代建制与全过程工程咨询共存服务模式的探索与实践

文/欧辉 李凯 陈柯壮

编者按

推进全过程工程咨询，可以更好地实现投资建设意图，加强工程咨询行业一体化咨询能力建设，满足投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，日益增强的综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求，是推动工程咨询业转型升级和高质量发展的重要手段。

为进一步探索全过程工程咨询发展的科学规律，推动全过程工程咨询健康、可持续发展，引领工程咨询行业深化改革、提高效率，加快推动转型升级，本刊开设“新常荣·新全咨”专栏，由北京新常荣教育科技有限公司冠名支持。专栏聚焦全过程工程咨询理论与实践发展，鼓励行业机构和人员从理论研究、政策引导、案例分析、热点问题等方面，多维度多视角地剖析全过程工程咨询发展过程中的成效、经验和问题，深入探讨推动全过程工程咨询发展的路径、任务、举措，提出有益建议，助力完善全过程工程咨询服务体系，以高质量咨询服务高质量投资。

为响应国家关于建筑行业转型的号召，深化咨询行业改革和转型升级，行业已经将探索和实践全过程工程咨询作为主要转型方向。全过程工程咨询自推行至今6年间，建筑行业主管部门、协会及咨询企业开展了多方面的试点实践和理论研究，提出了多元化的全过程工程咨询立场观点和策略建议，但目前全过程工程咨询业务在行业内暂无统一认可的标准和模式。

2004年，国务院下发《关于投资体制改革的决定》明确指出，对非经营性政府投资项目加快推行代建制。此后，各地各级政府结合当地实际情况，制定了具有地方性质的项目代建管理办法。近几年在国家倡导建筑行业转型，落实国有企业改革的时代背景下，大量政府平台公司将工程代建服务作为其重要的业务板块，代建制再次成为一种热点模式。代建制和全过程工程咨询服务目前已是市场上普遍存在的两种咨询服务模式，基于实践经验，一种在工程代建制下推行全过程工程咨询的新型模式，即“代建-全咨”模式正在出现，这种模式在国外并没有相关案例，国内研究也并不深入，相关文献探讨也不充分。但现阶段已经有一些咨询公司和建设单位在实践中开始尝试应用这种模式，并取得了一定成效。针对某咨询企业的调查研究发现，自2019年开始，“代建-全咨”模式项目在该公司全咨业务中占比逐年增加，据其2022年经营数据统计，该模式在公司全咨项目数的占比达到48.15%（如图1所示），已经发展成为全过程工程咨询的一种特殊模式。本文尝试在实践经验总结的基础上，进一步加强理论研究，不断探索和完善此种模式。

图1 某咨询企业调研历年新签全咨项目统计分析图

一、代建单位与全咨单位能力侧重点对比分析

全过程工程咨询是指对建设项目全生命周期提供组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务，其服务内容可以包含统筹管理、决策咨询、勘察设计、工程监理、造价、招标代理，后期运维等专业咨询服务，全过程工程咨询单位（以下简称全咨单位）大多由传统设计院、监理单位、造价单位转型而来。代建制的实质是政府将政府项目委托给专业化项目管理公司，代理业主对建设项目进行组织、管理和协调，其本质也是一种工程咨询服务，该类项目管理公司大多为政府平台公司（以下简称代建单位）。为研究代建制与全过程工程咨询共存的实现路径，本文课题研究组采用问卷调查、数据模型分析等方法对代建和全过程工程咨询单位的特点和优劣势进行研究分析，从而探索代建与全咨共存的可行性与必要性。

（一）代建单位与全咨单位能力侧重点对比

结合代建制度和全过程工程咨询的发展现状，经过查阅大量的资料和文献，整理出建设项目的管理和咨询能力需求范围，得到代建单位与全咨单位能力侧重点的初步集合。基于目的性、科学性、简明性的原则，对代建单位与全咨单位的能力侧重点划分了7个一级指标，分别为投资决策管理、计划管理、外联管理、勘察设计管理、投资管理、招标管理、现场管理以及运维管理，并在相应的一级指标下划分了更为细化的二级指标。通过专家问卷调研方法，邀请了131位分属于政府平台公司和全过程咨询公司骨干专家学者分别对各项指标进行打分，问卷具体打分结果详见图2，得出了代建单位与全咨单位的能力侧重点。

