积极治理与共同缔造:筑牢基层基础的实践表达和机制创新

何得桂,蒋颖秀

(西北农林科技大学 乡村治理与社会建设研究中心,陕西 杨凌 712100)

一、问题提出与研究进展

基层治理是国家治理的根基。“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢,地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基”(1)《习近平谈社区治理:提高社区效能的关键是加强党的领导》,https://www.gov.cn/xinwen/2020-07/24/content_5529703.htm。。推动乡村全面振兴进程中,乡村社会在一定程度上还存在社会秩序不够稳定、治理活力有限等问题。治理有效关乎乡村振兴的成色。在此情势下,加强和创新社会治理,特别是筑牢基层基础受到广泛关注,成为乡村振兴的重要研究议题。

已有关于筑牢基层基础的研究,主要从三个方面展开。一是关于筑牢基层基础的内涵。“利益关系得到协调,思想情绪得以理顺,社会发展中的不稳定因素就能得到及时化解,各种矛盾冲突就能得到有效疏导,社会和谐也就有了牢固的基础”(2)习近平:《加强基层基础工作 夯实社会和谐之基》,《求是》2006年第21期。。社会基础稳固对于国家治理现代化、提高善治能力影响显著。新时代,基层治理的突出矛盾表现为任务无限性与资源能力有限性的不对等,繁重公共任务下压和突发性、临时性事务不断,大大超出基层公共组织的治理负荷,降低了基层治理效能(3)胡春艳、张莲明:《“小马”何以拉“大车”——任务驱动下基层政府的行为策略及其调适机制》,《中国行政管理》2023年第4期。。国家逻辑和社会逻辑之间治理张力的碰撞使基层社会成为一个复杂治理场域。要筑牢基层基础,关键在于推动治理重心下沉和挖掘社会力量。基层政府仅仅依靠上级政府难以获取更多资源,还要向下挖掘社会力量,构建多元主体协同共治格局,才能更好提升治理效能。二是关于筑牢基层基础的生成源泉。“基层既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’,也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’”(4)习近平:《加强基层基础工作 夯实社会和谐之基》,《求是》2006年第21期。。只有打通治理“瘀点”“痛点”,以公平公正原则理顺错综复杂的利益关系,及时将矛盾纠纷消弭于萌芽状态,才能促进基层社会既充满活力又拥有良好秩序,在夯实社会基础过程中提高基层治理能力。城镇化进程中,基层社会自主性和流动性不断增强,社会结构和民众利益诉求日益多元化。新时代,虽然国家愈发重视基层治理,持续向基层社会输入国家意志和权力,但治理方式很大程度上仍为传统的科层化治理,无法有效应对社会化的治理问题(5)陈军亚:《科层化和社会性:基层治理的结构性问题及破解思路》,《探索与争鸣》2023年第1期。。如何实现基层社会活力有序、基层基础牢固成为新的问题(6)徐勇:《基层治理的基本问题与结构转换》,《探索与争鸣》2023年第1期。。三是关于筑牢基层基础的实践进路。从基层党建维度看,执政党搭建起政府和社会的沟通桥梁,发挥领导核心作用。党建势能通过赋予治理主体权力、能力和能量,强化社会主体的积极作用(7)何得桂、刘翀:《党建势能:基层党建引领乡村产业发展的实践机制——以陕西H县党建“三联”促发展为例》,《中共天津市委党校学报》2022年第2期。。它推动多元主体的跨组织协同与治理网络的制度化构建,增强基层善治能力。以群众路线制度为载体,党组织健全以有效回应和群众参与为导向的上下联动治理机制,有效破解“被动参与”“被动治理”的困境,优化基层治理体系(8)何得桂、李想:《基层党组织制度优势转化为治理效能的机制与路径——基于群众路线视角的探析》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2022年第3期。。从治理场域看,基层治理的基本场域和主要阵地是城乡社区。以共建共治共享打造权责利合一的社区共同体为目标,社区治理在强化居民共同体意识和重构社区治理权力结构的过程中筑牢基层基础(9)陈晓春、肖雪:《共建共治共享:中国城乡社区治理的理论逻辑与创新路径》,《湖湘论坛》2018年第6期。。

既有研究为深入开展筑牢基层基础研究奠定了良好基础,但仍存在一定局限。一是既有研究主要基于城乡融合发展趋势探讨基层治理有效性问题,相对缺乏以中国式基层治理现代化范式为指引研究基层基础筑牢议题。二是既有研究关注到筑牢基层基础离不开多元主体协同共治,但对于如何推动治理主体之间有机联结的研究偏少,也相对缺乏因果机制剖析。三是既有研究超越了“国家—社会”分析框架,将研究重点转移到加强党建引领基层治理的学理分析,但围绕“执政党—政府—社会”的多维逻辑复合以推进基层治理现代化的研究有待加强。本文将通过陕西省A市H县的治理实践,研究基层治理现代化进程中何以筑牢基层基础。

