区级国有企业改革存在的问题及对策分析

方继海

（合肥经济技术开发区公用事业发展有限公司，安徽 合肥 230601）

国有企业在多年发展进程中成为中国特色社会主义现代化发展的核心经济载体之一。为充分发挥国有企业稳定经济发展、减少周期性冲击的战略调节功能，需要不断提高国有企业综合改革水平，其中县区是国家经济运行的重要单元和模块，区级国有企业逐渐成为县区经济发展的重要载体和推动力量，如何提升区级国有企业改革动能、提高企业对地方经济发展的推动作用具有极其深远的意义。本文围绕区级国有企业改革中存在的问题及对策进行研究与分析，对于区级国有企业履职尽责、优化管理体系、强化管理职能、实现资产资源多方整合具有重要意义。

一、区级国有企业改革的意义

习近平总书记在对全国国有企业改革座谈会的重要指示中强调：“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。”党的十八大以来，我国现代化经济体系不断完善，国有企业中党的领导与企业发展紧密融合，共同推进国有企业治理体系和治理结构的规范化、程序化发展，加之当前市场化经营机制逐渐完善，越来越多的国有企业完成了重组、整合、清退等战略性重组工作，将国有资本转化为关系国民经济命脉和国计民生的重要力量，不断提高国有资本的配置和应用效率。随着我国经济体制改革的深入推进，市场竞争越发激烈，区级国有企业需要全面理清金融与管理目标找准发展定位，对标行业领域前沿水准，逐步把握未来发展方向，在实现做大做优做强的同时，为县区经济的发展注入新的活力。对此，实施国有企业改革有利于帮助企业明确经营管理目标，从管理制度和企业日常生产经营活动等角度入手，优化财务管理模式和内部控制体系，更好地完善未来发展战略目标。区级国有企业改革可以分别围绕发展定位、体系制度、监管对策、企业创新力等重要元素，不断落实改革与发展重点，协调配置各项资源，助力区级国有企业资源的高效分配，防范与化解重大财务风险，实现全方位、全周期监督与管理，为国有企业各部门、各岗位工作人员履行职责、实现未来发展目标奠定稳定基础[1]。

二、区级国有企业改革中存在的主要问题

（一）企业定位和目标不清晰

区属国有企业成立的目的是立足和服务县区，但由于在县区高速发展的背景下，企业的经营行为在一定程度上呈现出短期化的特点，成立初期承担的职能主要包括基础设施建设、工业标准厂房开发建设、商品住宅开发建设等，主营或核心业务不突出，业务结构安排不合理，缺乏明确的发展战略。随着高质量发展的要求，国有企业的定位和目标也应不断地修正和完善。

（二）制度体系不够完善

当前，很多区级国有企业始终承担着县区经济发展的重要任务，以“管委会+企业”运营模式进行日常管理和发展，但究其根本，落实区级国有企业改革发展对策时仍旧存在制度体系不够完善等问题。在制度完善度方面，一项制度的规划与制定需要进行精准策划，以确保制度的科学性与合理性，但仍有很多区级国有企业在制定相关管理制度和管理规范时存在过于主观、片面的情况，甚至出现相关管理制度出现真空和巨大漏洞，难以通过现有制度体系对员工和部门进行约束和管理。究其原因，一方面，区级国有企业没有全面掌握各项管理制度和体制机制的应有价值，新旧制度之间即使出现交叉重叠现象也对其进行忽略，过度依靠管理人员主观意愿或因事而定，难以履行制度建设的应有价值。另一方面，国有企业内部治理体系的优化水平相对比较落后，一些区级国有企业并没有针对内部控制等工作提高主观认识，虽然部分国有企业已经开展内部控制等方面的实践探索，但整体运营稳定性难以得到有效保障，无法根据国有企业实际发展运营状态进行管理制度和内部控制办法进行灵活的调整[2]。

（三）资源配置效率和管理效能相对较低

很多区级国有企业采取“管委会+企业”运营模式，受国有企业自身发展特征的影响，管理过程中存在相对明显的行政化特点，部分企业领导身份转变的不彻底，很多区级国有企业的管理人员为行政人员或为相关部门干部转岗，这也导致国有企业经营权与所有权之间难以实现真正分离，部分决策来自上级行政指令，企业风险评估机制和内控机制很有可能失灵，这些问题极易造成国有企业内部出现职责不清晰、缺少开拓创新力等问题，久而久之，降低了区级国有企业的综合管理效能。与此同时，区级国有企业在资源配置效率方面出现了效率低、市场竞争力弱的局面，国有企业作为我国经济发展的重要力量，在市场竞争中始终居于独特优势地位，如在资金资源等方面更容易获得金融机构等多方面支持，且很多国有企业有相对雄厚的资金和资源，在各行业领域中竞争实力较高，行业压力较小，但是，部分国有企业自身发展规模相对较大，一些区级国有企业已经出现冗员的问题，难以有效提高现有员工的积极性和主动性，企业危机感和压力感不足，人力资源配置效率较低，对其他资金资源的利用效率也逐渐降低。

（四）创新发展投入与产出不足

现阶段，国有企业愈发注重加强创新，开拓更广阔的发展空间，但是作为区级国有企业，其发展规模和科技创新资源方面相对薄弱，科技研发和科技投入量方面相较于其他私营企业而言较少，虽然得益于更大政策优势和资源优势，但仍旧出现了科技建设实力不足、更加重视短期收益等问题。与此同时，在区级国有企业科技产出方面也出现了产出率低的问题，难以全面提高国有企业的核心竞争实力，在高新技术方面更加依赖于国外供给，国有企业所占份额相对较少，缺少高精尖技术人才和专业化创新人才[3]。

