新时代基层巡察工作效能研究

王楠楠，姒鹭

主持人语：以公共管理为主体的行政人员在国家治理体系中扮演着重要角色，通过学习提高治理能力是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作。自2015年起，我校开展公共管理专业硕士（MPA）培养工作，在教育教学中始终坚持问题导向和实践导向，MPA论文聚焦公共管理的实践需求和问题，以问题为本位，研究主题涵盖地方政府行为、公共政策与制度、具体治理问题、政府改革等议题，审视和思考了新时代公共管理的实践创新。本期刊发的五篇论文以期引起MPA教育界的关注，共同探索如何进一步把MPA的培养目标、内容、方法与提升政治能力和公共管理专业知识、专业能力、专业作风和专业精神紧密结合，不断提升MPA教育的针对性和时代性。——姒鹭（北京城市学院 MPA教育发展中心主任 硕士研究生导师 ）

摘要：巡察制度是巡视制度向市县的延伸，而县级巡察是巡视巡察的最基层。通过对上届X县委巡察工作的调研，结合闭环管理理论，基于巡前准备、巡中执行、巡后反馈三个重点环节探究存在着不足问题，建议针对性做好巡前谋划部署、强化信息共享；巡中拓宽方式方法、加强协作配合；巡后完善监督机制、强化资源整合。

关键词：基层巡察；新时代；闭环管理

中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1673－4513（2024）－01－083－06

引言

党的二十大报告指出，十八大召开至今的十年里，我们深入推进全面从严治党，加强政治巡视，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。2017年巡视工作延伸至基层党组织，正式建立了市县巡察制度[1]。在全面深化改革的现实背景下，反腐败斗争依然艰巨，我国必须坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程[2]，这就需要不断加强党内监督。县级巡察所监督的对象是县直部门、国企、乡镇和村级等县管党组织，是最贴近群众、政策执行最直接、信息反馈最原始的基层党政机关，作为全面从严治党“最后一公里”和巡察工作的最基层，充分发现闭环管理各个环节的问题，对于提升新时代基层巡察效能具有重要作用和意义。

一、相关概念及理论基础

（一）相关概念

巡察，与巡视的含义类似，为到各地巡行视察、访察之意，本文所说的巡察，是基于中央、省、自治区、直辖市的巡视制度向市县的纵向延伸。巡察制度首次被提出是在2016年的《中国共产党党内监督条例》中，条例指出省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。2017年，中央印发的《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》和修改后的《中国共产党巡视工作条例》向社会公布，这也是现行的《中国共产党巡视工作条例》。此条例增加了第三款“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”[3]，由此，市县巡察制度正式成立。

（二）相关理论基础

1.习近平总书记关于反腐倡廉重要论述

党的十八大以来，习近平总书记紧紧围绕“党的建设”这一伟大工程，形成了反腐倡廉系列重要论述。中国共产党作为国家的领导核心，其领导能力的强弱决定了国家治理能力的强弱，随着党风廉政建设的不断推进，根据我党实际情况，习近平总书记对党的建设高质量发展提出了新的要求，即从“打铁还需自身硬”到“打铁还须自身硬”进行了转变。新时代习近平关于反腐倡廉重要论述也進一步成熟，主要为加强党的思想建设、紧抓党的作风建设、推进制度和监督体系建设三个方面。市县巡察制度作为习近平总书记关于反腐倡廉重要论述的重要实践成果之一，既是对巡视制度的拓展延伸，也是全面从严治党的补充深化。

2.党内监督理论

党内监督是指一个政党对政党自身的监督。在我国，党内监督是依据党规党章对党组织和党员活动进行检查、督查、监督等行为的总称。党的十八大以来，巡视巡察制度作为一种独具中国特色的党内监督形式，聚焦政治监督，不断焕发生机与活力。在新的历史阶段，我们党要将党内监督延伸至“最后一公里”，而基层巡察正是强化基层监督的有效手段之一。

3.闭环管理理论

闭环管理理论是源于现代管理学的一种管理方法，是基于当代企业管理发现问题、解决问题的流程优化运行机制[4]。闭环管理是2008年由罗伯特·卡普兰（Robert S.Kaplan）和戴维·诺顿（David P.Norton）在《闭环式管理： 从战略到运营》一文中首先提出的，综合闭环系统、管理的封闭原理、管理控制、信息系统等原理形成的[5]。结合闭环管理理论和原则，巡察前期准备、中期执行、后期反馈的工作流程可以被看作一个头尾相连、循环反复从而得到提升发展的闭环过程。

