预算管理一体化背景下高校预算编制方案研究

摘要：为推进国家治理体系和治理能力现代化，深化财税体制改革，我国于2019年启动自上而下的预算管理一体化改革。预算编制是预算管理的重要环节，高效、科学地进行预算编制是预算管理一体化改革的现实要求。基于预算管理一体化的背景，利用大数据技术，对高校构建预算编制框架、制订预算编制方案、应对预算管理改革造成的潜在风险进行探讨。

关键词：预算管理一体化；大数据技术；高校预算编制

0引言

财政部于2019年6月审议通过《财政核心业务一体化系统实施方案》，先后于2020年2月和4月制定发布《预算管理一体化规范（试行）》和《预算管理一体化系统技术标准V1.0》，部署各地区分两批建设实施预算管理一体化系统。截至2023年2月，中央及36个省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团均已建设应用预算管理一体化系统[1]。此次预算管理一体化改革，旨在以系统化思维和信息化手段推进预算管理工作，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平[2]。

利用大数据技术，将一体化系统数据实时汇聚，对财政、税务、央行等内外部数据进行整合处理，顺畅衔接业务应用与数据分析，是预算管理一体化改革纵深发展的关键。关于大数据的定义，目前为止认可度最高的是麦肯锡全球研究院提出的“4V”理论，即大数据具有数据量大、数据类型多、处理速度快和单一数据价值密度低4个特点。

近年来，大数据技术应用于高校预算管理领域的研究日益增多。高校预算具有数据海量且分散、数据来源单一、数据分析不够深入等特点。借助大数据技术进行预算编制，可以充分利用数据仓库，将分散于各系统中的结构化数据与非结构化数据进行提取、转换、融合；嵌入业务处理过程，进行实时统计与初步分析；利用数据挖掘技术，对现有数据设置各种算法，进行深度运算分析，发挥预测功能；按照用户需求，设定不同的应用场景，实现交互式展示预算报告，从而为预算集成化和精细化管理奠定基础。

在预算管理一体化改革背景下，本文首先基于大数据技术构建预算编制框架；其次采取院校两级预算编制模式，对项目支出预算、收入预算和基本支出预算进行分类详细讲解；最后指出基于大数据技术的预算编制过程可能面临的威胁及对策建议，以期提高高校预算编制水平，降低高校内部控制风险，推动高校实现长期良性发展。

1基于大数据技术的高校预算编制框架构建

利用大数据技术进行高校预算编制，其框架体系应包含5部分内容：硬件层（HaaS）、基础设施层（IaaS）、数据层（DaaS）、平台层（PaaS）和软件层（SaaS）。高校预算编制框架见图1。

结合图1，利用大数据技术进行预算编制的基本实施路径为：第一，基于硬件层服务，通过分布式处理、高性能计算、识别感知等技术，对从多个数据库采集而来的结构化数据、半结构化数据及非结构化数据进行提取、转换、加载等预处理。第二，基于基础设施层服务，通过数据挖掘技术，对不同层次的数据（ODS/DW/DM）进行预测建模、聚类分析、关联分析等深度分析。第三，基于数据层服务，融合业务数据、财务数据、政策制度等相关文件要求，形成基础数据信息仓库。第四，基于平台层服务，确保元数据和主数据等数据被完整存储、准确检索和有效管理；同时，按照各部门预算编制分工情况，结合不同需求，借助可视化技术进行成果展示。第五，基于软件层服务，实现不同部门之间的数据共享、沟通协调；调整确定预算指标，完成预算编制[3]。

2基于大数据技术的高校预算编制方案

近年来，随着国家对高等教育投入的加大，高校由传统的精英教育向规模化教育转变，办学规模日益扩大。2019年开始的预算管理一体化改革对预算集成化和精细化管理提出了更高要求。因此，高校预算编制工作面临新挑战。本文采取院校两级预算编制模式，利用零基预算编制方法，通过部分切块、部分统筹、部分统切结合的编制方式对项目支出预算、收入预算和基本支出预算的编制内容做详细解释说明。

2.1预算编制数据流转

高校预算编制工作从开始到结束需经过“两上两下”的过程，预算编制数据流转见图2。

第一步：定期维护预算编制系统中的基础数据，包括单位基本信息、人员基本信息、房屋车辆等资产信息、在校生人数等单位补充信息。第二步：结合单位发展目标，确定近5年的项目支出中期规划，及时登记入库项目；按照重要性顺序，逐年申报项目预算。第三步：结合上级部门下达的预算控制数，编制收入预算，并分解人员经费支出和公用经费支出。第四步：按照审核通过的支出分解情况，分项目编制预算。第五步：单位内部审核预算编制情况，及时修改、调整预算项目，汇总上报单位预算编制方案。第六步：上级部门审核预算编制方案，按照审核意见进行调整。第七步：预算批复，做好预算公开及预算执行[4]。

2.2预算编制流程分析

2.2.1基础数据维护

通过大数据技术，定期采集汇总不同数据库的信息，包括人事系统的人员基本信息、资产管理系统的资产信息、招生办系统和教务学籍系统的学生信息、二级学院和教务系统的教学科研信息、财务系统的预决算信息，以及各部门颁布的规章制度等。利用分布式处理等技术对以上信息进行转换、清洗、加载等初步处理，形成标准化数据。