二、积极治理、共同缔造与筑牢基层基础

事后性的反应式治理和自上而下的单向度治理难以有效应对日益复杂的矛盾风险,基层工作和民众意愿失衡现象频出。在此情势下,筑牢基层基础不仅需要党、政府和社会力量积极参与其中,更离不开治理主体的协同联动、治理资源和方式的创新优化。本文借助“积极治理”更好体现多元主体参与社会治理的能动性,结合“共同缔造”尝试剖析多元主体间的多维互动关系,并基于此建构一个解释框架。

(一)积极治理:激活多元主体调适结构

治理是以公共权力为核心的、涉及公私部门的、持续互动的过程(10)徐勇:《GOVERNANCE:治理的阐释》,《政治学研究》1997年第1期。。通过公共组织引导和协调社会力量,以期维持社会和谐安定并促进活力增强。积极治理强调多元主体,尤其是公共组织在经济社会发展和社会治理领域中扮演积极行动者的角色,增强善治能力。积极政府在基层治理进程中的角色定位在于合理边界、高效廉洁、能激发和调动全体民众的积极性(11)徐勇:《基于中国场景的“积极政府”》,《党政研究》2019年第1期。。同时,通过预判治理风险、吸纳治理资源和精细治理策略的行动,发挥积极主动性,加强和创新基层治理,实现高效能治理(12)何得桂、武雪雁:《积极政府视角下加强和创新基层社会治理的有效路径》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2021年第4期。。积极治理注重公共组织为社会赋能,也重视调适治理方式以顺应治理主体关系结构变化的要求。一是注重党的组织建设有效覆盖。它包括强化党的组织覆盖和党的工作覆盖。既要在纵向维度完善“党委领导、政府负责”的协同式党政机制,把广大民众整合到国家治理体系,也要在横向维度将各类社会主体吸纳到治理网络,推动基层再组织化进程,提升党建引领的治理效能。二是打造有为政府。依法在权能范围内积极作为,并在经济发展转型和增进民生福祉中发挥积极的、因势利导作用的政府被视为有为政府(13)林毅夫:《新结构经济学——重构发展经济学的框架》,《经济学(季刊)》2011年第1期。。处理好政府与市场的关系是推进国家治理现代化的关键议题。推动有效市场和有为政府更好结合,有助于促进公平正义与经济发展同步实现,从而夯实基层治理基础。三是激发社会活力。“单位制”解体后,国家政权直面日趋分散的社会和逐渐复杂的治理挑战,基层治理任务愈发加重。因此,基层治理不仅要激活行政体制外的社会力量,更要培育社会互惠和信任。

(二)共同缔造:构建党领共治的治理体系

共同缔造是认识论,也是方法论。其目标是为了群众也是依靠群众共建美好环境与和谐社会,是中国共产党政治功能的实践表达(14)黄凯斌:《共同缔造:中国共产党政治功能的实践表达》,《广西大学学报(哲学社会科学版)》2023年第1期。。作为治理方式的共同缔造,基于党的领导统筹多元主体,以共建共治共享构筑新型基层治理共同体。共同缔造近年来被广泛运用于基层治理领域。通过党建引领塑造共同价值、培育高度组织化的社会共同体并创新群众路线,构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的基层社会治理体系(15)李华胤:《共同缔造:社会治理共同体的实践表达》,《治理现代化研究》2023年第3期。。共同缔造行动致力于创建“熟人社区”,培育居民自治意识和能力,统合社区资源,从而有效提升基层治理能力(16)刘燕:《共同缔造:城市社区治理共同体的建构机制——基于广东省F市G街道创建“熟人社区”的分析》,《湖北行政学院学报》2022年第6期。。共同缔造对强化“执政党—政府—社会”的多维互动治理提出新要求。共建共治共享是迈向共同缔造的核心内容。共建意味着现代化治理应秉持人民至上原则、健全治理规则和参与机制,促使主体关系产生结构性变化。共治强调责任导向的多元参与,培育社会力量积极参与治理的内生动力。共享不仅是治理有效成果的惠及范围,也是多元主体参与共建共治的激励机制,提升社会参与的能动性和积极性。共同缔造从治理主体的联结机制、治理资源的集成统合以及主体积极性的激发释放方面,完善了“参与治理—共享成果—参与治理”的闭环式治理体系。

(三)构建基于积极治理与共同缔造的解释框架

筑牢基层基础是以党建引领为核心的积极治理和共同缔造的目标和结果。积极治理强调党政机制赋予社会活力,不断创新治理方式以塑造既充满活力又安定有序的社会。共同缔造要求推动民心和责任导向的多元参与,通过改进治理技术来打造上下贯通、左右协同的社会治理体系。积极治理和共同缔造从治理主体、治理方式、治理技术和治理机制的维度把主体资源和制度优势更好地转化为治理效能,驱动基层基础稳固和治理效能提升。

