北京市街道综合执法改革存在的问题与对策研究

任宇，吴春岐

摘要：在管理重心下移和给予基层更多权力的背景下，北京市实施了将执法权力下沉基层的综合行政执法改革，取得成绩的同时也出现了一些问题。本文以J街道为研究对象，对其在改革中出现的职权使用率较低、缺乏强制性手段和人员积极性有限等问题，提出健全职权动态调整机制，提升基层业务能力，完善相关工作机制和建立保障激励机制的对策建议。

关键词：综合行政执法；执法改革；职权下放；基层治理

中图分类号：C939文献标识码：A文章编号：1673－4513（2024）－01－107－06

引言

街道办事处是我国行政体系中直接接触人民群众的最基层。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》明确了街道可以行使省级单位下放的行政处罚权后[1]，北京也先后下放452项执法职权来整合基层执法力量[2-3]，推动治理重心和执法力量下移。街道对于下放执法权的行使成效如何，能否实现接得住又管得好，妥善处理城市执法重心下移后各种关系，则关系到人民群众的生活和各市场主体的发展，也将决定本次机构改革的成功与否[4]。对北京市在基层综合行政执法改革中出现的问题进行分析并提出相应对策，可以为北京更好推进执法改革提供帮助，并进一步为全国范围内的机构改革扫清障碍。

一、問题提出

2019年，北京市开展了新一轮机构改革，明确了街道大部制改革方向的同时[5]，提出将赋予街道行政处罚权。2020年街道成立综合执法队，并于当年开始行使下放的行政处罚权[6]，改变了以往基层“看得见，管不了”的弊端。然而笔者在调研时发现，J街道在改革中出现了非城管职权使用率较低、工作中缺乏强制性手段、执法人员积极性有限等问题。

（一）非城管职权使用率较低

2020年7月至2022年12月，J街道通过一般程序作出行政处罚691件，其中612件为城管职权，占比近九成且呈逐年上升趋势。由于J街道执法队员都是原区城管局基层执法队员，城管职权的履行相对顺利，但非城管职权使用率依然有限。

（二）缺乏强制性手段

执法改革后街道执法队获得了执法权限，可以对个人和企业处以万元以上罚款的行政处罚，但是在受到执法规范限制的同时，由于缺乏信息查询、强制措施和强制执行等手段，案件处置中会在一定程度需要当事人的配合才能较为顺利地完成执法工作。具体表现为执法改革后J街道没有做出过罚款的当场处罚，没有需要进行重大法制审核的案卷，也没有需要法院强制执行的行政处罚决定。

（三）执法人员工作积极性有限

目前执法队内对职务和职级晋升的期待已经降至较低水平，大部分执法队员均认为自己前途暗淡希望渺茫，执法检查与行政处罚也是按照考核标准的下限完成，并未体现出领导职务空置带来的正向激励作用。执法辅助人员一般以保安的形式进入执法队，经常因离职而更换，新人大都明言来京还不足一个月，适应环境之后就走。新入职人员不熟悉周边环境和工作流程，高效工作也无从谈起。

二、研究设计

（一）研究对象

J街道办事处位于北京市四环内，新老居住社区兼具，有水域也有公园，不乏公共停车场和大型在建工地，各类执法场景齐全，在城区街乡中具有较强的代表性，因此本文以J街道为研究对象，对北京市街道综合行政执法改革情况进行调研。

北京市街道综合执法改革存在的问题与对策研究：以J街道为例（二）研究方法本文主要使用访谈研究法和调查问卷法进行了研究。先调取了J街道2022年7月至2022年12月期间的案卷，分析职权使用情况作为基础性数据。再通过访谈提纲了解职权下放后的影响和困难，在大的方向上确定已观察到问题的成因。最后再发放调查问卷收集执法人员的情况、本次执法改革对工作的具体影响和自身看法。

了解职权下放产生的影响、问题和原因。

问卷调查为线上调查，问卷结构分为基本信息、工作现状、职权下放相关变化三部分内容，共收回问卷51份。

三、J街道在执法改革中存在问题的原因

（一）下放职权选择不尽合理

1.行政处罚权下放过多且复杂。 执法改革以来，北京共下放452项职权，细分领域也较多，仅城管就包括市容环境、园林绿化等13个方面，还有其他四部门职权。虽然没有职权细分数据，但市城管局制作了各领域案由数，在比例构成上可以参考。

2.部分下放处罚权并非基层所需。 以职权下放数量较多的水务部门和卫健部门为例，水务职权分散在河湖管理、防洪水利等方面，而J街道辖区内并无湖泊和水利设施，其他职权可操作性也未观察到应用场景。卫健职权集中在“除四害”和“控制吸烟”两大类，控烟职权虽使用较多，但除四害职权需求也相对较低。