三、基层巡察在闭环管理各环节存在的问题

（一）巡前：方案针对性不强、信息沟通不畅

1.谋划工作不够科学合理。第一，县级全覆盖任务分配不均。按照巡视工作条例规定，县级党委要在一届任期内完成所属县直部门、乡镇、国有企业、村、社区的巡察全覆盖任务，经调研发现，X县没有对每年巡察对象数量进行明确安排，工作开展随意性、临时性较强，导致在一届任期内前三年巡察覆盖率仅为35.71%，在后两年为完成巡察全覆盖任务，对剩余部分突击巡察。在有限的时间、精力等客观因素限制下，巡察效果不理想，巡察震慑力大打折扣。第二，巡察工作方案设置不够合理。由于制定巡察方案时对一些单位的经济体量、权力集中度大小产生了错误估计，巡察组人员、时间分配不合理，给巡察组查找问题造成了阻碍，加上巡察总体方案为更全面地监督，监督重点内容广泛，而有些巡察组没有制定具体实施方案开展工作，监督重点不突出，影响工作效率。

2.信息有效利用率不高。 按照巡察工作流程，巡察前巡察办会商请纪检监察、组织部、信访局、审计局等相关部门向巡察组通报被巡察单位相关情况，但在实际过程中，往往很多提供的书面材料都是该部门已经处置过的问题，对巡察组发现问题辅助价值不高。有些分管负责人了解掌握的却暂时无法体现在书面上的苗头性问题和倾向性线索没有与巡察组组长及时沟通交流，未对巡察组后期针对性查找问题提供有效参考。

3.队伍组建配备不力。 第一，抽调人员选择有限。受巡察组人员数量和自身专业水平的限制，每轮都需要在县管干部中抽调人员参与巡察，但基层工作任务繁重，同意推荐的人员大部分都不是在本单位重要岗位的同志，综合水平不高，导致每轮能抽调的干部选择十分有限，巡察组人员的配备数量和质量也受到了极大限制。第二，对巡察干部培训较少、效果一般。巡察工作较为专业，程序、制度、流程严格，需经过针对性培训提高干部业务水平，避免违反工作纪律。但当前X县巡察业务培训主要依托省市开展，五年内11轮次巡察工作当中，县本级只有2次组织开展了集中专题业务培训，培训总时长只有1天，时间短、课程安排不足，使巡察干部在短期内掌握巡察要领较为困难。第三，缺少对巡察干部有效的激励制约机制。对工作态度认真积极、能力水平高的干部没有奖励办法；对心理上存在顾虑，发现问题积极性不高、主动性不强，责任纪律意识淡薄甚至跑风漏气、以权谋私的干部，没有惩罚措施。通过调研发现，干部参与巡察积极主动性不高，60%的人是不愿意参加巡察工作的，而不愿意参加巡察工作原因占比最高的是参加巡察对本人没有积极影响。

（二）巡中：浅表化问题多，协作配合障碍多

1.深层次问题难以发现。 第一，发现问题线索质量不高。X上届县委共开展了11轮巡察，移交问题线索54件，立案率仅为3.7%，成案率低。一方面，由于巡察组大部分人员缺乏办案经验，在巡中阶段与纪检系统沟通不够，缺乏对发现的问题线索分析研判。另一方面可参考的信访举报少，从调研来看，群众不了解反映问题的渠道、对县级巡察组的信任度比较低、特别是担心遭到打击报复等因素，导致信访举报这一最能有效反映问题的渠道没有充分发挥作用。第二，提出的问题浅表化。通过对X县多轮次巡察情况来看，当前巡察发现的问题较为表面，针对性不够强。巡察是政治监督，不能当作一般的业务检查、督查，但当前巡察干部对政治巡察的理解还不够深入，简单将问题罗列，存在就事论事、未将问题上升到政治高度的现象，反映每个单位职能职责的个性问题少，对产生问题的内在原因也没有深入分析研判。

