城市社区治理风险的生成及应对

何绍辉

引 论

“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”(1)[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为译，北京：生活·读书·新知三联书店，1989年，第38页。城市社区，作为现代化进程中所出现的重要社会组织形态，在为人类提供现代生活方式的同时也内生各种风险。正如乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)指出：“在现代化进程中，也有越来越多的破坏力量被释放出来，即便人类的想象力也为之不知所措。”(2)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2004年，第17页。这种破坏性力量所造成的社会后果，就是风险社会的形成。风险社会理论得到了学者们的广泛认可，并有效地解释了现实社会生活。近年来，随着各国经济迅猛发展和城镇化进程普遍加快，不仅城市社区数量越来越多，而且因为城市社区规模扩大、治理不善而出现的城市社区风险日渐呈多发态势，各类城市社区自然灾害、突发事件和危急情况偶有出现。中共中央国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，“加强基层政权治理能力建设，增强乡镇(街道)应急管理能力”，要“健全基层应急管理组织体系，细化乡镇(街道)应急预案，做好风险研判、预警、应对等工作。”(3)《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见(2021年4月28日)》，《中华人民共和国国务院公报》2021年第21号。城市社区作为社会治理的基本单元，也是城市风险治理和应急管理的基本单元。面对各种可能的灾害和风险，城市社区是直接承受者和首当应对者，处于风险应对的最前沿。城市社区风险的客观存在，给城市社区治理尤其是城市社区治理质量提升带来了无法估量的影响。

针对城市社区风险的表现、评估及其治理等问题，学术界展开了一定研究。大体来看，学者们主要从社区安全管理、应急管理和风险治理角度进行了探讨，并呈现出三种视角：一是整体性视角，关注风险整体治理。在探索社区风险治理时，有学者提出要关注风险化解策略，加强社区韧性治理；(4)戴均：《韧性治理：探索社区风险治理创新逻辑》，《中国社会科学报》2020年9月16日。也有学者提出要注重特定区域社区风险评估与管理。(5)参见陈旭：《四川城市社区安全风险评估与管理》，成都：四川大学出版社，2018年。还有研究者基于上海社区风险评估实践，以上海社区风险评估项目为依托，探索了多元主体有效参与方法，提出了社区安全治理可行模式。(6)滕五晓，陈磊，万蓓蕾：《社区安全治理模式研究——基于上海社区风险评估实践的探索》，《马克思主义与现实》2014年第6期。二是过程性视角，关注风险发生过程，对社区风险产生、社区风险防范和社区风险治理等过程和环节进行了探讨。比如有研究探讨了社区风险防范的三角形模型建构及其应用，认为社区安全管理应基于全周期全体系的风险综合防范，该模型可为全面认识社区风险防范及社区安全管理提供有效理论指导与支撑。(7)贾楠，陈永强，郭旦怀等：《社区风险防范的三角形模型构建及应用》，《系统工程理论与实践》2019年第11期。三是策略性视角，关注风险化解策略。比如有学者针对我国城市群和中心城市周边出现的大面积“新增空间”所引发的社区风险进行分析，认为“生长于旧乡村的新城区，面临城镇新市民融城之难、治理主体权利互损之险、社区治理滞后之乱等风险”，进而提出要“构建‘前期土地审批规划—中期质量监管—后期社区管理和自治’的无缝隙职责体系，强化政府社会之间的整体性治理”。(8)吴晓林，李咏梅：《旧乡村里的新城区：城市“新增空间”的社区风险治理》，《北京行政学院学报》2016年第4期。

上述不同视角的相关研究，对于我们正确认知城市社区风险，规避和治理城市社区风险具有重要理论指导和参考价值。已有研究以整体性、过程性和策略性视角对城市社区风险化解提出了重要方案，但多是对城市社区风险的完整认知和全方位应对展开，且多集中在现象层面而对城市社区性质的分析。比如，超大社区的风险问题，(9)吴晓林：《城中之城：超大社区的空间生产与治理风险》，《中国行政管理》2018年第9期。对社区区位结构进行传统街坊社区、单位公房社区、高收入商品房社区、中低收入商品房社区和社会边缘化社区等的不同类别讨论。(10)王颖：《上海城市社区实证研究——社区类型、区位结构及变化趋势》，《城市规划汇刊》2002年第6期。但是，社区风险并非是整齐划一的。对城市社区按社会性质进行分类，虽然对代表性社区会有所涉及和分析，却对其属性归纳不够，导致社区类型只是一种个案代表。藉此，本文提出“治理风险”这一概念，重点对城市社区治理风险的类型、生成及其应对等进行分析研究。

