产权的名义显化和实际显化,名义显化是产权安排的显化,实际显化是产权从安排到生产结构的实现,直接体现在经济效益上。从预期上看,土地产权越正规,土地产权实现度越高,各个行动者在土地开发过程中越能实现更好的分工。其中,土地产权正规化的作用对象包括土地所有权、土地使用权、土地开发权和土地经营权。在这个过程中,园区企业、开发公司和集体经济公司是拥有各类具体产权的“运动员”,而地方政府则扮演产权显化过程中的“裁判员”。本文的案例F市H科技城改造项目通过“租地模式”实现了一种关于土地产权的优化安排(如图1所示)。集体经济公司拥有土地所有权,土地所有权是其最主要的土地收益来源;开发公司拥有土地发展权和土地经营权,其开发和经营的效率间接影响土地收益的大小;园区企业拥有土地使用权,其生产效率直接影响土地收益;而地方政府拥有土地规划权与财政资源,对于土地的开发起到引导、约束和监管的作用。在互动过程中,各主体基于其拥有的土地权利获得土地收益,一般而言,集体经济公司基于其拥有的土地所有权和部分土地开发权获得土地租金收入;开发公司基于其拥有的土地发展权和土地经营权获得土地物业收入;园区企业通过其拥有的土地使用权获得土地要素间接收入。这一模式更多是在现有的制度框架下协调各方利益诉求,进行产权安排,未来还需要在流转和抵押环节贯彻“同地同权”的政策,改变集体土地的产权缺失。

图1 政府租地模式下四大主体的产权互动

二、政府租地更新模式:F市科技城改造历程

本文通过分析来自政府部门、开发公司、入驻企业和村民的调研一手资料,以F市H科技城改造为案例,结合上述分析框架,实证分析“政府租地更新模式”的实施过程与改造成效。通过分析不同阶段的土地产权安排与各主体互动模式,揭示该园区如何从低效工业园区逐步升级为以生产性服务业为主、以都市型工业为辅的城市产业发展平台。

(一)第一阶段:村集体土地股份合作制下的自主开发

改革开放后,F市“三来一补”企业发展迅速,村办小企业十分发达,村级工业园遍布全市。为了解决村级工业园存在的社会问题,F市N区从1992年开始,利用大量本地和外地资金在当地投资设厂的机遇,认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下,将集体土地进行统一规划,以土地或厂房出租给企业使用,打破了国家统一征地垄断农地非农化的格局(27)蒋省三、刘守英:《土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查》,《管理世界》2003年第11期。。从此之后,农村的集体建设用地大量实现资本化,形成以经济联合社(以下简称“经联社”)为供给主体的集体建设用地市场(28)魏立华、孟谦、邓海萍:《基于农村土地股份合作制的半城镇化地区城市更新模式研究——以佛山市南海区瀚天科技城为例》,《规划师》2017年第4期。。 2003年F市B村利用其村属土地,置换获得现科技城的土地所有权,并在经联社的主导下,编制“电子城”规划,预期构建“工业—物流—写字楼”的三期开发模式。同年,B村经联社经股东代表大会同意,向银行贷款建设了四层厂房并向企业出租。但在初次开发阶段,股东代表大会囿于贷款开发所需承担的风险责任,不同意继续以贷款、借款方式来融资开发,后续土地的物业投资被迫暂停。从改造成效看,本轮改造实际进驻多为低附加值的劳动密集型企业。

这一阶段的改造基本由村经济组织主导进行,地方政府几乎未实际参与任何环节。村经济组织完成了规划、建设、招商和运营等绝大部分的改造工作,在保有土地所有权归属集体的前提下一定程度上提高了产业实现度。但是受限于村集体融资能力以及招商能力,改造后土地增值收益不明显。

(二)第二阶段:政府介入城市发展平台的建设

2006年,F市“一环”通车,B村交通条件便利,面临转型升级的机会窗口,但由于资金短缺难以推进。同年4月,借“三旧”改造和省节约集约用地试点示范建设政策的契机,街道办与B村经联社商谈该工业园转型升级的问题,针对其中涉及的集体建设土地使用权出租(流转)达成协议,B村经联社藉由科技城“三旧”改造项目将其集体土地30年(部分是25年)的使用权与开发权整体出租给街道,不再参与投资开发与具体管理。街道党委成立投资发展有限公司作为整个园区的招商运营公司。