2.巡察方式方法不够灵活。 首先，巡察方式比较固定。虽然巡察方式包括常规、专项、机动等，但专项巡察需层层报批，程序较为复杂，机动巡察从未用过较为陌生，因此县级巡察工作大多采取常规巡察的方式开展，在巡察组进驻后发现其他巡察方式更加适用该单位时，由于巡察方式不能临时随意转换，只能按照原方式进行，造成人力物力浪费，巡察效果也不理想。其次，巡察方法比较单一。在巡察过程中，巡察组可以使用下沉了解、民主测评、查阅资料等“12+N”种途径发现问题，需根据被巡察单位特点灵活使用，但从实际情况来看，巡察组多是利用查阅资料、个别谈话等常规手段进行了解，而资料档案种类数量繁多，查阅耗时费力，谈话缺少方式技巧，重点人员在谈话时防备心较强，对很多内容浅尝辄止或避而不谈，发现问题作用没有充分发挥。

3.协作配合程度不高。 从巡察工作实践来看，巡察办和巡察组之间的信息交流不够畅通，在人员管理、工作安排上不够顺畅。比如在制定方案和分配人员时与组长沟通不及时，大多是巡察办经领导研究安排好之后告知巡察组，导致前期准备不足，影响巡察效果；再如巡察中期沟通对接不到位，巡察组主动向巡察办反馈情况少，巡察办对于组内情况了解得少；巡察后期巡察办对组内工作作风、效率评估和巡察组资料归档等制度也没有按要求落实等。从外部来看，有些部门未制定协作配合办法，有些虽然制定但并不详细全面，且大部分是为了完成上级配合任务，可操作性不强，执行度不高。

（三）巡后：问题整改不理想，工作总结不足

1.问题整改效果有待提升。 第一，被巡察单位整改主体责任落实不到位。有的被巡察单位思想认识存在偏差，对巡察反馈的问题敷衍塞责、草草了事，重业务轻整改，不深入研究推敲整改方案，甚至把本应该党组织承担的整改责任交给一个科室甚至一个人去处理，整改措施假大空，不具针对性、实用性，存在纸面整改、口头整改的问题。不及时报送整改落实材料，巡察整改情况公开不及时、不全面甚至没有公开。第二，相关部门整改监督有差距。按照《中国共产党巡视工作条例》和有关规章制度规定，纪委和组织部负责巡察整改日常监督，巡察办负责跟踪督促、统筹协调。但当前，由于其日常工作任务较重，加上查辦案件程序、时间要求严格，人员力量缺乏，日常监督投入精力不足、措施流于形式，未采取强有力的手段措施倒逼被巡察单位将问题整改到位，监督作用不明显。同时，巡察办跟踪督促作用发挥不充分，缺乏对监督部门检查被巡察单位实际整改情况的督办，也没有及时对整改情况进行“回头看”。三者没有相互配合、互为补充，整改监督推动不力。第三，巡察成果运用不够充分。由于缺少成熟的巡察成果共享机制，巡察发现的问题成果及提出的意见建议除反馈给被巡察单位外，仅抄送给纪委监委相关监督检查室或派驻纪检组和组织部，但其他相关职能部门对巡察情况无从知晓，没有充分利用巡察成果推动普遍性、倾向性问题解决，问题整改效果大打折扣。

2.工作总结有待完善。 巡后工作总结是闭环的最后一项工作，也是为推动新一轮的巡察工作夯实基础。从目前实际工作来看，巡后的工作总结过于仓促，高质量的工作总结不足。主要表现在以下两点：一是总结提升不足。将好的经验做法总结推广是推动工作高质量发展的重要途径，但目前巡察缺乏对成果的总结提炼，缺少对问题出现的根源，共性问题解决办法的研究和典型性案例分析，放大效应不够，有效做法不成体系，优秀的经验做法得不到推广运用。二是资料管理混乱，缺乏系统性。县级巡察工作虽然已经开展了一届，但缺乏资源整合意识，到目前为止不但各轮次可以通用的政策文件、参考资料没有形成模板以供参考，甚至巡察期间的资料都仍处于“大拨堆”的状态，没有完全厘清，也未按照档案管理要求对文件进行分类，存储不规范、查阅困难。

