日本学校撤并的多主体决策参与研究
——基于理性选择制度主义视角

三好大树，高益民

（北京师范大学国际与比较教育研究院，北京 100875）

随着少子化社会带来的就学人数减少，世界各国出现了学校规模缩小的现象。进入20世纪以后，由于小规模学校在学校管理上存在办学经费不足、师资力量不均衡等教育资源方面的问题，许多国家出台了学校撤并政策，对学校布局进行重新调整。日本在第二次世界大战后就出台一系列学校撤并相关政策，21世纪以来，在学校规模持续下降的情况下，学校撤并依然是日本社会关注度很高的问题。

已有的日本学校撤并研究主要集中在学校撤并后学校布局和学校规模的变化[1][2]、学校撤并的财政效率评价[3][4][5]等定量研究上，也有学者探究学校撤并对学生学习[6]及心理健康[7]的影响，但有关日本学校撤并政策形成过程中各主体对决策的参与研究不多。学校撤并与学生、家长和社区居民的利益密切相关。因此，分析日本学校撤并政策的多主体决策参与问题至关重要。

本文基于理性选择制度主义的分析框架，通过对宏观层面的政策演变和制度环境变化及微观层面各行动者在决策过程中的行为逻辑进行分析，剖析日本学校撤并政策的实施过程，探讨日本学校撤并决策过程中各行动者决策参与的问题。本文的核心研究问题是：日本学校撤并政策是如何形成的？在实施学校撤并的过程中，政府、家长和社区居民等是如何参与决策的？日本学校撤并的决策参与中存在哪些问题？应如何解决这些问题？

一、理论基础与分析框架：理性选择制度主义

理性选择制度主义是新制度主义政治学的流派之一，它的形成源于20 世纪70 年代行为主义研究中的理性选择理论。在政治学领域中，“制度”一直是主要研究对象，传统制度主义政治学家从政治制度的形成和演变的角度探究制度结构变化规律的方法。20世纪70年代以后，政治学家开始关注政治活动中的政治行为，行为主义研究中的理性选择理论崭露头角。理性选择理论继承了古典经济学中的“经济人假设”，认为个人的行为选择与行为动机是政治活动中的重要解释变量。尽管理性选择理论突出了政治学研究中的个人本位，但由于完全理性假设并未切合政治现实，因而受到在20世纪80年代兴起的新制度主义经济学家的批判。例如，美国经济学家赫伯特·西蒙（Herbert Simon）否定了理性选择理论中完全理性的“经济人假设”并指出，“行为主体在决策过程中追求的是‘满意’，而非‘最大’或‘最优’的标准”[8]，由此提出了以“有限理性”为基础的“满意性决策”概念。曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）等学者基于理性分析与制度分析的关系指出，理性选择理论在具体分析过程中，往往忽视制度变量对决策过程的影响。[9]在此背景下，理性选择理论为了弥补自身的理论缺陷，致力于探究行为分析与制度分析的融合，由此诞生了新制度主义政治学中的理性选择制度主义。

理性选择制度主义从有限理性的“经济人”出发，着重分析个体在制度的限制和约束下，如何通过一系列的行为来满足自身需求，并实现自身利益最大化。该理论的“经济人”概念包括以下核心假设：“个体以追求自身利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，每一个参与者依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。”[10]与传统理性选择理论以及其他新制度主义政治学的流派相比，理性选择制度主义的主要特征可归纳为三个方面。第一，在方法论上具有个人主义的特色，以个人为出发点，为制度研究提供微观基础。第二，在研究内容上，不仅关注行为对制度的形塑作用，而且强调制度对行为的激励和约束作用以及个体行为与制度的互动作用。[11]第三，在逻辑思维上，理性选择制度主义从个人偏好出发，通过演绎逻辑解释政治现象，并寻求经验数据的检验。[12]

从上述理论假设、内涵和基本特征可以看出，理性选择制度主义试图阐明个体行为与制度背景之间的因果关系，它具有将宏观和微观两个视角相结合的特征。运用理性选择制度主义理论，即在政策行动者追求利益最大化的观点之下，有助于解释学校撤并政策背景以及制度约束和激励之下各政策行动者的行为选择与互动关系，从而了解政策行动者行为的逻辑机制。换言之，通过理性选择制度主义的分析框架，可以分析各行动者对学校撤并决策的参与，为学校撤并政策逻辑分析提供新的理论视角。