1.赋能治理主体。驱动积极治理既离不开国家意志和行动,也要发动社会力量。一是强化党建赋能。创新和优化基层党组织设置方式,构建党建联合体。科学设置激励机制以促进党员干部深入群众、服务基层,把国家与社会更好地联结起来。二是提升治理能力。锚定区域发展,基于属性治理和属地管理集成有关资源要素,从而突破资源流转不畅的壁垒,增强发展动能。三是激发基层活力。通过制度安排保障民众自主管理社会事务的权利,增强公共精神。培育社会组织,并基于利益紧密联结的社会组织网络,促进主体间的资源支持和利益协调,扩展社会治理空间。

2.调适治理方式。积极治理围绕新时代“党—政府—社会”关系结构的变化,积极变革治理方式,有效统合各主体。一是推进治理精细化。治理资源的稀缺性和互赖性与民众治理需求的分化倒逼治理主体建立合作关系,不断优化治理资源配置。这在一定程度上有助于治理方式精细化,促进治理有效和敏捷治理,提升善治能力。二是加强多维互动治理。推动多元主体的关系结构调整、资源整合集成及其制度化水平提升,引领实现社会主体的实质性治理参与,提升治理能力。

3.优化治理技术。面对治理场域拓展的情势,共同缔造离不开治理技术创新推动共建共治共享。一是以数字技术赋能提升国家治理能力。数字技术在推动民众参与、提高服务效能、规范权力运行等多个维度发挥作用。二是增强科层化治理技术。纵向上,优化基层政治建设,以党政统合机制有效突破行政科层制壁垒,并以强激励、强动员压实党政主体治理责任,最大程度上调动基层工作者的积极性和创造性。横向上,党和政府以公共利益最大化原则指导和引导社会力量参与公共事务,促进资源共享和要事同办,提升社会治理总体效能。

4.重塑治理过程。共同缔造强调改变政令从国家向社会的单向度传达,将社会组织和民众吸纳到公共政策的“决策—执行—反馈”治理过程,构建起共建共治共享的闭环式治理体系。一是借助数字平台,畅通国家意志与民众意愿之间的传递和沟通(17)陈军亚:《科层化和社会性:基层治理的结构性问题及破解思路》,《探索与争鸣》2023年第1期。。数字平台聚合各类数据、服务和人员,提高公共组织的精准服务能力和效率,积极回应社会需求。二是完善社会治理体系的法治化路径,提升适应性和稳定性。通过多元主体在法治化轨道上共同参与社会事务的处理和社会治理成果的分享,把法治、互惠、责任等民主共识植入基层治理全过程,以民主的体系和机制为治理提供合法性(18)佟德志:《治理吸纳民主——当代世界民主治理的困境、逻辑与趋势》,《政治学研究》2019年第2期。。

筑牢基层基础是积极治理和共同缔造的核心目标。它通过赋能治理主体并创新治理方式,为多元主体更好地结成信任关系并协力解决公共问题提供可能性,增进主体间的理解和互动以及资源的合理调配,促进基层基础稳固。通过优化治理技术和构建闭环治理过程,赋能社会力量参与治理全过程,完善党领共治体系,共促社会安宁有序且充满活力。积极治理使治理主体集成以发挥优化资源配置的作用,共同缔造则推动治理能力集成来发挥集体决策的优势。治理优势的双重叠加促进政策和制度更好地转化为治理效能,促使社会治理有效,从而筑牢基层基础,如图1所示。

图1 积极治理与共同缔造筑牢基层基础的解释框架

三、新时代筑牢基层基础的地方表达

为筑牢基层基础,H县探索形成“321”基层治理模式(即“三线两化一平台”:党员联系群众、人大代表联系选民、中心户长联系居民;管理网格化、服务精细化;高效能治理平台)。它通过挖掘并用好社区(村)党员、人大代表和社会力量,以基层党组织和党员为枢纽构建起覆盖县域的党建网络体系;依托高效治理平台,为基层治理网络体系收集信息和处理问题、敏捷回应民众利益诉求而提供精准服务。

(一)基本动因:责任使命、治理困境与政策激励相结合

新时代的基层治理任务加重。但在治理实践中,治理主体弱化和资源运转不畅降低了政策治理效能。如何强化和激活治理主体,如何调动和调配治理资源,使其精准嵌入治理全过程,共同发挥和承担筑牢基层基础的职能和职责(19)何得桂、李想:《多维赋能与责任重塑:乡村组织的制度化调适——以“镇村工作一体化”实践为研究对象》,《中国农村观察》2023年第1期。,正是“321”基层治理模式的制度设计回应的重要问题。