在这一协商合作过程中,通过“政府租地”和平台公司运营两大制度设计,案例园区实现了各个主体的权责分配,极大提高了土地产权实现度。一是租地的模式不改变土地所有权性质,土地所有权保持集体属性。二是政府拥有开发强度的话语权,开发强度影响租约结束后的物业价值,也影响租约中的租金收益,成为谈判过程中影响租约时限和村集体租金金额的重要变量。开发强度也是政府与村集体之间调节土地增值收益分配的重要变量。三是平台公司的出现实现了土地收益权和土地经营权的剥离,有效提高了招商引资和运营管理的能效。

具体而言,从政府的视角看,政府不期望在30年通过租金收回开发成本,更重视科技城所能带来的综合社会效益。实施“三旧”改造建设以来,该项目以载体形态改变为发端,不仅提高了整个园区的产值和业态,而且促进了周边的环境配套。投资发展有限公司作为政府针对“三旧”改造而设立的项目型公司,开发资金主要来自政府财政资金及国有土地储备用地的抵押贷款,可有效落实政府的空间管控政策,灵活而有效率地处置城乡之间有关土地开发权的争议与矛盾;此外,“公司制”可规避法律风险,并以“项目制”的方式完成政府的公司化行为。从B村经联社的视角看,依托旧有单纯的集体土地出租模式,仅能享受较为低廉的土地出租的收益分红,未能参与到土地开发权的物业出租分红之中,但保证了土地收益的安全性和稳定性。从入驻企业视角看,园区的环境不断改善,且形成了一定的规模经济,入驻企业不再是从事低端生产的企业,多为较高端的科技型企业,主要以研发办公为主,园区更加现代化且充满活力。

(三)第三阶段:以产城融合带动区域发展

科技城在实践中从单纯的产业园区走向都市型产业示范区。2005年街道办基于产业发展的需要,提出要发展都市型产业。2009年,发展都市型产业正式进入该市当年的政府工作报告,科技城改造进入战略推进阶段。科技城的建设也从A区第二期建设开始发生方向性的转变。二期建设的楼宇不再是综合厂房而是两栋高级写字楼,主要业态转为电子技术和大数据产业,成为都市型产业发展的重点形态。产业的不断优化和提升不仅带来租金、产值和税收的大幅增加,还吸纳了大量中高端人才,带动了当地城市化发展,地块内各类设施日渐丰富,不再局限于办公与制造业企业,地区活力大幅提升。由于周边环境的改善以及产业的提升,园区附近的生活配套设施供不应求,也大大增加了附近村民的收入。

三、有效的产权安排是“政府租地更新模式”成功运转的关键

有效的产权安排是经济长期增长的关键(29)Oliver E. Williamson, “Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations”, The Journal of Law and Economics, Vol.22,No.2,1979,pp.233-243.,也是“政府租地更新模式”成功运转的关键因素。产权界定是政府重要的职能,但政府如何参与产权界定过程存在两难困境:产权难以脱离政府而得到有效执行;政府的介入又易造成产权的残缺和扭曲。进一步,从经济转型的视角看,产权的实现过程也是功能更新过程。随着工业化与城市化的进行,工业区会向着高级化、服务化的方向发展,土地产权配置若跟不上发展步伐,将造成工业建筑空置或未充分利用,引起租值消散。因此,政府参与产业更新中的产权安排是必要的。更关键的问题是如何根据不同类型的交易特性匹配合适的组织制度,实现最低的治理成本。根据诺斯提出的分析框架,只有权力租金最大化目标与有效节约交易费用直接达成一致,才能实现有效的产权安排(30)Albert Chan, Esther Cheung, and Irene Wong, “Revitalizing industrial buildings in Hong Kong—A case review”, Sustainable Cities and Society, Vol.15,2015,pp.57-63.。周其仁进一步指出,这种产权安排的达成需要社会与政府在对话、协商和交易中形成一种均势(31)周其仁:《体制成本与中国经济》,《经济学(季刊)》2017年第3期。。在科技城的案例中,政府与村集体之间便通过多样化的参与途径,以良好的产权安排实现了一定的经济绩效。