3.职权和人员专业度不匹配。 一方面基层人员专业性有限，街乡执法队是由原城管的基层执法队改编而来，原本是以负责市容环境等基础性综合执法工作为主，人员选拔时要求也相对不高。另一方面业务涉及细分领域较广，专业知识和行业标准的扩展也越来越多，还增加了对噪声测量等专业设备和行业单位的协作需求。

（二）基层人力资源有限

1.编外人员数量质量难兼顾。 编内人员无法满足工作需求的情况下，街道安排了协管员和执法辅助人员协助执法队开展工作。编外人员数量与质量由于经费所限难以兼顾，只能牺牲一定的质量换来数量上的提高，也间接导致了协管员工作积极性下降和执法辅助人员流动性增加。调查数据显示，执法辅助人员中超过三成在本单位工作不足一年，连续工作十年以上的仅占约15%。

2.法律专业招录人员少。 北京市执法人员大都为公务员，基本能够保证具备本科以上学历，但法律相关专业的依然极少。经统计，J街道现有26名执法队员中仅有一人所学专业为法律，占比不足5%。而编外人员情况更为严重，大多只有高中及以下的水平，缺乏专业知识。

（三）行政执法协作不完善

1.信息共享机制还不成熟。 职权下放后，市城管局建立了大数据平台作为信息共享机制，可以查询到餐饮、公园等信息，但仍有一些基层所需的基础信息并未进入其中，包括建筑规划、竣工验收、工地管理、夜间施工、停车管理、燃气用户、物业管理、电力保护等方面。身份信息查询也是一个需要解决的问题。自然人身份信息较为敏感，只能由公安部门查询。基层在工作现场遇到需要处罚的相对人时，若当事人没带身份证件，执法队员也会因为无法核实信息而无法使用简易程序作出当场处罚决定。非固定点办公的单位也存在类似问题，对于从事物品运输、异地经营、房屋装修装饰等具有流动性的场景，通过车辆牌照、房屋租赁合同备案、施工备案等信息进行查询还存在一定障碍。

2.协作机制不完善。 首先表现为业务指导有限，职能部门并未对职权间相互关系进行详细介绍，也没有将原有案件的内部讨论、典型案卷向基层公开，基层执法队员很难分清部门间分工和合作模式。此外还缺少协助执法制度，缺乏允许职能部门在处理过程中依基层申请以指导员、独立意见提供者等身份，通过提出独立裁量意见或参与内部法制审核等方式参与案件处理的机制。

3.审管分离模式下基层缺乏强制性措施。 执法属于末端管理，如夜间施工等高发违法行为的认定和处置都依赖于前端管理，然而基层却无对应的审批权，甚至对审批情况并不掌握。基层执法队也缺乏强制性手段，对于企业缺乏审批权作为制约，对于个人也不拥有人身权利。调查数据显示，76%的受访者认为强制手段匮乏是工作中最难处理的问题。

（四）保障和激励措施不足

1.保障制度建设不够全面。 首先对执法人员自身权益保障不全面。J街道要求所有执法队员都要轮值夜班和周末班，重大活动也要加班保障，但过后不会安排足额轮休，调查数据显示超过一半的执法队员每周需要加班10小时。其次对执法工作正常运转的保障也有欠缺，主要体现在协助执法和处罚后工作等方面上。由于协助执法制度不健全，J街道执法队很难得到其他职能部门的支持和帮助。在处罚后工作方面，承办人员出于上级考核和内部管理压力负有推进案卷结案的责任，而其前提则是相对人愿意配合程序并缴款，这也给承办人增加了额外负担。

2.硬件设施有待完善。 目前J街道执法队的防护装备的种类和数量还有所不足，车辆和电脑等工作设备也与执法需求存在差距。调查数据显示超过七成的执法队员认为办公设备和网络是目前最需要改善的。

3.激励制度不完善。 J街道已连续三年在本区街道系统的千分制考核位居前列，但在评优、职级等方面也没有对一线执法队员进行相应倾斜，职务也在空缺两名副队长的情况下至少五年无人晋升。执法队与其他科室和单位的业务交流也较少，人员交流几乎没有，五年内仅三人调出，无人调入，平时很少见到街道处级领导，交流时多有被边缘化的感想。调查数据显示，虽然在职业满意度上基本维持在中立位置，但是没有执法队员认为有职业发展空间。