1.责任使命推动基层治理创新。中国共产党注重为民造福。党和政府运用群众工作法,密切与民众的联系及互动。增进民生福祉和创新基层治理相关联。基于人民至上的理念,H县发挥党建势能以加强和创新基层治理,借助人大代表、中心户长等多方力量强化与民众的直接联系和服务,并调动更多公共资源和社会资源提供精细化服务。与此同时,H县重视县域经济高质量发展,不断增强民众的获得感和幸福感,持续夯实治理基础。

2.治理困境驱动基层治理创新。社会治理的重要任务是要解决由于经济社会发展不平衡不充分而引发的矛盾。仅靠公共组织有限的治理资源难以解决一切矛盾纠纷,这要求吸纳社会力量参与,以更有效率和更有效果的方式达成社会稳定,进而筑牢基层基础。处于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的发展阶段,H县矛盾纠纷不少。通过积极探索,H县实施“321”基层社会治理模式,推动社会组织、民众等各方力量的协同参与。这也深度联结了党建工作和乡村振兴,促进秩序和活力相统一。

3.政策激励加强基层治理创新。自上而下的政策激励成为社会治理改革创新的重要推动因素。基于压力型体制,层级之间的“命令—服从”关系导致上级政府将治理创新的压力和责任层层分解下移至基层,加上社会治理体系被高层级政府细化为考核指标,基层政府必须完成上级各条口的社会治理创新任务(20)任克强:《创制经验:城市基层政府社会治理创新的动因与优化》,《学习与实践》2021年第2期。。高层级政府的激励作用还体现为政策试点。政策试点是中国治理实践所特有的一种创新机制,在创新社会治理中发挥着重要作用。深化“三线”联系法,经过基层试点和组织学习后在全市推广。基于此,H县于2019年被确定为全国乡村治理体系建设首批试点示范县,获“2021年度平安A市建设市域社会治理先进县”“陕西2022年度县域经济高质量发展考核优秀等次”等,得到省主要领导认可。

(二)主要做法:重心下沉、党领共治与三治融合相结合

根据县域实际,H县创新性地推出了“321”基层治理模式。“三线联系”“三治”融合与基层网格结合,构筑起党政机制直接联系与精准服务民众的多层级立体化网络体系,并借助高效能平台拓展信息获取渠道并加快响应回应能力,持续为基层治理赋能。基于推动治理重心下沉、强化党群联系和促进“三治”融合,“321”基层治理模式迈向高效能治理。

1.治理网格化、服务精细化推动治理重心下沉。“321”基层治理模式激励党员干部融入网格,为民众服务。一是全面推行网格化治理。综合考虑地理条件、人口结构等因素,以村(社区)为单位,共设立三级网格(21)分片区设立一级网格,由村(社区)级组织领导班子成员兼任一级网格长。以村(居)民小组为单位设立二级网格。人口较多的二级网格依照就便、就近、就亲原则设立三级网格。基础网格一般包含20～30户(70～120人),做到既不遗漏,也不交叉重复。H县共有4876个基础网格。,实现县域内基础网格全覆盖。由党员、人大代表或中心户长担任网格员,并创造性设立民警网格员和流动网格员,建立网格员准入退出机制。二是提供精细化服务。依照群众经济收入、家庭结构和利益诉求情况,将其分为放心户、关心户和连心户,并分别实行“在线服务”“一线服务”和“热线服务”,做到因户施策和精准服务。三是提供多样化服务渠道。通过构建“一站式”服务平台、困难群众帮包平台以及“县—镇—村(社区)”三级联动矛盾调解机制,畅通政府与民众之间的联系通道,做到群众有事能找到组织得到帮助,及时化解矛盾纠纷。依托“县—镇—村(社区)”三级同步、多部门信息共享的治理平台,各村(社区)开通“321”民情在线公众号,线上政务及时公开并进行政策宣传。这既促进资源共享,也拓宽了基层治理载体和民意反馈通道,民众的治理参与更为便捷高效。

2.党领共治推动共建共治共享基层治理格局构建。为有效解决基层治理合力不足问题,党建引领的“321”基层治理模式充分发挥各方力量,协同构筑基层治理格局。一是发挥党建势能。通过在职党员积分制管理和党员承诺制,激发工作热情,并依托“双报到”制度推动党员直接联系和服务群众。建立健全“三联共建”(22)“三联共建”指支部联建、产业联盟、资源联享。机制、县镇“联管服”机制(23)县镇“联管服”机制是指以县级领导联镇、部门联村、干部联户、强村联弱村、驻地村联新建社区,村财审计管三资(资金、资产、资源)、监委延伸管权力、综合执法管行为,县镇对村(社区)提供便民服务、法治服务、经济发展服务、社会文化服务、智慧化服务为主要内容的联管服机制。、“国企带镇村”模式(24)“国企带镇村”是指以H县乡村振兴集团公司为依托和核心,成立13家行业部门子公司,盘活镇和村的集体资产,带动民众增收致富,助推县域经济发展和乡村振兴。以及村级自治“六位一体”(25)“六位一体”是指以村党组织为核心、村民代表大会为决策主体、村委会为执行主体、村监委会为监督主体、村级经济组织为支撑、社会组织为补充的村级组织体系。格局。依托党建网络克服属地化管理的限度,盘活县域闲置资源要素,推动经济社会发展和群众生活品质提高。二是吸纳多方力量。依托“三线联系法”吸纳和强化党委、人大、政府三条线路的治理力量,并把他们纳入末梢治理范畴,综合定量考核、群众评议和组织评价,完善绩效考核体系。提高治理人员密度,每个村(社区)参与基层治理人员由5—7人“两委”成员扩充到50人以上。培育发展公益慈善类、志愿服务类、文体活动类以及经济合作类的社会组织并引导群众广泛参与,进而提升基层社会自我治理能力。