(一)产权安排与产权显化

科技城通过产权安排的机制设计实现了两阶段产权显化(如表1所示):N区街道创新土地产权安排,以政府租地的方式避免了征地模式下高昂的交易成本,以政府背书的形式承认了村集体对土地的合法收益权,最低成本实现了土地产权正规化(名义显化)。N区街道又通过政府主导的整体改造实现了园区产业升级,高效地提高了土地产权的实现度(实际显化)。

在产权名义显化过程中,“政府租地更新模式”首先以政府背书形式明确了各个主体的土地产权类型。具体来看,土地所有权带来的收益权是法律赋予的,但在实践中存在参与主体的认知产权与法定产权的冲突,“政府租地更新模式”以合同形式明确了村集体的所有权,并赋予村集体在项目期内随时回购的权利,分离了土地租金收益和物业租金收益,公有性质的H科技开发有限公司的介入实现了集体土地的所有权与经营权分离。土地使用权带来的收益则是通过将土地要素纳入生产过程实现的。H科技城通过分割销售实现厂房租金收益的可分性,更加适配当前创新企业的空间需求,减少招商引资中的资产专用性,提高了改造中的综合厂房收益。土地开发权带来的收益源于对土地的要素投入,土地在这一过程中实现单位面积的资本价值的增长,这一过程往往需要投入巨大的成本,收益回收周期长且受到用途规划的管制。H科技城项目将集体土地“准国有化”,重构了土地股份合作制,规避了既往村级开发主体的短期主义行为,也实现了村级开发主体无法实现的物业定期升级。土地经营权带来的收益源于对土地资源的有效管理。

在产权实际显化过程中,“政府租地更新模式”通过土地流转优化土地资源配置,提高土地产权的实现度。土地产权的实现包括货币化的直接土地收益和流入生产环节的间接土地收益。货币化的直接土地收益包括土地租金收益以及地上物业带来的收益,流入生产环节的间接土地收益则是土地作为生产要素投入使用的结果,其收益大小与土地利用效率紧密相关。由于资金回收慢、运营管理难度大等原因,企业很少进入工改工的项目,而H科技城的自改历史也表明,集体经济组织难以支撑起整个工改项目的建设、运营全过程。但是由于政府没有精力和财力全部承担,使得传统的国有化征地模式难以推进,这时,公有性质的H科技开发有限公司的成立实现了土地的“准国有化”和土地发展权转移。公共资本的参与增强了投资者和孵化企业的信心,提高了市场竞争力。此外,公司化运营模式保证了管理的独立性,降低了投资风险,提高了孵化效率和土地经营效率。

表1 各主体产权安排与参与途径

资料来源:作者根据调研资料整理。

(二)产权安排与收益—风险共担

在“政府租地更新模式”下,通过土地产权的创新安排,既实现了土地增值收益的合理分配,又实现了各个主体之间的风险共担,平衡了各方的利益诉求,有效降低了改造的交易成本,提高土地产权实现度。

政府通过租用土地实现土地所有权和使用权的暂时分离。在租期内,政府是土地的主要收益获取方,而在租期之后,土地的主要获益人回归村集体。这种制度安排使得政府在产业转型期成为地块的实际负责方,有助于提高园区内规划完成度和区域产业规划协调性,而村集体预期获得长期的土地产权,也可以减少前期谈判的协商成本。政府通过合约限定了土地收益权的具体形式。村集体的土地租金收入在合同内限定,而地方政府实际享有合同外的开发强度和规划配套等解释权,使得地方政府存在项目获利空间。

政府通过成立项目式的公司分摊了自身承担的风险责任,项目公司通过市场化的招投标将项目建设、管理过程中一些工程外包,自身更多承担平台管理、信息统筹的角色,成功实现了项目的高效运转,也分散了项目各阶段的风险。村集体方面则在最初的合同中保障了逐年递增的土地租金收益,极大减少了改造和运营中的不确定性风险。

在这一过程中,开发强度是重要的影响变量。开发强度决定了项目前期的投资强度,也影响了建成后的承载量、厂房租金以及土地租金金额。在过往村集体主导的自改模式中,受限于自身资金和资源的有限,集体建设用地的投资强度往往不充分,使得项目改造后无法达到预期。而在政府主导的租地模式中,地方政府可以根据地方财力增加投资强度,这既可以提高建成后的园区软硬件条件,吸引优质企业和人才入驻,也提高了租期结束后园区物业总价值,实现了政府和村集体的激励相容。