对各指标的打分情况进行分组研究发现，除在参建各方组织和协调能力上面，代建单位与全咨单位的评分产生了细微分歧，其余能力测评结论均趋于一致。一方面，代建单位得益于在投融资和政府沟通方面的经验，在投资决策管理以及外联管理、运维管理、资金运作等方面能力远高于全咨单位；另一方面，计划管理、勘察设计管理、现场管理、成本管控及造价数据库等专业领域全咨单位能力高于代建单位。两类单位的能力侧重点差异源于两者发展历程、人才构成及业绩经验不同。因此，从整体上看，代建单位与全咨单位在工程项目的咨询服务能力上具有高度的互补性。

（二）代建单位在工程代建中存在的问题

第一，普遍缺乏专业技术底蕴。由政府平台公司转型做代建的企业主要目的是融资，受限于自身企业的特点和人员结构组成，与长年从事工程行业的设计院、工程咨询企业及施工企业等相比，往往缺乏专业的工程管理人才储备和技术沉淀。具体体现在医院、机场、体育建筑、TOD等专业性较高的公共建筑领域，在设计管理及优化、现场技术管理、建设品质控制等方面缺乏专业性和技术性。

第二，对投资管理具有较高诉求。代建制下工程项目，项目各参建方直接与代建单位签订合同，代建单位承担了较大管理责任风险，项目投资失控代建方往往将面临严重的违约责任。目前代建单位一般承担特定区域或行业的工程项目代建，在手项目数量有限，还未建立成体系的内控造价指标库和数据库，缺乏在大项目投资管控上的经验。

第三，代建取费低与高投入存在矛盾。除少数省市对代建管理费出台了地方取费标准外，大部分地区的代建取费参照《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号），该标准取费整体偏低（详见表1）。此外，代建单位正常完成全部代建工作任务需要投入大量的人力资源和成本，以现有取费标准，代建单位很难实现足够的利润回报，代建单位也迫切希望通过咨询单位协同和支持实现自身的降本增效。

表1 代建与其他咨询服务标准取费费率对比表 按费率计：%

二、“代建-全咨”模式的可行性分析

通过构建代建单位和全咨单位能力侧重点的评价指标，分析代建单位目前面临的问题和困难，笔者认为“代建-全咨”模式是目前行业环境下的必然选择。所谓“代建-全咨”模式是特指业主委托政府平台公司进行项目的工程代建，平台公司通过公开招标再聘请全过程工程咨询单位负责包含统筹管理、工程设计（或技术顾问）、造价咨询及工程监理等多项任务的项目组织模式统称，“代建-全咨”模式存在的原因是：

第一，代建制与全过程工程咨询共存是市场客观需要。在政府投资项目管控要求越来越规范的背景下，代建单位难以在投资决策、勘察设计管理、招标采购、投资管理、现场管理等环节做到面面俱到，全咨单位也希望通过与代建单位的合作实现自身业务的开拓和资源整合，因此，“代建-全咨”模式是代建单位与全咨单位之间的各取所需、抱团协作，是市场选择的必然趋势。

第二，代建制与全过程工程咨询共存是可行的。根据调研结果可以发现，代建单位和全咨单位在各自领域的项目管理和专业技术能力上各有所长，二者能力之间是高度互补关系，代建单位和全咨单位可以通过合作实现互利共赢，提高项目管理的效率和效益。

第三，对代建单位来说，引入全过程工程咨询服务，可以获得更为系统、综合性的咨询服务。避免了咨询服务的碎片式管理和运行，大幅减少代建方的工作量和协调量，降低了其人员投入成本。此外，通过与全咨单位的合作，代建单位还可以提高自身的项目管理水平和技术能力，增强自身的核心竞争力。

第四，对全咨单位来说，可以通过代建单位平台发展壮大自身力量。一方面，实现自身业务的快速扩张，较单一业务的承接方式，全咨项目的合同额和产值规模将更为可观；另一方面，全咨单位通过模式创新、资源整合、人员效能提升，可探索提升综合服务水平的同时降低项目运行成本路径，促进自身的转型升级，实现咨询行业内的差异化竞争优势。