3.法治、德治和自治相融合构建复合型治理体系。“321”基层治理模式强调自治、德治和法治相结合,以自治有力、德治有效和法治有序构建复合型治理体系,从法律、文化与民主层面共同筑牢治理基础。一是强化基层法治建设。基于“三官一律”(26)“三官一律”指的是法官、检察官、警官和律师。进村(社区)制度送法下乡。塑造“村社区吹哨、执法队报到,镇呼县应、上下联动”的基层综合行政执法机制,更好地构建职责明确、依法行政的政府治理体系。二是注重基层德治建设。依法制定和完善村规民约(居民公约)并成立“四会”(27)“四会”是指红白理事会、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会。,以此为载体深化移风易俗,增强民众对集体的认同感和归属感。发挥家庭家教家风在基层治理中涵养道德文化的作用。三是深化群众基层自治。积极探索基层群众自治制度的有效实现方式。全面推行“两说一商”(28)在“两说一商”中,“两说”是指“干部说法说政策、群众说事说心声”,通过法治宣传广泛说、法律问题深入说、惠民政策重点说、群众关注全面说、重大事项专门说,把民众普遍关心关注的法规政策“说”到位;“一商”是指“大事要事民主协商”,把村(社区)“两委”成员、群众代表、乡贤代表等纳入协商议事人员范围,并在公共事务决策中按照“民事、民议、民决”原则,保障民众的知情权、参与权、建议权和监督权。工作机制,做到民事民议、民事民办、民事民管,激发群众的内生动力。

四、积极治理与共同缔造下筑牢基层基础的驱动机制分析

案例实践呈现了多元主体与治理能力的双重集成共促基层治理效能提升。通过改进党政机制积极赋能社会,并基于此构建多元互动协同的创新式治理体系,推动良好的制度设计嵌入治理全过程,以治理创新促进基层基础夯实。

(一)以积极治理拓展治理空间和释放治理能力

积极治理强调党和政府发挥引领和统筹职能为社会赋能,激发社会主体的发展活力,进而推动治理主体关系结构变革。它还超越原有科层化治理方式,更加重视以人为本的精细化治理和互动型治理,能够增强基层善治能力。

1.赋能治理主体以拓展治理空间。通过加强基层党建、推动建设有为政府并激发社会活力,积极治理挖掘治理空间。一是强化党的领导核心作用。通过“双报到”制度,社区(农村)辖区党员融入治理网格,弥补行政力量回应不及时、服务不到位问题,促进国家与社会的有效衔接和良性互动(29)何得桂、夏美鑫:《党建赋能与分离均衡:新时代基层治理创新激活的驱动机制》,《甘肃行政学院学报》2022年第6期。。依托“三联共建”机制,H县基本形成覆盖更全面、协调效能更高的党建网络机制,打破不同地域、组织间的壁垒,推动县域经济社会发展。二是发挥政府组织主导作用。构建“政府—社会—民众”三位一体的利益共同体和治理共同体。搭建县镇村三级国有资产联合发展的“国企带镇村”平台,依托国有企业发展特色优势产业,为推动高效能治理筑牢基层基础。以基础网格为阵地,H县把数字工具嵌入治理过程,拓展民众利益诉求表达通道,从而更全面掌握治理信息,及时化解矛盾纠纷。三是培育社会自我治理功能。培育发展并规范管理各类社会组织,强化社会组织在带动农民增收、发展基层民主方面发挥重要作用。依托院落会、小组会等形式,H县全面推行“两说一商”机制。党员、干部、民众共同开展政策宣传和民主协商,民众也能在表达意愿、协商问题的过程中增强主体意识和自治能力。