“治理风险”具体是指因治理手段缺乏、治理资源不足、治理组织刚性和治理体系不健全等所形成的治理手段失当、治理能力不足或治理性缺失，严重的治理风险可能会导致出现公共事件。治理风险的提出，主要是从产生原因来定义的。从其性质看，治理风险主要是社会性风险。不同类型城市社区面临不同的治理问题，其所呈现的治理风险亦各不相同。比如，老旧小区可能面临治理资源短缺所带来的风险；商品房小区可能因为治理对象陌生化和社区共同体意识弱化导致合作困境等。作为因治理主体偏差、治理资源不足、治理技术不到位或治理规模过大等原因所导致的“治理风险”，具有可完善性、可治理性和可改善性，通过治理资源的投入、治理平台的建立和应急体系的完善等可以得到改观。

从表现形式看，城市社区治理风险主要有日常生活性风险、社会秩序稳定风险和治理主体公信力流失风险等主要类型，这三种类型社区风险的生成机制有各自的根源，但也彼此交叉。治理主体、治理规模、治理对象和治理资源成为城市社区治理风险的重要变量，这四个维度构成城市社区治理风险的产生机制，同时通过组织建设、社区韧性环境构建和提高风险治理整体水平等可以缓解以上问题。本文以笔者近年来在全国各地城市社区的调研为经验基础，同时辅以C市(11)根据研究惯例，本文已对所涉人名地名均进行了技术性处理。为深度个案进行阐读，分析所需资料主要来自走访、座谈和深度访谈，期望在经验研究的基础上分析和呈现城市社区治理风险的具体表现、形成机制及其治理路向。

一、城市社区治理风险的类型及其表现形式

从城市社区治理风险的整体呈现图景及对城市社区居民的影响来看，城市社区治理风险主要有日常生活性风险、社区秩序稳定风险、治理主体公信力流失风险等类型。

(一)日常生活性风险

社区规模非理性扩大、社区居民安全意识不足、社区资源供给不够，使得城市社区日常生活性风险得以生成。有学者将超大城市社区因人口规模大、社会阶层差异等因素导致的“安全风险”划分为公共空间安全风险和人身安全风险。(12)吴晓林：《城中之城：超大社区的空间生产与治理风险》，《中国行政管理》2018年第9期。伴随汽车社会快速来临，人车道路之争、空间之争成为常态。由于社区规划滞后、原初设计缺陷，导致不少城市社区尤其是老旧小区车辆多、车位少，乱停乱放普遍存在，潜在安全隐患极大。由于城市社区空间狭小、社区生活高度依赖现代设施设备和科学技术，在城市社区中往往存在诸如消防通道阻塞、交通安全、电梯安全、高空坠物等日常生活安全风险。

城市社区中的日常生活安全风险，有的是自然原因，如风灾、水灾、冰雪灾害等，此非本文的“治理风险”讨论范畴，人类对此只能积极应对而难以精准防范。有的则是技术原因，如电梯安全等，可以通过监管和技术的改进得到有效解决。有的则是人为因素导致，如消防阻塞、放养类犬、高空抛物等，这与城市社区规划、日常治理和居民社区责任等有关，是城市社区生活安全风险防范重点。加强城市社区治理，需要拿出“绣花功夫”，推动安全生产管理重心下沉到社区。要从影响居民日常生活安全的小事抓起，紧盯每一个细节、环节和关节，谨防“小事酿成大事”，切实防范化解城市社区日常生活性风险。

(二)社区秩序稳定风险

城市社区稳定关系到整个城市稳定。改革开放以来，我国取得了经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”，全国城市社区保持整体稳定。然而，由于城市社区居住人口复杂，社会主要矛盾转变后城市社区居民需求多元，社区治理任务重，社区整合面临多重压力和发展困境。这些问题处理不好，容易给城市社区稳定带来不稳定性因素。

