在推进以县城为重要载体的城镇化建设中谨防政府债务大规模增长的研究与思考
——基于浙江省53个县（市）的分析

文/方康恒 伍洲

一、以县城为重要载体的城镇化建设进一步扩大地方政府债务规模

（一）政府债务规模与城镇化水平显著正相关

研究显示，我国地方政府债务规模与城镇化水平之间存在显著正相关性[1]，且随着新型城镇化水平逐步提高，各地债务规模也逐渐增大，具体关系为城镇化率每提高1%，地方政府债务规模约增加3.59%。2016-2022年数据显示，浙江省城镇化率平均每年约提高1%，单位增量债务规模从2016年的1451亿元跃升至2022年的3249亿元（图1），即单位城镇化建设成本已涨至2016年的2.24倍。因此，从实践来看，城镇化水平的提高，不论是相对值还是绝对值均必然推升政府债务规模。

图1 2016-2022年浙江省城镇化率与债务余额情况图

（二）中央对城镇化建设的扩大内需、拉动投资定位

党的十八大以来，中央文件中多次提到新型城镇化建设，并将城镇化作为扩大内需的最大潜力所在。2020年5月，国务院政府工作报告提出，重点支持“两新一重”，其中“两新”中有“一新”即新型城镇化建设。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，其核心要义即将推进县城城镇化作为扩大县城内需、拉动投资的重要举措。由此可见，推进县城城镇化建设离不开投资。而城镇化建设中涉及的市政公用设施、环境基础设施与公共服务设施等建设均为公益或准公益属性，需由政府主导完成，因此，推进县城城镇化建设必然扩大政府债务规模。

（三）未来五年浙江省已谋划超万亿城镇化建设项目

为推进“县城承载能力提升与深化‘千村整治、万村示范’工程”，前期浙江省发展改革委就产业平台、基础设施、公共服务、生态环境四个领域谋划梳理了868个项目，合计总投资逾1.3万亿元。其中基础设施、公共服务与生态环境等项目公益属性较强，主要由政府主导，项目总投资合计逾1万亿元。新一轮以县城为重要载体的城镇化建设将推动超万亿投资，若不妥善处理，创新投融资模式，易导致政府债务大规模增长。

二、浙江省县（市）面临不同程度的“三高”问题

得益于活跃的块状经济与较早起步的城镇化建设，浙江省县城产业发展较好且基础设施相对完善，集聚了全省超25%的人口，但快速的城镇化也让省内县（市）面临不同程度的债务余额高、债务率高与偿债率高的“三高”问题。

（一）债务余额高，存量债务已超万亿

据统计（本文政府债务、城投债务数据来源于同花顺IFIND金融数据库，政府一般公共预算收入、政府性基金收入来源于全省各地统计公报、各地预算执行情况报告），截至2023年2月，浙江省53个县（市）政府债务余额与城投债务余额合计1.29万亿元，占全省比重的35.44%，其中16个县（市）超300亿元，长兴县债务合计高达804.46亿元（见图2）。同期53个县（市）综合财力（综合财力=一般公共预算收入+政府性基金收入，此处未计算上级转移支付收入）合计仅7003亿元，高额的地方债务已严重影响县（市）的长期健康发展。

图2 截至2023年2月浙江省53个县（市）债务情况统计图

（二）债务率高，仅6个县债务率低于120%

地方政府债务率=（地方政府债务余额+地方政府隐性债务）/综合财力，浙江省11个县债务率已超300%（见图3），其中有3个县超过400%，分别是安吉（473%）、长兴（444%）、桐庐（401%）。根据财政部地方政府债务风险等级评定标准，债务风险等级分为红（债务率≥300%）、橙（200%≤债务率＜300%）、黄（120%≤债务率＜200%）、绿（债务率＜120%）四个分线预警等级，此被视为防范、控制地方债务风险的一大重要举措。浙江省有11个县债务风险等级为红色，有13个县风险等级为橙色，22个县风险等级为黄色，仅6个县债务率低于120%，风险等级为绿色（见图4）。浙江省各县（市）债务情况已普遍较为严重，必须予以重视并加以解决。

图3 2022年浙江省12个县地方政府债务率统计图

图4 2022年浙江省53个县（市）债务风险等级图

（三）偿债率高，超半数的县偿债率逾20%

偿债率是偿还债务本息额与当年综合财力的比值，国际公认警戒线是20%，危险线是30%。经测算，2022年浙江省30个县（市）偿债率超20%，9个县超30%（图5），其中嵊州市高达48.47%。表明当前浙江省县（市）偿债压力极大，通过传统的借债进行新一轮城镇化建设的可行性不高且风险极大。

图5 2022年浙江省县（市）偿债率超30%情况统计图

三、对策建议

县城承载能力提升工程的推进最需解决的是资金问题，最需防范的是县（市）政府债务大规模增长。为此，建议浙江省在积极争取地方政府专项债与新型城镇化建设专项企业债券的同时，指导各地逐步由债权融资向股权融资转变，并做好推动县级融资渠道多元化、增加县级政府偿债能力、推动债务监管体系重构、强化培训指导四方面工作。