三、深化区级国有企业改革与发展的对策

（一）明确企业定位，加快股份制改革

在区级国有企业改革与发展进程中，为有效规避制度体系管理效能偏低等问题，需要进一步明确区级国有企业的发展定位，优化整合资源配置和产业结构，对效益不佳、竞争力不强的业务清理退出；结合行业特点和自身条件，制订合适的发展战略，打造各自有竞争力的主业，形成市场竞争优势。逐渐加快混合所有制改革，如针对中型或大型国有企业，可以积极利用市场机制，推动国有企业深化改革，争取在相对较短的时间内取得改革发展成效；而对于其他区级国有企业而言，要始终坚持走稳健发展道路，在国家宏观调控、政策引导等多方面支持下，抓住发展机遇，推进国有企业加速改革。区级国有企业需要厘清现有发展路线，将政府调控职能与国有企业自身管理与资产职能进行分割，强调政企分离，两种职能分别行使、各自协调，确保企业投资人与经营管理者适度分离，进一步明确各利益相关者的责权利关系。与此同时，区级国有企业自身需要不断强化监管职能，如对现有资产进行优化监督与评价，建立健全内部控制体系，为国有企业改革发展战略落实提供源源不断的组织动力。

（二）健全企业管理制度体系

区级国有企业需要不断强化管理工作的持续性和协调性，对于当前各项制度进行优化实现制度与社会生产之间的同步发展。区级国有企业为满足生存与发展需求，需要健全和优化与企业未来发展路线契合的制度体系和管理要素，确保各部门各级别员工均能在各自岗位上履行职责、勇担重任，开创更加广阔的市场空间。如第25页图1所示，区级国有企业同样可以对标世界一流管理要素，始终保持多元、开放的视角，针对当前区级国有企业管理制度不健全、体系不完善、执行不到位等多方面问题进行重点优化和解决，如聚焦于“神细精实多”五大要素，分别对企业管理理念与文化、管理制度与流程、管理方法与手段、管理基础、创新成果等进行统筹协调，把握区级国有企业的精气神，以企业文化为引导，强化制度落实的自觉性。此外，区级国有企业应从细微之处入手，对现有管理制度和管理流程进行精细化分解与完善，选择应用切实有效的管理手段与方法，夯实管理基础，积极鼓励更多元化的创新成果，实现多方施策，提高区级国有企业经营与管理效率[4]。

图1 国有企业管理体系优化路径

（三）强化国有企业制度执行与治理机制

区级国有企业要始终坚持以制度管人、管事，将制度作为治理体系完善的核心要素，可以结合区级国有企业未来发展规划及当前生产经营发展实际情况，对制度体系进行完善与创新。重视吸收和引进其他企业的先进制度，保障制度在本企业内部的适配性和应用性。如果区级国有企业自身存在治理架构等方面的重大问题，要进行充分关注和着力解决，进一步探寻新型治理机制。例如，引进股份制改革对策，提升国有企业管理人员综合素养等。此外，国有企业还可以专项引进制度管理专业人才和高层次人才，兼顾企业发展成本效益和资金资源利用率，以区级国有企业内部审计、内部控制、绩效考核等工作为基础，对不同部门工作人员履职尽责情况、工作效能情况进行多方考核与评估，不断增强聚集国有企业发展的内生动力。

（四）加快建设风险管理与内部监督体系

虽然国有企业所承担的经营管理风险与其他企业相比相对较少，但是，为实现防患于未然，区级国有企业需要切实提升风险管理意识，确保企业管理层至广大员工均能将风险防范作为日常工作的重要习惯和遵守准则，保障企业正常运营。区级国有企业经营与管理过程中所面临的风险多种多样，如因管理架构不健全而引发的“一言堂”、任人唯亲等问题，不同部门沟通交流不畅导致“信息孤岛”严重，企业内部监督体系不完善，财务管理水平不高、规范性不强等，均有可能让区级国有企业陷于风险的漩涡之中。对此，国有企业要直面当前社会发展变化，始终强化风险防范意识，健全完善专项管理体系和风险防范架构，可以在企业内部统筹优化风险管控部门，由财务部门、人力资源管理部门和其他生产业务部门负责人员参与其中，及时反馈各部门工作开展情况和财务管理要素，切实强化风险管控水平，同时也可以应用内部审计制度厘清审计委员会职责，由审计人员专业负责区级国有企业内部审计、督查及核查等相关工作，不断强化审计工作落实，保障审计工作的独立性和权威性，在区级国有企业内部营造风清气正、和谐有序的工作氛围[5]。

（五）增强国有企业科技创新能力

在区级国有企业改革进程中创新发展需始终坚持以人为本原则，要将以往的“以量取胜”转化为“以质取胜”，不断拓宽区级国有企业相关产品的市场准入渠道，从产品质量、产品功能等多个角度实现创新发展，助力国有企业资产升级和稳定增值，增强企业核心竞争力。实现“中国创造”需要源源不断的人才动力，区级国有企业可以针对现有创新项目引进高新技术人才并留住人才，把握创新发展重点，积极搭建信息化水平更高、数字化转型能力更强的发展架构，为区级国有企业的信息化与现代化改革增添动力。

四、结语

在经济新常态背景下，深化国有企业改革迫在眉睫。面对区级国有企业改革存在的制度体系有待完善、资源配置效率和管理效能相对较低、创新发展投入与产出不足等问题，国有企业及其监管者应当进一步明确企业定位，加快混合所有制改革，健全企业管理制度体系，强化国有企业制度执行与治理机制，加快建设风险管理与内部监督体系，增强区级国有企业科技创新能力，从而为国有企业的高质量发展打下坚实的基础。