一是特定群体需求应对不足给城市社区治理稳定带来的风险。在一些老旧社区、拆迁社区，存在着部分无职业、无生活来源和无劳动能力的群体，需要给予特别关注。比如，因征地而形成的农转非人员。在大规模城市扩容过程中，农用地被征用为国有土地，农民转身成为市民。尽管征地安置政策不断完善，征地安置农民生活保障不断加强，征地人员生活整体稳定。但也有部分人员因为没有正式职业，或者处于非正规化就业状态，(13)李强，唐壮：《城市农民工与城市中的非正规就业》，《社会学研究》2002年第6期。一遇经济不行，就可能有失业风险，容易引发社会矛盾。又比如，农村进城购房人员。城市老旧社区往往属于逐渐弱化的边缘地带，不少城市精英从老旧社区转移。这些老旧房子和无人维护的社区，由于市场价格便宜，且又能满足农村进城务工人员解决子女教育和城市务工居家的基本生活需要，成为进城务工家庭城市化的首选目标。然而，住房的购买并不意味着此类进城务工人员的市民化完成，生活习惯、价值观念以及行为模式等的差异可能给城市社区治理带来了一定困难。有的进城务工人员可能不愿意缴纳物管费、垃圾清理费，有的可能更不愿意共同出资维修老旧公共设施，还有的生活方式和心理习惯与现代化生活不相适应，这无形之中给城市社区治理增加了难度。

二是因对以开发商、物业公司为代表的市场力量与以居民委员会、业主委员会为代表的自治力量关系处理不当所隐藏的矛盾和风险。由于市场监管制度建设尚存不足，在商品房开发建设过程中，房屋面积不足、质量不高等问题经常成为开发商与业主矛盾生成的根源。一些规模较小的楼盘，开发商建房前注册成立公司，房屋建好后注销公司，使得业主维权“根本找不着北”。物业与业主之间因为管理服务质量不高、公共区域处置不当、业主个性化需求未能得到合理满足以及物业费单方面涨价等问题，时常可能产生矛盾。有的业主常年不住小区，物业费交纳不及时，影响物业正常运转。有的物业公司隶属开发商，管理服务上主动作为、服务意识不足。治理业主与物业之间的矛盾和纠纷，或许应成为城市社区治理的重点。要谨防处置不当引发大面积矛盾和纠纷，进而影响城市社区和谐稳定。

三是因群众路线执行不到位而可能衍生的城市基层政权组织悬浮风险。周飞舟在考察税费改革过程中政府间财政关系时指出，基层政权从依靠向农村收取税费维持运转演变为依靠上级转移支付，这期间政府行为也从过去的“要钱”“要粮”转变为“跑钱”和借债，基层政权从汲取型政权转变为悬浮型政权。(14)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权：税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。基层政权的悬浮，不只在乡村社会中存在，对于城市基层政府而言同样如此。随着城市社区治理专业化、职业化，不仅街道与居民群众之间的互动往来在减少，民众有事不习惯去找基层政府而是可能去“找关系”。作为自治组织的社区居委会，行政化日渐明显，社区工作人员各负责一条线，极少有时间和精力做群众工作。这使得城市基层政权与居民群众的关系若即若离、疏而又远，基层组织悬浮亦可能产生。一旦社区有应急之需，群众工作吃力或做不到位，一些本可避免的矛盾和问题得以发生或扩大。

(三)治理主体公信力流失风险

灰色势力是介于正常社会与黑色社会之间的边缘群体与状态，是处于正规组织与黑色组织之间的第三空间，是一种不正常却又普遍存在的社会现象。消费主义观念、市场经济逻辑与行为主导和渗透下的基层社会，出现了以踩线不越线为形式的灰色行为与灰色化态势，治理主体公信力有流失风险。