四、完善街道综合行政执法改革中的对策建议

（一）建立基层行政处罚权动态调整机制

1.构建科学民主的行政处罚权下放机制。 一方面应当通过专家论证科学下放职权。为保证基层对下放职权能“接得住，管得好”，首先应当通过专家论证等方式，评估当地基层在专业性和硬件条件上的承接能力和需求情况，对有一定需求，且承接能力满足条件的职权才能够予以下放。另一方面对下放职权工作还应当了解基层意见，在构建备选下放职权库时了解基层迫切需求和实际需要，以及在确定下放职权清单前征求基层进行意见，可以让决策层更为精确地了解基层实际困难，能够精确地将基层更需要的职权优先下放。

2.建立基层行政处罚权评估和回收机制。 行政处罚权下放后，难免会存在基层接不住、用不好的职权。为避免基层无法有效行使职权而导致监管真空，应当设置基层行政处罚权的评估和回收机制，以职权行使情况和基层主动反馈为依据，根据基层社会治理的最新态势和需求动态调整，让职权的下放和回收成为常态。职能部门应当与基层建立常态化的信息沟通和共享机制，在平时即进行基础信息和执法数据的动态共享，打造职权无障碍交接体制。

（二）提升执法队伍业务能力

1.优先引进专业人才。 提升队伍能力首先要从人才引进环节抓起。在公务员招录环节，对于报考基层的法律专业人员可以放宽年龄限制，也可以考虑采取单设编制、统招统分的招录模式。对法律专业报考人员还可以采用多层录用制，未通过面试的，可以优先聘用为协管员等编外人员，让基层急需的专业人才有机会先扎根基层开展工作，后续再参与基层工作的报考。除公务员外，报名城市协管员、执法辅助人员等基层岗位人员也可以实施类似政策，并适当提高工资福利和社保级别，以提升工作连续性和稳定性。若法律专业报考数量不能满足基层需求，公共管理专业考生、取得法学学位但最高学历非法学专业的考生、持有法律职业资格证书的考生，以及从事法律相关工作一定年限以上的考生，也可以视为法律专业放宽报考条件或优先录用。

2.加强内部业务培训和人才培养。 要充分开发现有的人力资源，首先要充分开展内部培训。培训时要充分利用基层自身资源，教材和案例可以协调职能部门，讲师则由基层执法队的法制员、执法队长、司法所工作人员等专业人员担任，内容应以实际案例为核心讲解相关理论和实操方式。此外还要加强基层学历教育和职业教育，给予基层人员提升自身学历水平和职业技能水平的机会。基层公务员学历水平以本科为主，编外人员则相对更低，均有很大提升空间，可以创设执法人员学历提升计划，对接本地高校资源提供法律、公共管理等专业进修机会，提升工作人员的学历水平。职业教育由市场教育机构提供，不受高等教育學校数量及其教育资源数量的限制，远程教育资源丰富，学习时间、方式和年限都更加自由，便于执法人员通过业余时间、碎片化时间来完成学习。

3.完善绩效考核和激励机制。 引进人才和培养人才后，还要进一步完善绩效考核和激励机制。在绩效考核方面，进一步完善个人考核加小组修正的绩效考核方式来加强团队协作。个人考核时，既要考虑内训、学历、职教等教培情况，也要考虑加班时间、案卷数量等履职因素，小组修正时则要将小组和全队平均分的差值按照一定比例进行修正。在激励机制方面要实现晋升和评优时公开透明，实现正向的人才激励，对于优秀人才还应安排到其他科室以及其他部门执法队交流学习，编外人员则可以安排物质奖励和调休奖励供其选择。最后还应建立容错机制，明确执法人员正常开展工作或是探索性工作时出现的有一定合理性的问题和错误不予追责，避免过度考核产生反向激励作用。

（三）完善综合行政执法工作机制

1.明确多元主体责任分工。 部分地区曾出现将行业管理责任以职权下放和属地管理为由一并下放基层，产生以罚代管、监管空白等乱象，因此要进一步明确职能部门和基层对于行业管理和执法检查之间的业务关系，包括构建执法权限清单和全权限结构图实现执法权限可视化，建立职能部门管理责任清单，明确职能部门对已下放职权的相关监督、指导、评估和回收责任等方面。

2.建立典型案例公开和审批信息共享机制。 职能部门下放行政处罚权时，应当具备成熟的行政处罚经验和处理模式，且具备将相应工作经验和模式传授给基层的能力，职权下放后应每年审查本部门下放职权的履职情况并编写当年的履职典型案例进行公开以提升基层行政效能。同时还应建立审批信息共享机制，所有审批信息都应当建立电子数据库并赋予基层主动查询的权限，情况较为复杂的应当允许查询到基本情况和关键信息，并简化基层查询具体信息的相关手续。