关于理性选择制度主义理论的分析框架，美国经济政治学家埃利诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）从行动者、行动舞台和行动情境等核心要素构建了分析框架。[13]行动舞台是由行动者和行动情境两个变量所构成的社会空间，在此空间内个体或利益群体在特定的制度安排下，选择符合各自利益的路径并进行价值评估，从而采取不同的行动策略。行动情境是影响行动者主动采取行为策略的结构，可从各行动者掌握的决策权、行动者拥有的信息与行动结果的成本和收益三个方面描述，以揭示行为策略和结果的关系与规律。虽然说理性选择制度主义的分析框架将行动者的内在偏好、外在行为和制度情境有机地结合起来，但是该理论假定行动者的行为动机外在于制度，忽视历史过程对行动者的约束作用以及历史进程对制度变迁的影响。[14]日本学校撤并是宏观历史背景与微观行动舞台相交织的复杂问题，因此，既需要分析多元主体参与学校撤并决策理念的历史背景，也需要从政策路径依赖的角度剖析各行动者在决策参与中的行为逻辑。

基于以上分析，本文首先通过对第二次世界大战后日本学校撤并政策演变的梳理，借助历史制度主义的分析方法，阐明现行政策产生的宏观背景及其特点，由此揭示现行政策取向的路径依赖性。其次，本文分析在日本学校撤并政策行动舞台上的政策行动者及其偏好，并从法律法规、决策权、信息传达、成本与效益等角度描述行动情境。再次，通过案例分析，在具体情境中解释各行动者的行为选择与决策过程，进而归纳出行动者的相互作用模式以及决策特征。最后，从政策效率、政策公平、政策问责和政策适应四个维度，结合家长和社区居民的决策参与状况，对日本学校撤并政策进行评估。

二、宏观背景：日本学校撤并政策的演变

本文以改变政策取向的重要文件（日本各部门发布的政策文件及法律法规）为依据，将第二次世界大战后日本学校撤并政策的发展历程划分为四个时期。

（一）“昭和大合并”时期（1953-1972 年）

第二次世界大战后，为了加强市级政府①日本的行政区域划分为都道府县，下设行政单位为市、町、村。本文中的市级政府是指市町村这一行政单位。的地方行政自治权，日本将新制中学的设置管理、创设地方公安组织、社会福利和保健卫生等事务管理权下放至市级政府，并从1953年开始施行《町村合并促进法》。在此背景下，市级政府为应对行政事务增加带来的行政管理经费增加，积极推动了“昭和大合并”。②本文中，“合并”是指，两个或多个独立的城市通过行政调整，形成一个大城市的行政区划调整概念。“撤并”是指，通过教育行政方式将两所或多所学校合并在一起建成新学校的学校布局调整概念。《町村合并促进法》规定以8000人为市町村基本人口标准，合理调整学校规模。受行政区域改革的影响，文部科学省于1956年发布了《关于公立中小学的整合措施》，在鼓励撤并全国各地小规模学校的同时，首次提出了每所义务教育阶段学校设有12～18个班级的指标。[15]为了进一步推动学校撤并，文部科学省在1958年颁发的《义务教育阶段学校设施经费国库负担法》第三条中规定：国库原承担的1/3的义务教育经费，在公立中小学因撤并而需要新建或扩建校舍的情况下国库承担比例提升到1/2。[16]由此，在法律层面确定了学校撤并相关经费来源的规定，鼓励市级政府积极推动学校撤并。此后，为了应对农村地区人口流失问题，1970年日本政府颁布《人口减少地区紧急措施法》，规定在人口减少地区中小学合撤并且需要新建或扩建校舍的情况下，国库负担比例将提升到2/3。[17]由于日本政府的强行推进，从1956年至1962年，尽管出生率没有下降，但撤校数量高达1511所，新增的校舍仅有596所。[18]