一是业委会的公信力不足。调查发现，在一些小区业主委员会成立过程中，个别地方存在耍“恶”“狠”的人进入业委会，有个别业主委员会成为个别人中饱私囊的工具。比如，C市NH公寓，毗邻某小学，该小学在扩建施工时将学校与NH社区之间的公共围墙不慎推倒，给小区安全造成一定隐患。业主多次交涉，并反映到社区后，学校愿意给予补偿。经社区居中斡旋，学校给了NH小区90余万元赔偿款。由于NH小区没有成立业主委员会，该笔款项暂时挂在社区账号上。围绕赔偿款的处置，小区居民提出了多种设想和方案，如路面整修、路灯维修、物业设施改造等。为实现既定目标，该小区在社区指导下准备成立业委会。然而，在业委会成员组成中，个别耍狠的人通过威胁或做手脚等方式，将一些群众基础好的人排斥出去，自己却进了业委会。在物业用房装修、道路修整、路灯置换过程中，又随意处置。小区居民为此感叹：“没有业主委员会盼望成立业主委员会，成立了发现还不如没有。以前还有人搞卫生，搞下管理，社区还管我们。现在倒好，简直就是一片混乱。你还不好说他们，坏得很。”

二是物业服务市场主体的公信力式微。由于物业管理市场处于初级发育状态，市场发育不良，物业监管制度还有待完善，使得物业管理存在“市场失灵”，“物业退出难”部分地存在。个别物业公司凭借掌握小区资料、信息，即便业主委员会炒掉了物业，他们也不轻易退出。“物业退出难”问题，很大程度上是城市社区治理灰色化所致。个别物业公司采取大错不犯、小错不断的方式，可能通过无赖、抵赖和耍赖的手法，长期霸占物业却不履行职责，按业主的话说，是“只收钱不做事”。物业退出难和物业服务不佳，影响了物业服务主体的公信力，使得其有不断式微之势。

业委会以及物业服务主体的公信力下降，看似是自治力量与市场力量的公信力不足，但其最终可能影响的却是基层组织的公信力。因此，以业委会为代表的社会力量和以物业服务主体为代表的市场力量的公信力不足所可能导致的治理主体公信力流失问题，需要引起高度重视。

二、城市社区治理风险的生成机制

在风险社会中，风险作为一种客观存在已是不争的社会事实。在大规模城市化过程中，因社区形成的瞬即性、社区治理的不成熟等所导致的城市社区治理风险，是城市风险的基本类型，也是风险社会中的重要风险类型。同其他社会风险一样，城市社区治理风险的生成具有多重因素，其形成亦有内在机理。

(一)治理规模过大与人口超负

社区作为特定地域空间，其组织形态与其他空间不同。社区的形成，依赖各主体间互动，是人们通过互动而产生的特殊情感关系，社区中的人因社区参与和建设而有认同感和归属感。因此，地域性于社区而言是基本属性。随着社会流动增加和社会变迁加剧，社区地域性不复存在，有学者因此而提出“社区消失论”。但也有学者认为，社区仍然是基本社会组织形态，社区功能和作用没有发生变化，并提出了“社区继存论观点”。从提升城市社区治理有效性角度而言，不管是社区消失论还是社区继存论，社区规模都是一个绕不开的话题。

从社区设置标准看，新修的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，社区居委会设置标准一般为100～700户。近年来尤其是住房体制改革以来，城市商品房社区如雨后春笋般涌现，以“居住社区”“保障社区”“速成社区”“弱势社区”“问题社区”“无根社区”和“镇管社区”等特征和标签为表征的超大型城市社区在开发商“造城”运动下不断刷新公众认知。(15)金桥，徐佳丽：《上海大型居住社区的特征、问题与未来发展——基于2014年问卷调查数据的分析》，《城市与环境研究》2016年第1期。据学者初步统计，全国最大的社区居住人口已经超过70万，每个社区平均居住9.3万人、占地386公顷。其中，贵阳的花果园社区占地面积超6 000亩，规划人口50万；北京的天通苑社区，占地12 000亩，规划人口70万。(16)吴晓林：《城中之城：超大社区的空间生产与治理风险》，《中国行政管理》2018年第9期。

社区规模不能人为设置，而应依据经济发展水平、社会治理水准和居民居住感受等合理确定。社区规模边界的无限扩张尤其是超大规模城市社区的出现，不仅给人们日常出行、生活便利、交往交际等带来不便和困难，也给城市社区管理和服务工作带来困境和难题。一些超大型城市小区远远超过了一些小城市的人口规模，却只有几个社区居委会、几十名管理队伍提供服务。这使得超大型城市社区在公共服务、教育医疗等方面出现了不少困扰。而且，社区规模的“不合理”扩张，给城市社区带来了交通安全隐患、社会治安隐患等风险。居住在超大型城市社区中的人不仅普遍没有社区认同感，反而存在着焦虑感、不安感。在社区规模设置上，要避免因造城冲动而无限制地扩大城市社区规模，尽可能地使城市社区规模控制在人口、资源和环境可承受范围之内。