四、提高基层巡察工作效能的对策建议

（一）巡前：做好谋划部署，强化信息共享

1.加强统筹谋划。 第一，做好总体统筹，及时研究、领会中央、省、市会议讲话精神，厘清脉络，把握好工作开展思路。科学合理谋划五年内巡察全覆盖对象进度，每年年初制定本年度巡察工作计划，对巡察单位类型、数量进行明确，经县委会议审议通过，向上级报备，形成制约，避免后期随意更改和突击巡察。第二，科学设计方案，通过巡前调研等方式做好对被巡察单位情况的摸底调查，准确估量工作量，合理设置巡察组，分配人员。细化实化县级巡察监督重点，结合被巡察单位实际，建立《职能职责清单》《日常监督发现问题清单》《近期重要工作任务清单》，最终综合形成《巡察监督重点清单》，确保监督重点可操作、可执行。

2.建立信息共享机制。 依托县委巡察机构搭建对被巡察单位的综合监督平台，每轮巡前组织纪委监委、组织部、审计、信访等重点部门召开巡前会通报会，通过与巡察组“一对一”“面对面”的直接沟通，提高巡前通报质量和可参考度。组织召开综合监督联席会议，确保监督资源共享，信息共通，对不及时甚至拒不通报相关情况的单位通过召开综合监督会议进行通报，形成强制力。

3.加强巡察干部队伍建设。 一是建立巡察人才库，采取组织部门和巡察组推荐相结合的方式，选拔熟悉组织人事、财务审计等专业人才，分模块建立人才库。吸纳退出实职岗位的领导干部、能力突出的科级干部组建巡察组长库，确保有充足人员可供选择。坚持“三三三”的巡察组组建原则，即每个巡察组专职巡察干部、有巡察经验的干部、新进入巡察工作的干部各占三分之一，形成“巡察新人有人带，后续工作不断线”的良性循环机制，把好巡察干部“入口关”。二是固定集中培训流程，确保每轮巡前开展一次不少于2天的集中培训，利用巡察间歇不定期组织人才库中的干部进行学习。组建本级巡察讲师团，邀请精通巡察、纪检监察、组织、财务等专家分模块进行培训。将固有程序制作成培训手册、视频供巡察干部学习，根据巡察对象和任务不同，视情邀请相关领域专家、其他县区或上级有经验的巡察专员进行授课交流。三是制定对巡察干部的奖励制约机制。协调县委组织部，为在巡察工作中表现突出的个人争取公务员考核优秀名额，将参与巡察工作表现作为提拔任用和试用期转正的重要参考标准。强化对抽调人员的平时考核，根据发现问题情况、工作参与度及平时表现等综合指标进行考核，加强管理，对无正当理由拒不参加巡察工作的单位及个人视情节轻重给予通报及党纪政务处分。

（二）巡中：拓宽方式方法，加强协作配合

1.多措并举，全面深入发现问题。 第一，探索纪委监委、审计部门和巡察办联动巡察，加强对审计数据的分析研判，纪委提前对巡察发现问题进行研究，提高线索成案率，节约时间成本。采取联合编组、先巡再审后纪、先审再巡后纪等多种方式，对三者监督范围内的资金体量大、群众满意度低、廉政风险高、信访举报多的单位联合开展监督。第二，充分利用互联网时代，通过微信、抖音等平台公开巡察进驻信息，增加群众知晓度；利用“问卷星”等分析软件，针对不同人群设计调查问卷，对被巡察单位工作情况进行调查；开展“码上巡察”，在巡察公告上设置巡察组联系二维码，拓宽群众反映问题的方式和渠道。加大巡察发现的典型案例公开曝光力度，着力推动巡察立行立改事项，切实解决群众身边的事，提高县级巡察权威和群众信任度。

2.多元联动，改进工作方式方法。 第一，丰富巡察方式，既要发挥常规巡察长期性、稳定性的特点，又要根据不同党组织情况，结合本地实际，探索使用机动巡察、交叉巡察等不常用的方式开展巡察。第二，打好多种巡察方法“组合拳”。从调离被巡察单位的干部、社会层面与被巡察单位有工作交集的相关人员入手，侧面探听情况，多角度了解问题。探索切合基层巡察特色、群众易于接受的方法开展巡察。从被巡察单位汇报、个人谈话中印证问题，再结合各种方法有针对性地查阅资料，提高效率。