（二）学校撤并缓和时期（1973-1994 年）

随着在行政区域改革背景下政府强行推动学校撤并，有些地方出现了政府与当地居民的冲突。例如，1958年，在长野县神坂村与岐阜县中津川市进行跨县合并时，支持学校撤并的家长让孩子上岐阜县的“新神坂小学”，而强烈反对学校撤并的居民让孩子上自主办学的长野县“旧神坂小学”。[19]为了解决日本全国各地发生的冲突，文部科学省于1973年发布了《关于公立中小学的撤并措施》，其中明确规定：今后学校撤并政策应避免对于学校规模的过度关注造成的不合理布局调整，以免引起行政部门与当地居民的冲突及学生上下学问题。[20]该文件还阐述保留小规模学校的好处，同时要求市级政府在进行学校撤并时要从社区发展等角度充分考虑学校撤并的意义与问题，并得到社区居民的理解和配合。[21]

（三）“平成大合并”时期（1995-2014 年）

学校撤并缓和后，行政部门与当地居民的矛盾也相应减少。然而，这一时期日本出现了市级政府财政问题。在20世纪90年代，日本进入经济低迷阶段，政府财政状况恶化。一方面中央财政紧张，另一方面人口向三大都市圈流动也影响到地方财政。从1990年到1999年，累计地方债从85兆日元增长到140兆日元。[22]在财政紧张背景下，日本于1995年修订了《关于市町村合并的特别规定的法律》，出台了鼓励地方合并的两项优惠措施，即延长合并经费补偿期和设立合并特例债。前者是在相关行政单位合并后十年内，每年仍按照合并之前的预算标准发放地方交付税交付金③“地方交付税交付金”是中央政府向地方政府的一种转移支付。“地方交付税交付金”是不指定用途的补助金。，后者则指国库承担市级政府为合并相关事业而发行的地方债总额的70%，是一种财政援助措施。由此，日本市级政府大力推动“平成大合并”，1995年至2014年，市町村数量由3234个下降到1718个，其中2005年至2006年是市町村合并的高峰期。[23]然而，地方财政紧张问题并未得到有效解决，于是财务省在2014年发布了《制定公共设施综合管理计划的通知》。[24]该文件指出，学校设施占公共设施总数的40%，而大量公立中小学校舍已建设超过25年，老化问题十分严重，因此要求市级政府制定公共设施管理计划，中央财政可对此发放额外的地方交付金。

（四）民主协商推进学校撤并时期（2015 年以来）

由于受到财务省等行政部门市町村合并政策的影响，文部科学省不得已改变学校撤并的缓和之策。文部科学省在2015年发布的《关于公立中小学适当规模和适当配置的指南》（以下简称《2015年指南》）中，明确表示要积极推动学校撤并。[25]可以从《2015年指南》对学生的通学距离和学校规模的表述中看出政策的特征。关于通学距离，1973年的《关于公立中小学的撤并措施》明确规定小学生和初中生的通学距离分别不得超过4公里和6公里，而在《2015年指南》中增加了“根据当地实际情况，如在利用校车的社区中，可适当延长通学距离和通学时间”的规定。[26]此外，文部科学省对于合理学校规模的指标进行阐释，说明“中小学应有一定的学生规模，旨在让每个学生在团队中通过接触不同思想、相互认可、相互合作和切磋琢磨，发展基本素养和能力”[27]。文部科学省将通学距离和学校规模的标准弹性化，以进一步推动学校布局的调整。文部科学省依然强调学校撤并时需要充分考虑家长和社区居民的意见，并得到他们的理解和配合。《2015年指南》建议市级政府在制定计划的过程中，要向当地居民提供相关信息。相比于“昭和大合并”背景下的学校撤并，这一时期的学校撤并在政策文件上更加重视家长和社区居民的决策参与。