三、“代建-全咨”模式下全咨单位的应对策略

作为全咨单位，面对越来越高度专业的代建单位，应摒弃“代理业主”“大而全”“多而杂”“杂而不精”等传统经营和生产思想，回归咨询服务的本质，以专业技术和咨询水平应对专业需求的代建方。

全咨单位应以项目管理思维为核心，重点把握技术、投资、现场三条主线，结合全过程工程咨询服务从“角色定位、任务清单、组织运行、人员投入”四个方面进行提前策划和布局，为“代建-全咨”模式下的全咨工作开展做足准备。

第一，明确角色定位。项目代建制的本质是由专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责，实施业主方的项目管理。全过程工程咨询是一种为业主提供智力输出的有偿技术服务，也应理解为业主方项目管理的范畴。从利益相关方分析，代建和全咨应属利益共同体，但两个主体又存在明显的从属关系，全咨单位是受代建单位委托的咨询单位，应全面接受代建单位的管理和工作安排，其工作应优先对代建单位负责，这是合同关系造就的实际从属关系（见图3）。

图3 业主方项目管理“新三角”关系示意图

第二，确定任务清单。为保障“代建-全咨”模式的有效运转，需厘清业主、代建和全咨之间的权责关系和咨询需求，对各方的权责和工作任务进行明确，系统梳理形成各方的权责清单，以及全咨单位工作的任务清单，将全咨工作具象化和聚焦化。通过对“代建-全咨”模式的权责研究，运用系统化分析方法，对全咨服务任务和工作进行再分配，从统筹管理、技术咨询（含设计）、投资管理及现场管理4个板块、21个大项、约130子服务梳理全咨工作服务清单，以便指导咨询从业人员开展相关工作（详见表2）。

表2 “代建-全咨”模式下全咨单位任务清单

第三，建立全新组织结构。传统代建制下的工程管理多采用直线制组织结构，该种组织形式优势在于职责清晰，管理流线简单，但缺点是无法满足复杂工程项目对人员、技术、管理、协调及资源调度的需求。“代建-全咨”模式需要建立强矩阵的组织结构形式，各参建方围绕项目的建设和推进需要组建项目团队。该模式下项目的组织运转应以代建单位为核心，全过程工程咨询团队为代建方输出管理经验和专业技术服务，与代建方协同为业主单位提供优质工程（详见图4）。

图4 “代建-全咨”项目组织运行构架图（示意）

第四，重视人才培养。全咨的价值是通过人的智力活动而体现，人才是咨询企业的核心竞争力。经研究发现，全咨服务相较于传统单项咨询服务最大区别是增加大量项目统筹工作，该部分工作若额外组建人员将会给咨询单位增加较高人力成本，也会增加管理层级，不利于全咨单位工作开展，建议咨询企业在人员安排上除非必要岗位外，项目统筹工作由某单项咨询板块牵头兼职负责，实现项目的提质增效，对于牵头的咨询板块咨询企业应在内部产值和计奖划分上给予倾斜。

四、“代建-全咨”模式实践案例

某咨询单位承接的某大专院校新校区建设项目，总建筑面积约36万平米，是“代建-全咨”模式的一个典型案例。代建单位为某市大型平台公司下属项目管理公司，全咨单位与该公司签订了全过程工程咨询服务合同，全咨服务中包含了项目统筹、技术咨询、工程监理及造价咨询服务，咨询单位结合代建单位的特点，对项目的全过程工程咨询服务组织运行进行了策划（见图5），具体服务方式及成效如下：

图5 某新校区建设项目“代建-全咨”组织运行构架图

（一）统筹及现场管理

咨询单位在该项目上将工程监理定义为全咨牵头板块，将全咨的项目统筹任务归口到工程监理板块，与传统监理服务主要有以下两个方面的变化：一是服务范围的变化，工程监理不仅需要完成基础监理工作，还需结合代建单位的需要和短板，额外提供有限建设方项目管理服务，促进与代建方的管理闭合和内部协作；二是横向统筹工作兼顾，现场团队作为全咨服务的牵头方，负责全过程的内外统筹协调、任务安排及资源调配，监理人员实行一岗多责，有效避免全咨团队整体人员冗余、重复、低效等问题，实现提质增效。

