审计助力实现宜春“双碳”目标的研究

喻均林，陈宇

（宜春学院，江西宜春 336000）

1 引言

2020 年9 月，习近平主席在联合国大会一般性辩论上提出中国在2030 年前实现“碳达峰”，2060 年前实现“碳中和”的愿景，称之为“双碳”目标。“双碳”目标是我国向世界作出的庄严承诺，是基于环境治理要求的变化而提出的，目标的实现离不开多个主体的协同，其对于低碳受托责任履行情况的监督需求与审计的功能和价值不谋而合。审计具有监督、鉴证和评价功能，是国家治理的基石，是推动国家治理现代化的重要保障，在国家治理体系和治理能力现代化的过程中发挥着独特且重要的作用。“双碳”目标的实现需要国家审计的参与和助力，国家审计赋能“双碳”目标实现是应有之义，理应在实现“双碳”目标国家治理新征程上发挥重要作用。

近年来，凭借资源禀赋优势，宜春经济呈现快速发展势头。据统计，2022 年宜春GDP 总量3 473 亿元，增速5.3%，居江西全省第一，规模以上工业增加值、固定资产投资增幅等指标也属全省第一方阵。但在经济高速发展的同时，宜春工业能耗也保持较高的增长幅度，据统计，2021 年规模以上工业增加值增长11.7%，同时规模以上工业能耗同比增长0.6%，2022 年规模以上工业增加值同比增长9%，规模以上工业能耗同比增长1.9%，尤其是锂矿开发等资源型产业发展迅速，高碳排能源消耗大，低碳减排压力巨大。作为国家治理体系的重要组成部分，审计有责任和义务基于其免疫系统功能，发挥财政监督、腐败治理、权力制约等治理效能，助力宜春“双碳”目标的战略实施，推动宜春持续走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。

2 宜春“双碳”建设目标及其推进路径

2.1 宜春“双碳”建设目标

根据先“碳达峰”后“碳中和”的战略规划，按照宜春市制定的《宜春市碳达峰实施方案》（以下简称《实施方案》）的要求，在2030 年前要确保实现碳达峰，这是总体目标。具体分阶段逐步推进：第一，“十四五”期间：经济社会绿色低碳转型，产业结构高质量升级，能源结构优化调整，到2025 年，非化石能源消费比重达到18.3%，单位地区生产总值能耗和单位地区生产总值二氧化碳排放指标确保完成省下达目标，为实现碳达峰目标奠定坚实基础。第二，“十五五”期间：经济体系实现循环化发展，产业体系完成现代化升级，清洁低碳安全高效的能源结构基本建立。到2030 年，非化石能源消费比重稳步提升，单位地区生产总值二氧化碳排放确保完成省下达目标，如期实现全市碳达峰目标。在2030 年前实现“碳达峰”目标后，再规划2060 年“碳中和”的推进目标。

2.2 实现宜春“双碳”目标的推进路径

为确保“2030 年前实现碳达峰”这一总体目标的实现，宜春市采取“分类行动+政策保障”具有当地特色的方式作为实现“碳达峰”目标的选择路径。“分类行动”包括能源绿色低碳转型行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、低碳交通建设行动、绿色产业提质助力行动、节能降碳增效行动、循环经济降碳行动、科技创新引领行动、固碳增汇强基行动、绿色低碳全民行动等“十大行动”；“政策保障”具体而言就是通过完善统计核算、财税价格、绿色金融、交流合作、权益交易等具体政策，以保障“碳达峰”各项工作有序推进。上述推进“碳达峰”的推进路径既有具体的行动方向，也有保障行动得以落实的具体措施。各“分类行动”非常具有针对性，许多领域都是当前碳达峰碳中和的主要抓手，如工业领域、交通出行、循环经济、绿色产业等，而“政策保障”也是围绕鼓励具体行动方向而制定的，具有很强的对应性。

因此，宜春市把碳达峰碳中和纳入经济社会发展各领域、各层次、全过程，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上，高标准打造江西碳达峰的“宜春样板”。

3 审计助推宜春“双碳”目标实现的难点

3.1 缺乏完善的碳审计制度和规范的碳审计准则

自双碳战略目标提出以来，为配合“双碳”目标的实现，碳审计自上而下得到了迅速开展，但与碳审计相关的审计制度和具体准则却滞后于碳审计活动的开展，目前各级审计机关开展的有关碳审计都是围绕当地政府所制定的碳达峰实施方案而开展的。如宜春市开展碳审计活动的主要依据是《实施方案》。由于与碳审计相关的法律法规尚未健全，宜春市在开展碳审计活动时缺乏有力的制度保障，导致实施碳审计时各部门的协同力度不强、开展不够深入、审计不够彻底。