日本第二次世界大战后学校撤并政策具有三点特征。第一，政策取向上的钟摆现象。日本学校撤并政策在行政区域改革背景下，经历了从强行推动到放宽政策的严格执行，再到积极推动的政策取向演变。第二，推动学校撤并的共同原因是市级政府财政紧张及行政管理上的要求。在第一阶段和第四阶段，文部科学省出台的学校撤并政策来自非教育行政部门，为的是解决地方财政问题。第三，政策实施方式上逐步强调多元主体的参与。在第一阶段的学校撤并政策是政府独断和强制执行，但由于在第二阶段发生了市级政府与当地居民的冲突，因此之后一直强调多元主体的决策参与。

三、行动舞台：学校撤并政策的行动者与行动情境

在日本学校撤并政策的行动舞台上，行动者被分为政策制定者、政策实施者及政策对象三个层次，具体包括中央政府、市级政府、教育委员会、校长、教师、学生、家长、社区居民等。其中，在微观层面直接参与决策的主体包括市级政府、家长和社区居民。虽然校长和教师也是利益相关主体，但是在日本教师轮岗制度背景下，公立学校布局调整的决定权属于地方教育委员会。校长和教师不参与学校撤并决策过程，而是在确定撤并后参与课程设计等工作。[28]因此，本文主要分析市级政府、家长和社区居民三个利益群体的偏好、行为选择和互动。

（一）行动者及其偏好

1947年颁布的日本《学校教育法》第38条规定：市町村应举办为招收本地区学龄儿童所需要的学校。[29]市级政府是中小学的举办者，但市级政府要在中央政府的指导下落实地方财政改革背景下的学校撤并政策。同时，市级政府作为公立学校设施的经费投入主体，也面临着严重的财政紧张问题。因此，市级政府主要从教育财政的角度考虑如何提高办学效率。但在《2015年指南》等政策文件中，文部科学省强调市级政府要与家长和当地居民进行民主协商，还要求保持决策过程中的立场中立。由此可见，市级政府陷入左右为难的困境，在官方话语中要求实现多元主体的决策参与，通过民主协商的方式确定学校布局的基本方针，而在现实中，则要明确解决财政紧张的困境。

《学校教育法》第16条规定，监护人有义务使孩子接受九年的普通教育。[30]因此，家长是法律中规定的抚养者，也是对学生教育的投资者。在一般情况下，家长从孩子的个人利益出发，寻求利益最大化的方式。在政府办学决策过程中，家长要考虑哪些条件和环境有利于孩子的学习能力和个性发展。故而，家长从教育效果的角度思考学校撤并可能对孩子带来的影响。

虽然在法律法规中没有社区居民参与教育事业的相关规定，但是日本学校与社区的关系非常紧密，社区居民也是参与学校撤并政策决策的重要行动者。日本在“学社融合”背景下，退休人员等社区志愿者以及社会专业人士会在日常教育教学活动中对学校进行支援。与此同时，教师与学生通过参加社区交流活动，加强学校与社区的联系，激发社区发展活力。学校与社区的合作有利于提升学生的乡土情怀，留住会为社区作出贡献的人才，缓解人口流失问题。因此，社区居民有社区发展的利益诉求。

（二）行动情境

1947年颁布的日本《地方自治法》第244条规定：关于学校设置与撤并，市级政府首长根据教育委员会的意见，向地方议会提交学校设立条例修正草案，此后，由议会表决，多数赞同即可通过。[31]因此，在法律上，学校撤并的最终决定权属于市级政府。但是，中央政府鼓励市级政府与家长和当地居民进行充分的讨论和协商，市级政府要确保家长和社区居民对决策参与的机会。对于家长，市级政府要在教师家长联盟会的会议上为家长提供相关信息并进行决策。对于社区居民，一方面市级政府通过“学校管理计划说明会”等向社区居民提供相关信息，另一方面，政府设立由包括社区代表在内的地方自治会委员所构成的小组会议进行决策。市级政府作为最终决策者，负责制定学校撤并的规划、决策过程与决策方式，同时市级政府是政策信息的拥有者和提供者。家长和社区居民作为非专业主体，处于信息接收者的地位。

就行为结果的成本和收益而言，市级政府、家长和社区居民分别从地方财政、学生个人发展及社区发展的角度考虑各行动者的成本和收益。这些利益必定存在一定的冲突。各个行动主体为实现自身利益最大化，会尽可能充分利用自身拥有的机会与权利。