(二)治理对象复杂与异质性

社会关联是“因为地缘关系、血缘关系、生产互惠、共同经历以及社会契约关系和权威—服务关系等，所结成的人与人之间联系的总和”。(17)贺雪峰，仝志辉：《论村庄社会关联——兼论村庄秩序的社会基础》，《中国社会科学》2002年第3期。居民群众对社区事务的关联度、对社区是否有亲切感和认同感、对社区公共事务是否积极表达，体现的是居民社区共同体意识，也是衡量社区公共性的重要指标。在社会主义市场经济和消费主义逻辑强烈冲击之下，个体化、自我中心主义有所彰显，市场经济所带来的工具理性和交换原则成为居民群众普遍价值观念与行为选择，社区居民对社区公共事务的关心关注下降，再加上因为社会流动性和单位制解体后社区社会结构的巨变，社区居民社会关联度日渐弱化。城市社区尤其是新近因开发建设所形成的商品房社区，是典型意义上的陌生人社区，社区成员之间异质性强、社会关联度低。在单位制熟人社区中，城市社区居民彼此之间或有血缘关系，或有业缘联系。父子母女、兄弟姊妹、亲戚朋友不少在同一个单位或院子，熟悉是单位制社区的常态。但单位制社区解体后，因开发建设而形成的商品房社区，社区人口不断增加，社区成员不再有或血缘或地缘联系，没有共同的生产或生活经历，社区对于大部分居民群众而言成为居住之地。因彼此之间社会关联弱化，社区互动难以生发，社区互惠较少，社区成员成了高度原子化了的个体。社区社会关联的弱化，给城市社区治理带来了不可预测的影响和风险。这集中表现为社区公共性消失和社区公共精神衰落。与社区社会冷漠的群体性不同，社会关联弱化主要是个体间关系的变化，导致城市社区治理出现公共性困境。

社会流动的增加，再辅以个体化社会的来临，(18)参见[英]齐格蒙特·鲍曼：《个体化社会》，范祥涛译，上海：上海三联书店，2002年。社会冷漠加剧，城市社区亲密关系遭遇前所未有挑战。人是社会的人，人与人之间需要关心、爱护等亲密关系来维护。社会作为由人所组成的社会，需要有社会主体的参与，方此社会活力才可能存续。在城市社区治理与民众日常生活中，居民群众大多秉持“社区治理是公家的事，不是我的事”“多一事不如少一事”“各人自扫门前雪、休管他人瓦上霜”等明哲保身式思维和想法，诸如此类的心态在民众中较为普遍。社区治理是政府调节、市场调节与社会调节的结果，三者交叉互嵌。社会调节的正常运行，需要有社会道德、社会资本以及社会责任等的助推维系。然而，在城市社区中，友善、道德、志愿等精神还较为稀缺。人们因为友善、道德和志愿等而形成的共识及一致行动能力还比较弱。社会治理中的道德水准、社会风气等还有待提高。社会冷漠在城市社区生活和治理中的折射，就是人人都是城市社区治理的监督者，却人人都不愿意成为社区治理的参与者。“社区治理暗含着这样一种情形，即任何一个个人都无法解决社区的问题，因此，吸引公民参与是行政管理职业者工作中一个不可或缺的责任。”(19)[美]理查德·C.博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第11-12页。然而，在城市社区建设实践中，以监督者自居而非以参与者进入，是居民群众社区参与的常态。因对社区事务缺乏关心所导致的社区参与不足，以致因此而形成城市社区治理风险。

(三)治理资源有限与硬约束

城市社区治理中存在不少棘手问题，包括基层干部与治理人口规模的严重失调，社区经费有限与刚性支出间的严重不匹配，硬资源约束下的治理能力与居民日益增长的美好生活需要间的矛盾等等日益突出。在这些矛盾中，治理资源是社区治理的前提和基础，资源不足易导致治理困境、出现治理风险。吉登斯认为，资源可以分为配置性资源和权威性资源，不同类型资源的功能不同，也不可简单替代。在城市社区治理中，权威性资源(人的角度)和物质性资源(物的角度)不足是城市社区治理风险生成的重要因素。