2.2.2项目支出预算编制

项目预算由二级学院提出申请，涉及不同学院的项目，成立联合项目组申请[5]。教学科研类项目先经教务部進行业务审核，宿舍改造类项目先经学工部和总务部联合进行业务审核，奖助学金项目先经学工部进行业务审核。业务审核通过后，财务部对项目预算编制数据进行合规性审查，并指导相关部门登记入库项目。学校结合中期发展规划、各项目预算绩效、历年项目预算执行情况等，综合分析、统筹安排项目申报。

2.2.3收入预算编制、预算控制数分解

不同于企业的主营业务收入和营业外收入，高校的收入主要分为财政拨款收入、事业收入和其他收入。其中，财政拨款收入由财政部门根据预算管理一体化系统中单位提交的基础数据，按照生均拨款及相关算法确定，学校本身对这部分收入无从干预。事业收入指纳入财政专户管理的学费、住宿费及考务费收入。学校财务部可以借助大数据挖掘技术，通过预测建模、聚类分析、关联分析等技术手段对这部分收入进行精确预测。例如，通过对历年录取学生的生源地、高考分数线等数据进行统计分析，发现学校在哪些省份的认可度更高，从而有侧重地分配招生指標，合理预测报到率，确定学费收入。其他收入包括本级横向拨款、非同级财政拨款、利息收入等。该部分收入随机性较大，虽然占比较低，但不能忽略。

下达基本支出预算控制数后，需将其分解为人员经费支出和公用经费支出。高校可以利用大数据技术，按照内嵌于预算编制系统的规则（如不得低于预算控制数的20%），确定公用支出下限；结合历年决算数据，借助算法确定人员经费和公用经费支出的比例，进而分解预算控制数。

2.2.4基本支出预算编制

高校在完成预算收入编制后，按照“无预算不支出”的硬约束，结合已上报的预算控制数分解情况，编制基本支出预算。基本支出预算按照部门支出经济分类，分为基本工资、津贴补贴、绩效工资、社会保险缴费、住房公积金缴费、水费、电费、办公费、物业管理费、维修费、福利费、培训费、资本性支出等众多预算项目。本文依据预算编制责任主体，将其分为切块类预算项目、统筹类预算项目和统切结合类预算项目，分类别进行预算编制。当然，随着预算制度的不断完善，高校应结合具体发展情况适时调整以上分类。

1.切块类预算项目编制

切块类预算项目由二级学院和归口行政处室根据实际需要负责编制。其中，水费、电费、邮电费、物业管理费、取暖费5个预算项目由总务部负责编制；福利费之教师餐费预算项目由食堂负责编制；福利费之职工体检费预算项目由体育卫生部负责编制；劳务费之评审费、劳务费之外聘教师课时费、会议费3个预算项目由二级学院负责编制，并由预算编制系统进行汇总；银行手续费预算项目由财务部负责编制；资本性支出之图书购置费预算项目由图书馆负责编制。

2.统筹类预算项目编制

统筹类预算项目主要指培训费和人员经费类预算项目，后者包括人员工资（基本工资、绩效工资、津贴补贴）、社会保险缴费和住房公积金缴费。统筹类预算项目均由人事部负责编制。其中，人员工资预算项目由人事部结合预算编制系统的人员基本信息、人员招聘计划和调薪计划负责编制；社会保险缴费和住房公积金缴费2个预算项目由人事部结合预算年度人员工资预测情况，按照相关部门要求依比例测算；培训费预算项目由人事部结合专业教师培训计划和行政管理人员培训计划负责编制。

3.统切结合类预算项目编制

统切结合类预算项目需先由切块部门申请，再由统筹部门审查并汇总编制。其中，资本性支出之设备家具购置、办公费之低值易耗品采购、办公费之教学专用材料采购、办公费之宣传费、维修费5个预算项目由二级学院和行政处室根据工作安排提交申请，总务部进行业务审查并汇总编制。对于采购类的预算项目，总务部需按照内嵌于预算编制系统的《政府集中采购目录和采购限额标准》《通用办公设备家具配置预算标准》等文件要求，结合资产配置使用情况进行合规性审查，并及时退回二级学院和行政处室修改，由前者进行汇总编制，在预算批复后统筹使用以上预算项目指标。办公费之学生活动费由二级学院根据工作安排提交申请，学工部审查是否可行并负责编制。办公费之科研经费、办公费之实习实训经费两个预算项目由二级学院申请后，教务部进行业务审查并负责编制。差旅费预算项目由二级学院根据工作安排提交申请，财务部按照内嵌于预算编制系统的学校差旅费报销制度进行合规性审查，退回二级学院修改后，负责汇总编制。