四、行为解释：学校撤并政策中行动者的相互作用

理性选择制度主义认为，行动者在满足偏好的过程中采取具有高度策略性的行为。由此，本文采用半结构化访谈与个案分析的方法，分析和解释行动者的行为过程。

（一）案例选取

本文选取的S 小学位于北海道X 地区。X地区人口从1973 年起开始持续下降，学校数量也随之减少，到2015 年其学校数量减少了60%，小学和初中分别仅有128所和65所。[32]为应对人口减少问题，教育委员会早已在2013年发布了《X地区中小学适当规模和布局的基本方针》（以下简称《学校布局基本方针》）的通知，并告知将S小学撤并为T小学的政策规划。通过市级政府与家长和当地居民的协商，最终在2016年S小学被撤并为T小学。

笔者在2017年8月至2018年8月，对8名地方议员、家长和社区居民进行了半结构性访谈，访谈对象基本信息如表1所示。

表1 访谈对象基本信息

访谈主要内容包括：各行动者决策之前对学校撤并的看法、对互动情况和决策过程的认识以及对决策结果的感受。此外，笔者将《学校布局基本方针》和教育委员会发布的相关资料作为辅助材料。

（二）行动者的总体态度与行为过程

1.市级政府提出S 小学撤并方案

肇庆中院经审理认为，被告人邓强为国家工作人员，利用职务便利，为他人谋取利益，非法收受他人财物，数额巨大，其行为已构成受贿罪。被告人邓强在接受调查期间除如实交代收受林中伟贿赂的事实外，还主动交代了办案机关尚未掌握的同类犯罪事实，且归案后已退清受贿的赃款，依法可对其从轻处罚。

首先，S 小学所在地区的教育委员会在市级政府的指导下，设立了“中小学适当规模研讨委员会”，并初步制定了《学校布局基本方针》。关于S小学撤并的政策背景，地方议会议员谈到了少子化背景下的财政问题。

“跟任何城市都一样，我们也不可避免地处于一个财政困难的状况。但是还有一个原因，就是随着出生率下降和校舍老化，继续利用一个校舍并没有什么好处。作为行政部门，我们也不能放过无法保证安全的地方。”（G1）

从G1的话中可以看出，地方议会议员主要从财政管理及设施管理的角度出发提出撤并的必要性。当然，地方议会议员会意识到与其他利益相关主体进行协商沟通的重要性。

“我们不能只根据行政目标来做决定，必须听取社区居民的意见，考虑家长的意愿，我们必须通过适当的程序作出决定。”（G2）

由此，教育委员会着手组织S小学撤并说明会，试图得到家长和社区居民的理解和同意。

2.教育委员会利用教师家长联盟会定期会议，试探家长意见

S 小学本来就有定期的家长会，学校与家长的交流相对频繁。因此，教育委员会利用学校的定期家长会，向家长提出S小学撤并的方案。关于从提出方案到讨论的决策过程，有的家长表达了作为非专业主体的一些困惑。具体来看，由于教育委员会提供的相关信息并非通俗易懂，家长在理解政策时遇到了困难。

“虽然教育委员会希望听取我们的意见。但是，我们在进行讨论时，不知道从哪些角度思考这个问题。教育委员会拿出各种资料，但作为家长，我们没有时间和知识来很好地理解这些材料，所以我把决策工作都交给他们了。”（P3）

继而，校长根据教育委员会的部署亲自对家长进行更加详细的说明，家长因此加深了对撤并学校的理解。由此，家长逐渐赞同S小学撤并成T小学的计划。

“撤并学校是从上面（行政部门）下来的建议，不是我们主动提出的。然而，当我听了校长的说明和其他家长的意见，我也担心复式班教学效果以及无法组织社团活动等问题。考虑我儿子的学习，我也觉得撤并更好一些。”（P3）