2.调适治理方式以释放治理能力。积极治理注重加强党、政府和社会之间的协同互动。治理主体在精准治理、多维互动过程中促进力量整合和资源集成。一是以精准治理和分类治理超越模糊治理和粗放治理的限度,增强治理策略的有效性。采用精细化机制,摸排清查并分类处理县域家庭情况,缩短国家与民众之间的治理距离,使治理成效下沉到个体,提升治理实效。“县—镇—村(社区)”三级综治中心根据网格员上报的社情民意信息内容,按照轻重缓急分流处置,提升处理复杂社会问题的精细化能力。二是以多维互动治理克服单向度管理的局限,彰显基层善治能力。多维互动不仅包括资源有效配置维度,还包含条块统合维度和社会积极性维度。通过“三联共建”机制,畅通资源流通渠道,以资源互补解决辖区治理问题。借助“多网合一”的综治平台和党群服务中心,超越条块壁垒,推动群众要事就近办、规范办、帮代办,使国家治理有效地穿透“板结社会”并渗透到治理末梢。通过“两说一商”机制规范民众参与公共事务方式,使民意诉求更好地成为公共政策的参考依据,激发治理参与动能。

(二)以共同缔造提升治理效能和完善治理体系

在充分激发党、政府和社会参与能动性的基础上,共同缔造通过改进治理技术更好地促进具有平等地位的多元主体互动联动,有序参与到治理全过程。这推动政策和制度优势更好地转变为治理效能,在共建共治共享中提高治理体系的适应性,在动态发展过程中提升善治能力。

1.优化治理技术以提升治理效能。共同缔造是施政理念,更是政策行为(30)徐勇、朱城坤:《以共同缔造推动共同富裕——基于农村“共同缔造”实践的考察》,《行政论坛》2023年第1期。。作为工具的治理技术优化,使共同缔造行为落地。一是把智治嵌入基层治理体系,提高回应能力。利用路段监控、公众号、网格员上报信息等更好地掌握治理信息。运用县、镇、村(社区)三级联动综治中心及时分类处理和分析社情民意信息,动态监测各类社会风险。加强预防和化解社会矛盾机制建设,把矛盾纠纷消弭于萌芽,推动治理关口前移(31)王怡涵、何得桂:《平台型治理:筑牢城乡基层基础的有效实践机制》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2023年第5期。。二是积极调动全社会力量融入基层治理,提高治理效能。依托“双报到”制度和共驻共建单位联席会,联动辖区内党员力量和行政力量协同解决社会问题,优化资源配置。选聘认可度高、有意愿有能力的居民担任网格员,并聘用外卖员、清扫工等经常出入居住区域的流动人员作为临时网格员,及时捕捉并上报辖区内异常状况,提升网格化治理的敏捷性。常态化运行道德积分管理超市,引导民众践行文明行为,并将民众参与转化为治理效能。三是规范绩效考核机制。实施网格员动态流动机制。通过群众评议和“两委”成员评分考核网格员绩效,及时清退不合格者,补充为民众服务的网格员,为网格化治理注入活力。依照网格员工作成效进行物质激励和精神激励,使他们更好地服务民众。规范化考核党员干部到社区报到和服务的成效,将结果与其评优评奖和工资薪酬挂钩,调动他们为民服务的主动性和积极性。

经研究发现,实验组脑卒中偏瘫患者的护理服务满意度也明显高于对照组患者,根据统计学分析,差异具有统计学意义,P<0.05。详情见表2。

2.重塑治理过程以完善治理体系。共同缔造动员社会力量积极参与“决策—行动—反馈”全过程,打破“政府在做,群众在看”的困境。一是畅通民意表达通道和快速响应机制。加强政府与民众的密切联系,不仅有助于自上而下的国家政策和公共服务进门入户,还促使民众意愿能够实现自下而上的积极传递并影响公共政策制定和执行。党和政府以解决民众需求为中心,快速响应并加快实施针对性政策。二是发挥利益因素和规范要素驱动社会善治作用。构建新型发展机制并完善基层治理规则,把社会力量纳入高质量发展以及发展成果共享过程,以参与感唤醒公众的社会责任感和公共精神。通过“三联共建”和“国企带镇村”机制,H县把新型农村集体经济发展融入当地特色产业链,并依托分红机制使民众享受到高质量发展的成果。该县还创新设置城市社区集体经济,探索民众自我发展致富模式,增强民众获得感并激发社会内生动力。同时,基于村庄(社区)这一主要阵地,国家治理逻辑和社会治理逻辑相互调适,在党、政府和社会的共建共治共享中提高治理体系的适应性,在动态发展过程中提升善治能力。