（二）技术顾问

为实现对前台专业咨询板块的专业赋能，该咨询单位依托自有专家团队，为项目成立建筑、结构、水、暖、电等专业齐全的8人专家顾问小组进行对口技术咨询服务，不仅审查图纸质量，更是从代建方和业主方立场出发对设计成果进行把关，结合技术、投资及功能品质三者之间的综合研究提出优化建议，实现项目提质增效。技术专家在该项目累计提出优化建议82条，发现图纸问题183个，解决现场技术难题若干，发挥了代建方、使用方专业技术顾问的全咨价值。

（三）投资管控

全咨单位的造价咨询包含了投资管理、清单及控制价编制、施工阶段造价控制、结算等内容，服务涵盖了造价控制的全阶段。为实现投资管控的整体性和连续性，项目团队打破传统工作思维，转变工作思路，将建设项目成本管控工作进行前置，以编制成本精益策划和合约精益策划为手段把握成本管控要点，协同代建单位利用全咨单位数年积累的海量造价经验数据反哺设计优化，精控项目成本，为业主单位节约数千万元投资，实现了技术与经济的深度融合。

五、“代建-全咨”模式面临的问题及建议

虽然目前“代建-全咨”模式在咨询市场上已有较大的客户需求和业务前景，为全过程工程咨询企业在业务拓展上提供了新的思路和方向。但在项目实际运行过程中，作为全过程工程咨询企业也应客观认识该模式下面临的一些需要特别注意或待解决的难题，在业务承接时需提前策划、科学布局，为客户创造更多的价值。

（一）权责对等是合作前提和基础

代建单位与全咨单位在项目运行上的立场及认知往往不一致，可能会存在双方的权责划分不清、权责不对等、工作边界不清晰等问题，全咨单位作为弱势乙方，也可能会在某些方面因代建方要求而进行妥协，承担了超出其能力范围的责任，致使自身管理范围的无限扩大，额外大幅增加人力成本和投入，这对全咨工作开展非常不利。建议全咨单位基于自身业务特点做好咨询服务体系研究和产品营销，以实现主动引导、扬长避短。

（二）团队融合是合作成功与否关键

“代建-全咨”模式运行成功与否的关键是提质增效，提质增效的核心在于团队融合，这种融合主要体现在全咨团队内部人员协作和与代建团队的融合，团队融合问题是目前大多数全过程工程企业在项目履约过程中面临的头号难题。建议全咨企业可以从全咨工作流线再造和从业人员思维转变两个方面入手，采用诸如数字化等技术手段优化工作流线，对从业人员强化项目管理思维培养，以满足项目的工作目标和要求。

（三）优质优价保证市场良性发展

“代建-全咨”模式下，全过程咨询单位可能面临承担了项目统筹任务但收取不到相应统筹管理费的问题。课题研究组对某咨询公司全咨成本投入反测全咨统筹管理的产值分配，测算出统筹管理的合理产值可按以各专业咨询服务按相关文件所计取基本费之和为计费基础的 12%或以监理费（发改价格〔2007〕670号）基本费为计费基础的 19%-23%（平均参考费率21%）或以项目管理费（财建 〔2016〕504号）基本费为计费基础的 29%-46%（平均参考费率37%）考虑。因此，对于全咨企业不建议以低价方式进行市场竞争，“优质优价”的合作才能保证市场健康、良性的发展。

（四）提高专业技术水平是做强做大根本

专业技术水平是咨询企业生存之根、立身之本，坚持做精、做强原有咨询板块是咨询企业的溯本求源，发展全过程工程咨询服务是企业应对市场的主动求变和革新。全过程工程咨询服务应是一项智力型的咨询活动，要避免将全咨工作低价值化，应以积极主动的专业工作精神，实现全过程工程咨询的价值创造，以专业的服务水平获得业主及代建单位的认可。

六、结束语

本文结合建筑行业企业特色和政府政策导向，基于咨询企业视角重新审视代建服务模式及全过程工程咨询发展规律，通过调查研究及项目经验分析，构建“代建-全咨”模式的服务策略和模型，并对咨询企业的发展进行展望和建议。鉴于各地区对代建或全咨的推进情况有所区别，在此种模式的运用过程中需要结合客观实际情况进行改进和优化。