（一）推动县级融资渠道多元化：多用股权类融资，不增加政府债务

一是运用基础设施REITs工具。从浙江省已发行的两只基础设施REITs来看，不动产投资信托基金（REITs）的优势在于可让城投公司等原始权益人快速回笼资金，盘活存量资产，劣势在于对基础资产要求很高（如收益率不低于4%），县域内具备条件的基础资产较少。建议首先是鼓励浙江省53个县（市）加快梳理既有优质存量资产，以设区市为单位进行整合并试发行REITs,募集资金按各县（市）资产估值占比返回各原始权益人，并用于县城城镇化建设。其次是对于县（市）城投公司将优质基础设施项目通过REITs形式在境内外交易所上市的，由所在设区市给予项目所属权益人最高不超过300万元的一次性奖励。

二是加快启动不动产私募基金试点。截至2022年末，全国存续私募股权基础设施基金1424只，规模1.21万亿元，主要投向商业地产、市政设施、仓储物流等领域。近期，国家证监会启动不动产私募投资基金试点，支持不动产（存量商品住宅、保障性住房、基础设施项目等）市场盘活存量、转型发展，建议浙江省抓住机遇，加快推动符合条件的私募股权基金管理人率先开展试点示范工作，投资浙江省县（市）商品住宅、保障性住房和基础设施项目等，促进浙江省县（市）盘活存量不动产，走出城镇化建设新的发展模式。

三是推动保险资金入局。保险资金具有规模大、期限长、稳定性强、融资成本相对低的特点，契合城镇化建设长期项目的资金需求。建议下一步大力推动保险资金进入县城承载能力提升领域，对“险资”发放永续债权产品、股权投资产品等投融资产品给予适当支持，持续优化浙江省县(市)融资结构。同时，建议浙江省财政对用于重大基础设施和民生工程项目的保险资金，按照其融资额的0.5%给予融资方一次性补助。

（二）支出收入两端发力：增加县级政府偿债能力

一是降低既有债务利息：持续推动县级政府有序进行债务置换、重组。目前浙江省城投债的加权债务成本约为4.18%，相较于广东省的3.52%有较大的压降空间（见图6），按照浙江省53个县（市）共计1.29万亿元的债务余额计，若通过债务置换、重组进一步将债务成本压低至3.52%，每年利息支出可减少825.6亿元。为此，建议全省各县（市）在不新增债务的硬约束下通过债务置换、债务重组等方式压降债务成本、平滑短期债务风险，逐步推动债务期限结构优化，降低利率负担。

图6 截至2022年末的浙江、江苏、山东、广东四省债务成本统计图

二是增加县级可支配财政收入：巩固现有财源，积极培育壮大主导产业。尽管压降债务利息支出是增强偿债能力的方法之一，但根本解决办法仍是需要增加县一级财政的可支配收入，为此，建议支持有条件的县（市）创建国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、省级高能级战略平台，培育壮大主导产业，巩固现有财源，不断做大经济发展“大蛋糕”，确保主体财源稳步增长。

（三）推动监管体系重构：防止隐性债务增加

一是建立联合监管机制。从过去两年看，县级政府债券规模迅速攀升，但有些地方的违规举债、平台信用风险等问题还时有发生。为此，在新一轮县城城镇化建设推进之际，建议建立人大、财政、发改、审计、金融等部门紧密协同的联合监管机制，统一监管口径和制度要求，破除穿透式监管的法律障碍，消弭监管套利空间，构建地方政府债务风险全链条覆盖的监管体系。

二是推动“城投债务”一体监管。规范管理县级城投公司是防范政府债务风险的重要内容。在对城投公司分类管理、分账核算、推进转型的基础上，建议将地方城投公司标的资产为产业平台配套设施、公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施建设的四类债务纳入地方政府债务一体监管，谨防在推进县城承载能力提升过程中新增隐性债务，并确保国有资产不会流失。

（四）强化培训指导：促进债务规模合理增长

一是强化专题培训。结构性金融工具相对复杂且对专业要求高，对于非金融领域从业者来说较难理解，县级中层领导干部往往存在因“不知道、不会用、搞不懂”等原因而对结构性金融工具的使用望而却步的问题。为此，建议对县（市）领导干部开展金融领域知识专题培训，详细介绍ABS、基础设施REITs、不动产私募投资基金等新型结构性金融工具运用实例，提升县级领导干部的专业水平。

二是强化红线意识。中央一再强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，不能过分注重经济增长，对债务不加以节制，竭泽而渔。为此，建议强化县级政府在投融资领域的红线意识、规范意识，具体来说，要建立以县域内既有存量资产、每年可自由支配财政收入（可承担利息总额）为锚的举债机制，合理举债，确保新一轮县城综合承载能力提升工程的推进既尽力而为，也量力而行。