3.多方协作，畅通配合渠道。 第一，以党建引领促进办组一体化运转，运用“年初学习研讨务虚、巡前综合研判模拟、巡后重要事项会商”三个会议增强巡察办、组工作合力。第二，建立完善与人大等部门的协作配合机制，打通各类监督渠道，形成完整系统的协作系统，做到制度、流程、资源、信息、力量、技术“六个共通”。重点督办制度落实，对不执行配合的部门进行全县通报，以制度促落实。

（三）巡后：完善监督机制，强化资源整合

1.推動问题整改落实。 第一，建立明确的整改落实流程，对每个时间节点应该完成哪些整改任务进行明确规定，对照流程操作，整改所有环节、标准、要求、时限一目了然，有效解决环节缺失、整改不到位的情况。探索巡察工作约谈办法，对整改进度慢、整改措施不力的单位主要负责人进行约谈，破解“第一责任人”不履职尽责、思想懈怠问题。第二，将监督工作与日常检查结合起来，加强对被巡察单位整改方案、整改进度、社会公开等的审核监督。制定对被巡察单位详细的整改评估机制和考核机制，建立管理台账，以考促巡，倒逼其提高对巡察工作的重视程度，传导压力，推动整改落实。第三，探索使用巡察建议书制度，将巡察工作中发现的共性、倾向性、典型性问题形成巡察建议书，向有关部门送达，推动有共性问题的单位举一反三，未巡先改。

2.注重巡察资源整合。 一是建立巡察复盘制度，加强对“软资源”的整合，每轮巡察结束后梳理本轮巡察工作中积累的有效工作经验、遇到的困难阻碍。总结巡察经验做法、典型案例和巡察故事，固化巡察成果，加大对巡察成果的宣传报道力度，促进工作总结提升。加强对其他地区经验做法的借鉴学习，不断完善基层巡察工作流程制度。二是用好大数据时代，加强对资料的管理。从巡察档案管理工作入手，利用好“五库两网一平台”巡视巡察信息平台，建立巡察数据库，加强对巡察资料工作的收集汇总、筛选审核、管理整合等工作，确保信息、数据完整有序。建立巡察信息共享系统，探索建立与组织、信访、审计、纪检监察等各部门的共享办公系统，实现各项数据的安全平稳对接，便于整合各部门信息资源，实现信息资源的互联互通互享，打破独立部门信息孤岛。

参考文献：

[1]戴伟安，陶周颖.新时代市县巡察的价值定位，基本内涵与优化路径[J].理论导刊，2022，（11）：10-17.

[2]习近民.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2022-10-25.content_5721685.htm，2022-10-25.

[3]周光辉，陈玲玲.巡视巡察：应对规模治理“失察难题”的长效机制[J].行政论坛，2022，28（1）：5-16+2.

[4]黄庆惠，刘辉成，韩忠伟.基于闭环管理的内部审计价值提升研究[J].中国内部审计，2018（2）：18-24.

[5]霍贺.习近平反腐倡廉思想的历史考察[J].华北水利水电大学学报：社会科学版，2019，35（6）：13-18.

A Study on the Efficiency of Grassroots Inspection Work in the New Era

——Taking X County as an Example

WANG Nannan， SI Lu

（1.The office of the inspection leading group of the CPC Xinglong County Committee，Chengde， Hebei 067399，China; 2.Beijing City University， Shunyi District， Beijing 101399， China）

Abstract： The inspection system is an extension of the inspection system to cities and counties， and the county-level inspection is the most basic level of inspection. Through the investigation of the inspection work of the previous X county party committee， combined with the closed-loop management theory， based on the three key links of pre-inspection preparation， inspection execution and post-inspection feedback， the pre-inspection planning work of grassroots inspection operation is not scientific and reasonable， the effective utilization rate of information is not high， and the team formation is not effective; It is suggested that pre-inspection planning and deployment should be carried out， information sharing should be strengthened， methods should be broadened and coordination should be strengthened during inspection， and supervision mechanism should be improved and resource integration should be strengthened after inspection.

Keywords：grassroots inspection; new era; closed-loop management

（責任编辑：侯净雯）