第一，达成治理任务的治权不匹配。城市社区作为自治组织，但它需要承接上级转移的相关任务，需要面临国家自下而上的行政任务和中心工作，社区行政化在激活治理的同时也加剧演变成为城市管理体制的“最后一根针”和“最后一公里”。(20)张庆贺：《“行政激活治理”：社区行政化的新阐释》，《求索》2021年第5期。在日常工作中，社区承担着党建、社保、医保、民政、计生、城市管理、环境设施等各种事务性工作。这些事务性工作往往通过条线部门转移而来，属于日常治理的重要组成部分。近年来，社区承接的条线部门转移工作越来越多、也越来越烦琐。条线部门转移来的工作，大多属于专业性强的工作，社区面临的专业性强、压力大、任务重。除条线部门转移来的专业工作外，社区日常工作的另一重点就是应接自上而下的党委政府要求的工作，亦即中心工作。各级党委政府要求的中心工作，有的时间长，有的时间短，有的需要不断持续开展，但都是硬性任务、压力极大。有的中心工作，比如文明城市创建、“两违”拆除，耗时长、任务重，已经由运动式治理转变为了常规性治理。不论是条线部门转移来的专业性工作，还是党委政府要求的中心工作，大多都是项目化、事务杂、管理细，不少都是锦标赛体制下的精细化、数字化和精致化工作。这些工作不仅工作量大，而且要求工作文字化、图片化和视频化。对社区工作的“留痕管理”，极大地增加了基层干部的工作量，社区行政化不断加剧，社区成为了行政的事实上的“腿”。然而，由于治理资源和治理技术不在社区，社区完成专业性工作和中心工作备感压力，有的甚至“不可能完成”，致使社区治理任务和目标难以达成，治权实现困难。

第二，治理资源的短缺。从社区资金投入来看，城市社区工作经费主要来源于自上而下的转移支付，严重依赖地方政府财政收入。如果地方经济发展水平有限，地方财政困难，就可能会导致社区日常性开支经费极为有限。在社区层面，区财政每年拨付固定的办公经费和社区干部工资。但是办公经费往往不多，不少社区只有数万元。对于大部分社区而言，可能既无集体资产、又无集体收入。尽管近年来社区干部工资有所增加，但多集中在社区主要干部，社区一般干部收入依然较低，比较难吸引年轻人加入。自身区位好和有社区资源的社区，可以通过出租、转让等获得一些收入，但可能却是极少数。还有的社区，通过驻地单位和企业捐赠获得部分额外收入，但也往往集中在少数社区。整体而言，社区可供支配用于开展社区特色治理活动的经费较为有限，尤其是当应接专业性工作和中心工作耗费部分资金外，社区日常治理经费不足可能成为社区治理风险生成的因素。

(四)社会个体化与治理规范性不足

在现代性扩张过程中，个体自由与社会团结的张力一直存在并影响了现代化进程。现代社会的本质是尊重个体，尊重个性，尊重个体的选择及自由。个体自由是人的自由全面发展的重要方面，但是追求个体自由也具有两个方面的辩证意义。正如埃里希·弗罗姆(Erich Fromm)所言：“一方面，它是一个力量不断增强，人日趋完善，对自然的支配越来越得心应手的过程，是理性能力与他人的联系日益紧密的过程；但另一面，这个日益加剧的个体化进程又意味着孤独感和不安全感日益增加，也意味着个人对自己在宇宙中的地位，对生命的怀疑增大，个人的无能为力感和微不足道感也日益加深。”(21)[美]埃里希·弗罗姆：《逃避自由》，刘林海译，北京：国际文化出版公司，2007年，第27-28页。在中国快速城市化过程中，社会生活个体化与不确定性不断增加，这既与城市化、工业化、现代化以及智能化的趋势相关，亦与自我中心主义观念、市场化逻辑推进有关。在这个过程中，个体化、原子化越来越普遍，每一个个体开始重视自己的权利与主张，却较少关注有关他人及其周遭环境。看似在一起的人越来越多，集中的趋势越来越明显，实则却是各有所忧、各有所思，个体化生活所引致的个体化社会在形成的同时也使城市社区治理风险得以生成。