“如果在小团队中很难培养和发展学生的团队精神、合作能力和竞争能力，那么我认为整合学校对孩子们来说会更好一些。”（P4）

可以看出，家长根据教育委员会和校长提供的信息，从孩子的学习上权衡利弊，最终对学校撤并的认识发生了一些变化。不过，有的家长谈到基于不同立场思考问题的困难。

“我也听到有些人担心社区衰落的问题，但我并不是一直在这个地方定居生活的。所以不会有直接的感受和认识。从这个角度看，我和其他社区居民的意见肯定会有差异。”（P5）

3.教育委员会组织针对社区居民的说明会

与学校和家长的交流不同，学校在日常办学中并未开展学校与社区的定期会议，因此，教育委员会单独为社区居民组织了“学校管理计划说明会”（以下简称“说明会”），并告知了撤并S小学和T小学的计划。然而，社区居民认为，S 小学的存在对维持和发展社区起到积极的作用，故而对S小学的撤并表示出消极的态度。

“虽然学生只有几个，但是只要S 小学存在于我们社区里，我们可以去学校运动会观摩，学校也会来老年俱乐部交流。因为有学校，我们才能够与他们交流。如果没有学校了，我觉得这将导致学校和社区关系的弱化。”（R6）

“当你听不到孩子们的声音时，你会怀疑未来谁来支持我们这个小镇，所以有时我感到焦虑不安，甚至会感到一种孤独感。”（R7）

社区居民还指出教育委员会和校长提供信息的片面性，并表达了对决策方式的不满。

“在说明会上，主办方（教育委员会）说如果撤并学校的话，那么孩子们的学习环境会变得更好。但是，他们显然认为学校撤并给社区带来的影响是次要的，他们也没有详细地说明这一点。”（R8）

“有可能是因为我们不主动要求教育委员会提供那些信息，或者学校和行政部门不愿意提供信息……我们没有得到关于未来如何管理和运行社区活动这一方面的信息。”（R6）

从R6和R8的话语中，可以看出，社区居民了解的信息不全面，在社区发展相关的问题上存在信息不对称的情况。

4.市级政府作出政策决断

尽管家长与社区居民对撤并小学的看法和整体态度不一致，但市级政府作为最终决策者，优先考虑家长的利益诉求，并作出了整合S小学和T小学的决断。关于这一决断的行为逻辑，G1说道：

“在意见分歧的情况下，很难作出决定，但最后我们决定进行撤并。虽然社区居民的意见很重要，但相比于社区居民，孩子家长的意见是更重要的。”（G1）

（三）行动者的相互作用模式

行动者的相互作用模式具有三点特征。首先，以教委为中介，市级政府与家长及社区居民形成双向互动。通过家长会和说明会，市级政府提供了学校撤并相关信息，这属于自上而下的影响，有利于信息的透明公开。与此同时，市级政府拓宽了家长和社区居民的决策参与渠道，这属于自下而上的影响，有利于反馈民主意见。其次，尽管是双向互动，在最终决策权属于市级政府且他们把握相关信息的情况下，该政策自上而下的作用明显，自下而上的影响有限。这种相互作用体现了市级政府与家长及社区居民间的非均衡化作用模式。最后，在家长与社区居民间，没有产生横向互动。究其原因，家长和社区居民未拥有信息交流和协商沟通的共同平台，从而在利益冲突的情况下，决策难以达成共识。（如图1所示）

图1 行动者在学校撤并决策中的相互作用模式

五、学校撤并政策评估

本文借助奥斯特罗姆提出的理性选择制度主义政策评析的分析框架，从政策效率、政策公平、政策问责和政策适应四个方面，与家长和社区居民的决策参与的案例考察相结合，对日本学校撤并政策进行评价。

（一）政策效率

由于强行推动学校撤并曾造成社区居民的反抗，因此自从文部科学省在1973年发布《关于公立中小学的撤并措施》以来，日本一直强调政府与家长和社区居民的民主协商。然而，各行动者基于自身利益最大化的目的出发进行行为选择，利益冲突经常难以协调。究其原因，在S 小学的案例中可以看出，在决策过程中缺乏家长和社区居民的直接互动交流，由此产生信息不对称。关于这一点，两位家长说道：