(三)租地模式的适用性与不足

“政府租地模式”拓展了政村合作型模式,为集体产业用地改造提供了新的政村合作样例。这一模式适用于集体产权意愿较强,产业具有一定基础,但是面临产业转型困境的地区,也适用于地方政府具有一定财力和引资能力的地区,有助于减轻地方政府一次性征地的财政压力。但是,租地模式始终是在政府主导的框架下进行,地方政府需要在早期进行大规模投资,且资金回收周期较长。项目的投入和收益更多考虑到历年的投资与企业税收,需要地方政府有足够的财政资源与治理能力。未来,租让并举的方式可以增加存量用地开发中的地方选择,地方政府可以根据地方市场力量、地方财力约束与产业发展的预期,因地制宜选择改造模式。

“政府租地更新模式”仍存在一些不足和风险。一是集体产权性质引发的投资消散。政府主导的租地模式虽然创新了产权安排,并在一定程度上实现土地产权的正规化,但是没有从根本上改变集体土地在实际流转和抵押过程中的产权缺失问题。大企业由于潜在的政策风险和现有政策的制约可能不愿进入,这是城乡二元结构对集体土地权益的制度性阻碍,将导致集体土地的流转形成不完全合约,将导致土地投资过程中的租值消散,引发效率损失。二是缺乏上位制度约束,租地模式延续性存在风险。租地更新模式给予了村集体和股东代表大会自由选择的权利,村集体和股东代表大会可以在租期结束后收回土地不再出租。而这种未来决策的不确定性加上村集体可能的短期倾向都将造成模式延续性的潜在风险。学者提倡基于村集体建设用地发展权(32)高艳梅、田光明、李景刚:《集体建设用地再开发中产权政策焦点、困境与对策》,《经济体制改革》2017年第1期。,但是集体行动边界也需要上位法制约。三是政府收益微利导致项目存在财务可持续性风险。地方政府需要数十年收回前期投入成本,甚至在租期内无法收回成本,需要地方政府有足够的财政资源与治理能力。

四、结论与讨论

城乡二元结构背景下,我国在经济转型发展过程中形成了城市工业化之外的农村工业化,二者都面临高质量转型。集体土地上的旧厂房改造有政府主导征地、村民主导自改与政村合作三种模式,但皆有掣肘。本研究结合实践提出“政府租地更新模式”,在现有理论的基础上,以土地产权为核心,构建了一个包括地方政府、项目开发商、农村经联社和入驻企业在内的框架,刻画了旧厂房改造项目过程中的内在关系,以F市科技城为案例进行详细的实地调研和实证分析。该科技城以市场为导向,由公共资产、集体经济和社会资金共同开发,村集体通过租赁土地的方式将原有的旧工业区改造为都市型产业园。政府和社会资本以租金红利的形式对村集体和村民进行补偿。租赁期满后,土地上的所有财产将全部返还给村民,实现政府、投资者和村民的三赢。

“政府租地模式”发挥各个主体的优势,克服了显化土地开发权的成本,促进土地经营权显化,划定了土地所有权、土地开发权与土地经营权较为清晰的边界。对于集体产权意愿较强、地方政府财力不足的地方,“政府租地模式”是可供选择的方案。进一步的,租让并举的方式可以增加存量用地开发中的地方选择,地方可以根据地方市场力量、地方财力约束与产业发展的预期,因地制宜选择改造模式。

但是,该模式仍面临土地性质带来的投资制约,模式延续性的潜在风险,这一模式也没有完全解决政府收益与项目可持续性难题。未来应进一步完善收益分配的规则,在当前的租地模式下,有关土地价值增长的租金递增规则是讨论的核心,以厂房租金为锚的浮动收益分成势必成为村民的诉求,且将对于模式推广具有示范作用。同时,土地性质带来的投资制约在实践中仍广泛存在,并成为利益关切。未来亟需进一步落实集体建设用地和国有建设用地同地同权,尤其是集体土地产权的再融资领域需出台更加明确的指导意见。