个体化社会有可能造成个体性与公共性的矛盾与问题，不受限的个体自由追求亦会造成公共性困境。在城市小区中，一些个体为了自身利益或主张，往往可能较少履行公共道德责任，公共性参与不足。较为典型的就是，不少城市小区居民在狭窄的社区空间中健身、跳广场舞，并时常引发有关纠纷和矛盾。也有的居民，因车位紧张而随意停车，不仅影响居民日常生活，还埋藏了社区安全隐患，造成社区风险和不确定性增加。如何处理好城市社区治理中尊重个体自由与遵守社会秩序之关系，是推进社区善治、增进社区团结的现实要求。

因治理不足所引致的城市社区治理困境，主要体现为治理能力不足所引致的行动性困境，以及治理体系不畅所引致的结构性困境。城市社区治理中日渐暴露出来的种种问题或乱象，从某种程度上而言就是社区治理能力与现代治理的落差所致，就是社区治理能力无法适应社区情势发展和社区治理需求，从而导致社区参与不足、社区行动较少的行动性困境。尤其是，在城市社区应急治理中，由于社区治理资源匮乏与治理能力落差，行动性困境更容易产生，治理漏洞和治理不足自然容易生发。城市社区治理体系运转需要各个治理体系之间的有机配合，包括组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系等等，任何一个要素或元素的缺位或失位都会影响治理体系的运转。街道、居委会、物业公司、业委会等城市社区治理主体在社区治理中的配合与协同，直接影响和制约城市社区治理体系之完备。在城市社区治理实践中，因治理主体配合不足所引致的社区治理体系不畅，同样可能容易引发社区治理失序，以及引发社区治理的各种混乱。

三、应对策略：在风险治理中提升城市社区治理质量

“伴随风险文化时代而来的也许是人类许许多多的惶恐和战栗，并且不再有小规模的恐惧和焦虑。”(22)[英]斯科特·拉什：《风险社会与风险文化》，王武龙编译，《马克思主义与现实》2002年第4期。尽管风险无处不在、无时不有，风险具有高度的不确定性和灾难性，我们要警惕风险的存在和扩大，但无需对潜在的风险过于恐惧和焦虑。城市社区治理风险客观上会不同程度存在，需要我们理性看待并采取针对性措施。日常生活性风险、社会秩序稳定风险和治理主体公信力流失风险是城市社区治理风险中的常见风险，这些社区风险之间并没有绝对的边界，有时彼此交叉，治理时需要更新思路、开拓思维。从城市社区风险治理策略而言，要建立健全社区风险分类治理机制。社区风险类型不同，其形成机理有异，治理机制自然亦需有别。推进社区社会稳定，构建和谐社区，无疑需要构建社区风险分类治理机制。既要针对日常生活性风险、社会秩序稳定风险和治理主体公信力流失风险等建立专门的治理机制，完善治理策略。还要针对具体的风险，采取针对性措施。聚焦城市社区治理风险的不确定性和普遍性，更好地建设和谐社区，满足人民群众的美好社区生活需求，构建基于党建引领的社区灾害风险网络治理体系，(23)周永根：《基于社区的灾害风险网络治理模式探析》，《城市发展研究》2017年第7期。尤为注意社区风险防范和社区矛盾处置机制构建。

一是要加强城市社区组织建设。党委具有联系群众、协调各方的体制特征，要在市、区等层面加强统筹，更加强化街道作为一级政府而非上级的派出机构行使职能，形成“街—居”体制的强关联。后单位时代，新经济组织、新社会组织不断涌现，党组织覆盖能力需加强。加强基层党组织建设，可以突出政治功能，以城市社区建设为平台，实现非公经济组织、社会组织党组织全覆盖，增强党的组织力和影响力。吸纳社会组织中的优秀党员为“兼职委员”，专兼结合、各展其长，有效整合区域内党建资源。完善党组织体系，在街道层面实行“大工委”，社区层面实行“大党委”，支部层面实行“大支部”。在社区层面联合驻区机关单位、大型国企、学校和医院党建资源，促进驻区单位人力、物力和财力资源要素的集中和共建共享，组建区域化党建理事会，定期召开党政联席会议。以社区互助共建为平台，聘请党建联席单位的党务工作者为社区党组织干部、兼职委员或党建指导员形式，邀请区域内外党组织积极参与社区组织共同治理。当前，不少社区党建资源不足，表现在活动资金非常有限、活动场地稀缺、人员相对分散等方面，大党建的构建有望化解党建经费不足、场地有限和治理主体欠缺问题。