2.2.5审核、调整、上报预算编制

高校借助大数据技术，在编制各预算项目过程中，实时融合财务数据与业务数据、内部数据与外部数据；实现不同部门之间集成化办公，避免线下传递表格可能造成的数据滞后甚至数据错误情况。形成初稿后，财务部利用平台层服务存储各项预算数据，对预算初稿进行格式审核，并对超出预算控制数的预算项目进行回溯分析；汇报学校领导，由后者决定调整事项，并由预算项目编制部门对预算数据进行调整。最后，经学校审议通过的预算编制方案由财务部负责上报。

2.2.6公开预算批复

根据预算法要求，各单位应在预算批复后20日内进行预算公开。上级部门下达预算批复后，高校应在预算编制系统中公开预算批复内容，并根据不同需求，借助大数据技术设定不同的应用场景，对预算批复数据进行可视化展示。

3基于大数据技术的高校预算编制潜在威胁及对策建议

3.1潜在威胁

3.1.1预算管理理念落后，预算编制人员能力不足

预算管理一体化要求以预算项目为管理单元，预算编制按照预算项目确定预算资金，不再是按部门分配预算资金的预算管理理念。当前，部分高校领导层对理念转变认识不清楚；预算编制人员面对政策要求，存在理解偏差；部门之间沟通不畅，预算编制效果不理想。此外，高校缺乏利用大数据技术挖掘并分析数据潜在价值的专业技术人员。

3.1.2现有系统信息化水平低，预算管理一体化建设受阻高校现有系统为各业务部门独立建设，业务规范、技术标准及数据统计口径并不统一，部分数据重复或缺失，数据之间相关性低、连贯性差，造成各系统衔接不畅；大数据技术应用困难，不能为预算编制提供有力支撑，预算管理一体化建设难以开展。

3.1.3系统整合可能引发信息安全问题

虽然本文提出的预算编制系统仅限于高校内网使用，未上“云”，也未与外网联通，但是需要与内网环境下不同系统联通，如人事系统、资产管理系统、教学科研系统、学生收费系统等，数据在共享过程中存在泄露、被篡改甚至丢失等安全问题。

3.2对策建议

3.2.1加强顶层设计，转变预算管理理念

高校应结合自身发展目标，摒弃短视思维，编制中长期规划，从长远角度认识到大数据技术的应用价值；按照轻重缓急设立项目库，编制项目预算；树立以预算项目确定预算资金的意识，减少重复建设、重复购置造成的资源浪费；通过预算编制动员、预算批复公开、预算执行监督、预算绩效评估提高预算编制人员的参与度，保证预算数据更加科学合理，逐步实现预算管理一体化。

3.2.2成立专项基金，用于预算编制体系建设

高校应成立专项基金，用于硬件系统建设和人才队伍培养。通过迭代升级，分阶段改进预算编制系统，从开发关键模块逐步延伸扩展，建立统一的数据库，实现不同系统之间的数据联通；招聘复合型人才，如预算编制牵头部门人员既要深刻领会预算管理一体化的要求，又要熟练掌握大数据技术，同时具备较强的沟通、协调能力；增加培训预算，加大对预算编制人员的培训力度，提高预算编制人员的实操水平；建立内嵌于系统的制度约束与人员定期抽检相结合的预算编制监督模式。

3.2.3设置系统数据使用权限并执行留痕管理

高校应利用数据加密技术，对各类数据实施严格管理；安装防盗设备，限制访问人员和访问频率；执行留痕管理，避免数据泄露造成人身财产安全风险；明确预算编制责任主体，分别赋予预算编制人员和预算审核人员不同的系统使用权限，避免不相容职务造成预算管理混乱；严格制定不同系统接口的安全标准，定期排查系统漏洞并及时维护。

4结语

本文利用大数据技术赋能高校预算管理一体化改革纵深发展。通过构建由硬件层、基础设施层、数据层、平台层和软件层5部分组成的预算编制框架，建立统一的预算编制系统，打破长久存在于不同系统之间的“信息孤岛”，避免上下级预算“两张皮”情况；采取院校两级的预算编制模式，在严格管控预算的同时，将财权下放，保证二级学院权力和职责方面的平衡，增加其参与预算编制的积极性；指出预算编制体系建立之初可能存在理念落后、系统信息化水平低和信息安全威胁等问题，相应提出加强顶层设计、成立专项基金和设置系统数据使用权限等对策建议，以期提高高校预算编制水平。

参考文献

[1]李忠峰.预算管理一体化系统基本覆盖县级及以上行政区划[EB/0L].（2023-02-13）[2023-09-21]. http：//www. mof. gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/202302/t20230213_3866060.htm.

[2]許宏才.加快推进预算管理一体化建设 以信息化驱动预算管理现代化[J].预算管理与会计，2020（11）：11，23.

[3]姚瑶.“大数据+云平台”环境下的高校全面预算管理构建：以D大学为例[J].会计之友，2020（1）：119-124.

[4]张恩权.信息视角下的我国预算管理一体化改革研究[D]. 北京：中国财政科学研究院，2022.

[5]孙茜.艺术类高职院校二级预算编制方法研究：以Y职业学院为例[J].财会学习，2019（29）：77-78.

收稿日期：2023-09-21

作者简介：

戴亚素，女，1988年生，硕士研究生，会计师，主要研究方向：高校财务。