“如果我们从不同的角度讨论撤并学校对社区、学校和儿童带来的利弊，那会更好。但是我们没有机会一起讨论这个问题。”（P4）

“那时候，我们（家长）和当地居民都不知道对方的想法。我认为，从不同的角度讨论撤并将会带来什么变化是特别重要的。但我们没有这样的机会。尽管我们通常在社区活动中与当地居民交流，但在涉及撤并问题时，有一种不敢与他们直接提这些敏感问题的感觉。我希望有人帮我们创造一起讨论问题的机会。”（P5）

除此之外，在访谈过程中，有的社区居民指出居民与官方直接沟通有困难。

“我们很难讨论这些问题，各种因素都要考虑。他们（教委）也不给我们（社区居民）想要的信息，每次会议都跟着他们的安排走。如果邀请专家或者其他主持会议的人来，那么情况会更好。”（R6）

可以看出，在利益冲突的情况下，缺乏中间协调者会导致政策决策效率上大打折扣。为解决沟通协调不畅问题，日本有些地方教委根据《社会教育法》第9条设置了“社区协调员”，来为双方提供学校和社区的相关信息，并帮助两者之间进行民主协商。然而，截至2021年，仅有31.6%的地方教委设置了“社区协调员”。[33]

（二）政策公平

在现行的学校撤并政策文本中，日本是鼓励政府听取家长和社区居民意见的，要求市级政府为各行动者提供决策参与的机会。然而，由于最终决策权属于市级政府，家长和社区居民没有决策权，这严重影响到家长和社区居民在决策参与上的公平性。例如，在X地区S小学的个案中，拥有最终决策权的市级政府按照自身的偏好取舍其他各行动者的意见，最终优先参考家长的利益诉求。究其原因，目前在日本尚未建立社区居民参与决策的法律依据。由于学校撤并对社区发展带来很大的影响，因此应充分考虑社区居民的利益诉求。

日本从2004 年开始实施社区学校制度，以立法的方式保障校长、家长和社区居民对学校管理决策过程的同等参与。然而，截至2021年，日本实施社区学校制度的公立中小学仅有37.3%。[34]因此，保障各行动者对学校撤并政策决策过程的公平参与仍然任重道远。

（三）政策问责

在微观层面上，市级政府拥有最终决策权，只是在决策过程中，教育委员会要与家长和社区居民进行沟通。在2015年正式实施的新教育委员会制度中，政策决策与执行的责任集中在市级政府首长，因此教育委员会也易受地方首长的干预。换言之，教育委员会受地方行政权力的影响，难以坚守立场中立的原则。市级政府拥有明确的决策方向，即追求财政效率，因此决策过程容易“走过场”和“形式化”。另外，由于缺乏相应的监管机制，加之家长和社区居民并未得到赋权，也难以产生自下而上的互动作用。因此，要通过建立和完善监督与问责机制，加强对决策过程的监控。

（四）政策适应

学校撤并是反映市级政府、家长以及社区等不同行动者不同利益的复杂问题。同时，由于各地发展情况、学校与家长和社区居民的日常交流情况有所不同，在政策适应上存在诸多不确定性，因此在决策过程中难以预测学校撤并之后对于学校管理、学生学习和社区发展带来的实际影响。作为一种解决方式，市级政府应积极建设学校撤并决策的案例数据库，并对于各行动者提供有针对性的相关信息，以期提高政策适应性和实施效果。

本文基于理性选择制度主义的分析框架对日本学校撤并的决策参与进行了研究，得出了以下三点结论。第一，由于学校撤并多起因于财政问题，因此市级政府始终面临着追求经济效益与满足社区居民需要的两难处境。第二，日本学校撤并依然存在决策效率较低、无法保证家长和社区居民对决策过程的公平参与、决策过程形式化等问题。为了解决以上问题，日本应充分发挥“社区协调员”“社区学校制度”等已有的制度功能，并加强决策监管机制建设。第三，日本学校撤并决策逐渐从政府独断走向了政府主导下的民主协商。虽然政府独断已不存在，但由于各利益相关主体间存在偏好差异和利益冲突，加之权力分配不均衡和缺乏决策监管机制，目前学校撤并仍旧是市级政府主导决策，家长和社区居民只能在有限范围内提出自身利益诉求。