3.建立街、区两级协作机制。 一是要健全联合执法机制，简化基层发起联合执法的流程和手续，给予基层领导更多可用权限。二是建立协助执法机制，继续完善行政协助执法制度的细节，对协助程序、协助机关、协助职责、工作时限、责任追究等制度进行细化，灵活应用个案指导的协助形式，进一步增强执法协助制度的可操作性。三是完善案卷移送机制，打通自下而上的案件移送机制，让疑难险重案卷可以有机会重新由级别更高和资源更丰富的原职权部门进行处理。

4.继续下放执法相关管理权限。 北京市现已将行政处罚权下放基层，可以考虑将和基层密切相关的夜间施工证明、占用道路许可等有关行政许可权一并下放基层，进一步提高执法效率和行政效能。

（四）加强基层执法保障和激励措施

1.完善权益保护和职业激励制度。 首先，要保护执法人员人身权益，给一线执法人员配备防护衣、防刺手套乃至防暴叉、防暴盾等防护性装备来防止伤害。其次，应当建立制度性的轮岗和晋升制度，为基层人员提供更多职业发展可能。晋升制度则可以通过制度化的公开选拔和考核方式，来营造竞争上岗、择优晋升的氛围，鼓励通过工作实绩和个人能力相结合的方式竞争晋升名额，发挥激励作用。

2.完善工作制度保障执法工作顺利开展。 在现有的协助执法、法制审核、考核制度等方面，可以通过推进身份验证制度、调整法制审核要求、完善内部考核制度的方式，进一步完善工作机制。身份验证，尤其是通过身份证号现场认定身份，决定了能否使用简易程序来提高执法效率。方法上可以通过民警入驻和开放查询系统来实现，公安警力入驻基层可以最大化保证公民隐私安全，但会增加公安基层负担，且不能同时多地现场查询。开发简化版查询系统则更方便基层查询，缺点则是有隐私泄露风险，需要限制功能为仅能通过身份证号查询姓名、年龄和照片三项信息，且每日限制查询数量。法制审核对于打造法治政府至关重要，但对于不配合执法工作的相对人，应该在法制审核阶段有条件地放宽审核要求。當事人不配合签字的案卷难以满足法制审核要求，而依赖当事人配合的执法模式严重损害执法威信，因此应当在法制审核中明确当事人不配合时推进案卷的流程和标准。内部绩效考核和文书归档应当改为以“做出处理决定”为办结标准，更好地维护执法权威，后续执行则可以安排专人跟进。

3.加大财政投入更新执法设备。 在基层单位方面要确保设备可用、数量充足，包括车辆、个人移动装备、办公设备、网络设备等。目前基层执法队面临设备较为陈旧，新设备较少，总数不足等多重困境。在车辆上应当保证人车比在4以下，确保执法队员以2人为一小组行动时，可以承担一半以上人员的执法任务。电脑设备应当将十年以上的设备及时更换，网络应当可以在机关网站顺利上传和查询执法信息。在市区层面要确保共享设备赋能基层，包括远程监控设备和执法大数据平台等。向基层开放北京已有的基层辖区内设备查看权限可以极大提升发现和追溯违法行为的效率，执法大数据平台目前也只增加了基层额外填报负担，将来还可以在电子文书制作、电子签名确认和电子缴款证明上发挥更大作用。

参考文献：

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[7]刘青.推进综合行政执法体制改革的几点思考[J].机构与行政，2016（8）：43-45.

The Existing Problems and Countermeasures of Comprehensive Administrative Law Enforcement Reform in BeijingStreet

——Taking J Street as an Example

REN Yu， WU Chunqi

（1.Beijing City University， Beijing 101399， China;2.Jianwai Sub-district Office of the Peoples Government of Chaoyang District， Beijing 100022， China）

Abstract： As a grassroots organ in urban management， the governance ability of streets is directly related to the operation of society. In the context of shifting the focus of management and giving more power to the grassroots level， Beijing Municipality has implemented a comprehensive administrative law enforcement reform that has brought law enforcement power to the grassroots level. Taking J Street as the research object， this paper investigates the problems of low utilization rate of authority， lack of coercive means and limited personnel enthusiasm in the reform， and investigates law enforcement data， interviews and surveys， and questionnaires， and believes that the reasons are mainly concentrated in four aspects： improper sinking of authority， limited human resources， low administrative efficiency， and insufficient personnel incentives， and then puts forward countermeasures and suggestions for improving the dynamic adjustment mechanism， improving grassroots business capabilities， improving relevant working mechanisms and establishing guarantee and incentive mechanisms.

Keywords：Beijing;Street Office;comprehensive administrative law enforcement reform

（責任编辑：宋在金）