(三)治理主体与治理能力的双重集成筑牢基层基础

筑牢基层基础,积极治理和共同缔造互为支撑。一是积极治理是筑牢基层基础的前提条件。积极治理以调适治理主体之间的关系结构为核心,促进党、政府和社会的集成,实现不同地位和功能的治理主体的联享化、协同化(32)何得桂、赵倩林:《组织学习与集成治理:制度优势转化为集体经济发展效能的有效路径——以石泉县“三抓三联三保障”为例》,《社会主义研究》2023年第1期。。通过治理精细化和多维互动,积极治理推动党员干部“进村入户”,融合末梢治理和靶心治理,挖掘更多由治理主体互动而产生的治理空间并优化治理结构。与单向度治理相比,集成式治理主体在广阔治理空间通过协同合作调动各方优势资源,超越属地管理和条块梗阻的限度,降低治理成本,发挥出更强大的治理能力。二是共同缔造是筑牢基层基础的有效路径。治理主体集成促进外源推动和内生发展相结合,增强善治能力。共同缔造采用更具灵活性的治理工具组合,促使多元主体共同参与治理全过程,推动各主体的信息整合能力、决策能力、执行能力以及治理框架构建能力相融合,提升社会治理水平。这既筑牢基层基础,又促进基层治理体系健全和升级。积极治理与共同缔造促进治理主体集成和治理能力集成,党、政府和社会之间关系更加密切并迈向多维互动。资源配置优势和集体决策优势的结合提高了治理的有效性和人民性,为筑牢基层基础提供重要支持和强大动能。

五、迈向集成式治理:筑牢基层基础的四重实践逻辑

“321”基层治理模式的本质是以集成式治理实现基层基础牢固。集成式治理以系统内部集成为主,针对如何实现多主体的协同联动与跨部门的资源整合利用的问题,强调通过多维要素的集成创新在耦合匹配中实现治理绩效的最大化(33)衡霞、陈果:《特大城市集成治理创新研究》,《吉林大学社会科学学报》2018年第3期。。秉持以人民为中心的价值理念、强化党建引领、发挥平台的政策变现功能以及运用相关治理技术对于迈向集成式治理,进而筑牢基层基础具有重要意义。

(一)价值逻辑:以民心导向筑牢思想基础

基于人民至上理念,党和政府以群众观点和群众路线为价值引领,构建党和民众之间的密切关系。一是公共政策实施过程体现人民性。把民众参与引入公共政策的“决策—执行—反馈”过程,在政策调整与民众参与双向互动中提高民众对公共政策的认同感和接受度,由此推动民心与公共政策的良性互动,增强善治能力。二是基层治理过程体现民心民意。不论是政府职能转型,还是积极推动迈向共同缔造,均彰显人民至上的价值导向,党和政府把民众对美好生活的期盼放在首位。随着经济社会发展,单一主体难以完全回应民众对公共服务的复杂性需求。治理变革催生政府职能向治理转型,驱动提升社会自治能力。培育发展和规范管理经济合作类、公益志愿类等社会组织,使民众有途径也有资源自我治理并提升治理能力。通过宣传动员、政策引导等方式带动全民参与社会治理,形成超越碎片化治理的共建共治共享格局以及大治理观,激发社会内生动力。

(二)政治逻辑:以基层党建增强领导基础

基层党组织是破解基层治理难题的主心骨,也是打通社会治理“最后一公里”的核心主体(34)何得桂、李想:《基层党组织制度优势转化为治理效能的机制与路径——基于群众路线视角的探析》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2022年第3期。。一是释放党建势能,通过组织动员党员下沉基层以及党性教育常态化,激发党员为民服务的使命感和责任感,变效率为先的官僚理性为以民主和服务为导向的政党治理逻辑。借助党员下沉和社区营造等方式让政策宣传“进村入户”,使民众浸染于政策“声势”,从而将公共政策内化为社会统一意志和行动策略(35)贺东航、高佳红:《政治势能:党的全面领导提升社会治理效能的一个分析框架》,《治理研究》2021年第5期。,提升执政党的社会影响力。二是优化基层政治结构。政党引领型的基层治理模式以复合型权利结构实现党政机构职能协同,在一定程度上突破了政府科层制壁垒并规避了基层运动型治理的不稳定性。促进条抓块统和层级联动,使各级政府的治理行动同党建活动相融合,以党建引领政府行动促进国家权力的整体性行动,放大基层党建和政府治理的叠加效应,加快基层治理效能提升。

(三)治理逻辑:以平台建设夯实行动基础

(四)技术逻辑:以治理技术构筑技术基础

治理技术关乎基层治理实践,深刻影响治理过程及其结果。一是促使社会变被动配合为主动参与。公共组织转变应对式治理思维,积极探寻以利益引导、协商谈判等激励社会力量深度参与的治理方式。以制度化方式推动民众理解公共政策并建言献策,使公共政策的制定和执行符合公共价值导向,促使公共利益最大化。二是治理技术变支持单向度治理为支持多维互动治理。多元主体关系结构方面,完善多边关系处理的技术支持,明确各治理主体的权能、边界和问责,减少主体间因知识、利益不同而产生的张力碰撞,形成价值共识,发挥更大治理合力。治理资源流转配置方面,强化清单式治理,增强多元主体责任意识的同时整合不同层级和部门的资源,促使治理资源按需配置,进而提升治理有效性。