二是要塑造良好城市社区环境。良好社区环境是城市社区风险规避的基本前提。社区环境既包括社区基础设施、公共设备等硬环境，也包括社区社会空间如社会组织、邻里关系、亲密关系等软环境。既要提高社区硬件设施的科学设置水准与可及性，提供能够满足社区居民日常健身、生活等所需要的基本场所，确保基本社区健康活动能够在小区内完成。社区硬质设施不能对居民群众基本生活有人身伤害风险。也要改善社区软环境条件，增强社区居民间有机联系，让社区居民互联关联起来，提高社区社会关联度。开放式社区作为社区建设理想类型有其合理性，但要科学合理推进。在社区成长特定阶段，面对我国特定社区发展传统和国情，尤其是民众对于社区风险的潜在认知与可能感知，在开放式社区规划与建设中需要考量封闭式管理的可能性。要培育治理共同体意识，通过治理共同体将群众组织起来，把社区建设成为“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体，增强社区居民的社会责任感、我们感和历史感。

三是要健全城市社区防灾救灾体系。习近平强调，“社区是党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里’，要健全社区管理和服务体制，整合各种资源，增强社区公共服务能力。”(24)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第134页。基层作为重大灾害风险治理的“最后一公里”，任何灾害治理都要通过社区来落实。提升社会防灾减灾救灾能力，关键是要提高城市社区防灾减灾救灾能力。提升社区防灾减灾救灾能力，核心就是要健全社区防灾减灾救灾体系。要针对城市社区公共卫生治理短板死角，在全面排查、科学评估、精准治理的基础上，补齐社区公共卫生短板。要加强社区应急管理教育培训，加强对居民个人、家庭、社区工作者和基层工作人员等的应急教育，包括社区公共卫生意识、基本防控知识和技能、应急处理能力和自救技巧等，推进社区应急管理知识培训由应急式向常态化转变。积极构建政府组织、专业机构、社会组织和民众相结合的社区防灾救灾体制机制，充分发挥政府的组织引导作用、专业机构和社会组织的专业支持、社区民众的广泛参与，构建有效互动的多元参与协调风险治理模式。要加强社区应急队伍建设，组建专业的社区治理团队，提高社区治理工作者应急管理能力及水平。积极动员社区居民参与社区风险评估与治理，提高民众应对风险的意识和能力，形成以社区为本的风险治理理念，推动“我们的家园我们共同维护”。

四是要提高城市社区风险治理整体水平。“社区风险是上游问题在下游社区的集中爆发，社区治理领域存在明显的‘双重缝隙’。”(25)吴晓林，李咏梅：《旧乡村里的新城区：城市“新增空间”的社区风险治理》，《北京行政学院学报》2016年第4期。社区风险，不单单是社区层面的，也不单单是哪一方面因素所导致的。社区风险的形成，既有治理层面原因，也有自然因素在内，其治理防范同样不能单从哪一个方面入手。城市社区治理风险治理，不能“头痛医头，脚痛医脚”，要注重开展整体治理、协同治理。除了构建政府部门之间、政府与社会之间、行政与市场之间的有效对接之外，更要做好社区治理顶层设计，把社区治理当作一个整体来看待，做好社区规划、社区建设、社区评估等社区治理各个环节、各个方面的工作，做好每个环节的社区风险评估，将社区风险扼杀在萌芽状态。要加强韧性社区、弹性社区建设，提高社区对风险的认知、感知水平，提升社区统筹备置资源的能力和水平。当然，城市社区社会风险治理，离不开特定的治理技术支撑，要发挥现代信息科技手段如大数据、人工智能、互联网、区块链等在社区治理中的支撑作用，也要发挥特定治理技术如社区协商、社区精英带动等的推动作用，有效化解社区风险，切实推进城市社区治理现代化。