(五)党领共治下的集成式治理筑牢基层基础

筑牢基层基础的价值逻辑、政治逻辑、治理逻辑、技术逻辑分别从行动共识、领导核心、治理载体和治理技术层面解释何以协同筑牢基层基础,它们之间层层递进、互相嵌套。一是人民至上理念是筑牢基层基础的根本前提。把人民性思维贯穿党领共治的全过程,为筑牢基层基础提供科学指南。二是基层党建发挥夯实社会基础的主心骨作用。增强党对基层治理的政治适应力和统领能力,优化政社关系,协同共建政治信任和公共性。三是治理平台是将公共政策转化为筑牢基层基础行动的载体。治理平台能够为实现社会力量的有序参与及其同国家力量的互动合作提供更多可能性。四是治理技术创新是基层基础稳固的有力支撑。治理技术的更新换代和整合重组,为社会力量参与治理注入有力动能,从而提升基层善治的密度、强度、深度和韧性。在上述四重逻辑下,多元治理主体基于民心和善治导向的价值共识,在党建引领和协同联动中促进组织和行动的有机统一,凝聚起党、政府和社会的治理合力,以集成式治理促进共建共治共享,达到较为稳定的闭环状态,增强多重逻辑的聚合效应,从而筑牢基层基础。

六、筑牢基层基础的思考与展望

筑牢基层基础关乎中国式现代化的成色。基于基层治理的H县实践,本文构建积极治理与共同缔造的解释框架,研究发现二者通过立体化党建赋能和全过程协同治理,推动了治理主体和治理能力的双重集成,为筑牢基层基础提供有效实现方式。

筑牢基层基础要注重以积极治理和共同缔造为基本实现路径。基层稳固并非自然形成,需要人为地加以建构。这既离不开善治导向和民心导向的社会治理创新,也需要积极治理与共同缔造的互动与融合。作为强调社会治理务实管用的一种治理方式,积极治理致力于调适党、政府和社会的关系结构。它将“你”“我”“他”更好地转变为“我们”和“大家”,基于精细化治理和多维互动治理,进一步筑牢基层基础。共同缔造致力于创新基层党领共治方式,在国家治理和社会治理深度嵌合和紧密互动中构建共享型的闭环式治理体系,迈向高效能治理,从而筑牢基层基础。积极治理和共同缔造既是认识论,也是一种方法论。作为认识论,它们彰显筑牢基层基础要超越行政主导型理念,拓展党建引领基层社会的大治理观。作为方法论,二者促进国家治理重心下沉基层末梢,打造基于党建势能以及党建化治理的多维互动型治理机制,提升基层善治能力。

提高国家善治能力离不开基层治理体系的改革创新。善治要求公共组织具有为民造福的积极意愿以及还权于民的治理行动,更要求国家与社会的合作治理及其治理机制的科学化。善治能力的增强离不开自上而下和自下而上双向治理力量的互动联动,需要党和政府将不同价值禀赋的治理技术组合成体系,不断增强国家治理的敏捷性和坚韧性。基于党建势能的党领共治格局,以民心政治为主要导向、以公共利益最大化为主要目标,在一定程度上超越了狭隘的利益观和价值观,并注重激发社会治理内源动力,使治理机制和技术更好地运转起来,增进民生福祉和中国式治理现代化发展。

在中国式现代化进程中筑牢基层基础要有系统思维和整体性变革。筑牢基层基础,离不开社会对输入基层的党和国家的意志进行积极回应,达成国家治理同社会治理的双向互动。基于系统思维,在动态治理过程中要把执政党、政府、社会的关系结构及其变动,整体性设计治理理念、治理机制、治理结构,形成“三位一体”共促善治的治理合力,以制度化方式夯实社会基础以及提升治理能力。基于党领共治,促进党建赋能和协同治理的协同和互促,推动社会治理创新。全过程党建赋能以党组织和党员为关键枢纽激活社会力量,从而创新治理方式,释放治理潜力。全要素协同治理以执政党为核心统筹治理主体,积极探索有效治理结构,提升治理资源的叠加效应。

筑牢基层基础是一项长期而复杂的系统工程。本文构建了积极治理与共同缔造的解释框架,将其应用于代表性案例并解释筑牢基层基础的内在机制。这对于完善基层善治理论、推进治理现代化具有一定的启发性。但该研究议题还有待挖掘。基于社会加速流动、城乡融合发展的情势,筑牢基层基础的研究要更加关注基层社会发展以及筑牢基层基础的有效实现方式;也要持续关注“党—政府—社会”关系结构变动,科学设计紧密型利益激励机制,推动治理主体的积极参与,进而共同缔造既充满活力又安定有序的社会治理格局;还要关注具有更高效能的治理方式,并将其应用于治理实践以筑牢基层基础,助推中国式现代化行稳致远。