3.2 协同机制有待于完善

首先，从审计主体上看，鉴于“双碳”目标战略地位的重要性，目前宜春市碳审计的主体主要是国家审计，社会审计和内部审计动员不足，未能发挥后二者审计力量的优势，三者之间尚未形成有效联动，制约了宜春市“双碳”建设目标的进程；其次，从开展碳审计的过程来看，由于碳审计的复杂性和特殊性，需要财政、环保、发改委、气象等相关部门的协同合作，但当前宜春市这些相关部门的配合度不高，碳排放信息的开放度不高、共享性不强，影响了宜春市碳审计效率和效果。因此，整体而言，宜春市碳审计进程中的多方协同机制有待于完善。

3.3 评价标准难以统一

碳审计不同于传统审计，具有自身的特殊性和现实的复杂性，审计对象类型多样，审计内容种类繁多。宜春市当前碳审计过程最大的困惑之一就是不同的审计对象和审计内容需要采用不同的评价标准，而单独建立这些评价标准难度较大。由于审计过程中的评价标准不统一，对审计结果评价的方法也不一致，不同的审计项目需要采用不同的评价方法。宜春市开展碳审计时，面对不同的项目需要设计不同的审计程序、审计方法，影响了不同审计项目之间的可比性，也影响了审计结果的运用效果。

3.4 碳审计结果运用范围较窄、成效不显著

由于目前碳审计社会参与度不高、覆盖面不广，审计结果的评价体系尚未完全建立，导致宜春市当前碳审计结果运用受限。目前，宜春市碳审计主体主要依靠国家审计，社会审计和内部审计较少参与，而国家审计的对象主要是国有企业和政府相关部门，但事实上最终审计结果却难以有效地应用到对领导干部的考核上，虽少量碳重点排放企业有社会审计参与，但审计结果同样也没有很好地应用到对企业社会责任的履行和碳信息披露的考核上，而内部审计更是由于与被审计单位存在利益关联性，也没有根据审计结果进一步完善内控制度。

3.5 专业人才匮缺

与传统的财务审计相比，碳审计对知识的综合性要求更强，除了要掌握会计、审计等专业知识外，还需要具备一定的生态、环境保护等方面的知识。目前，宜春市碳审计人才极缺，随着“双碳”目标时间截点的临近，将更为凸显，这既有供给端的原因，也有需求端的原因。从供给端来看，当前大多数高校会计人才的培养仍然以传统教学为主，主要开设企业会计、审计等课程，而环境审计、自然资源审计等方面的课程开设较少，所培养的人才知识结构较为单一，知识综合性不强。从需求端来看，目前宜春市碳审计主要由政府审计机关实施，社会审计和内部审计参与不多，造成后者对碳审计人才的需求性不强，加上宜春为欠发达地区，对人才的吸引力不强，导致宜春市碳审计人才严重不足。

4 宜春碳审计重点

“双碳”工作是宜春市经济发展中的一项战略性系统工程，涉及社会各个层面，与人们的生活、生产息息相关，为确保“双碳”战略目标如期实现，推进碳审计全覆盖，不仅是宜春市实现“双碳”建设目标的任务，也是落实国家提出构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的必然要求。宜春市将通过财政审计、工程建设审计、专项资金审计、资源环境审计等审计项目将碳审计落到实处，促进各项政策的贯彻和落实，助推宜春市双碳建设目标的早日实现。具体而言，重点关注以下审计事项。

4.1 跟踪《实施方案》政策措施落实情况

宜春市《实施方案》从能源安全、产业发展、基础建设等领域，重点部署了能源转型、工业碳达峰、城乡建设、低碳交通、绿色产业等五大碳达峰基本行动，并为此提出了“碳达峰十大行动”。审计部门应关注各单位根据《实施方案》所制定的各项政策措施，沿着“政策—项目—资金”路线，开展一系列的政策落实跟踪审计，采取以问题为导向的审计方法，重点关注政策执行不到位和执行效果不佳的情况，深入挖掘执行不到位、效果不佳的原因，对此提出纠偏建议。

4.2 关注领导干部落实“双碳”责任履行情况

为改善生态环境、推动绿色低碳发展，建设美丽幸福宜春，宜春市应继续在《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的实施意见（试行）》《关于进一步加强领导干部自然资源资产离任审计的意见》等规范性文件的基础上，根据各县市区主体功能区定位与自然资源资产禀赋特点，加大对各地主要领导自然资源资产离任的审计，客观评价其任职期间自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况，将自然资源资产审计情况纳入河长制考核内容，促使领导干部更加有力压紧压实生态环境保护责任，将“转变发展理念”由口号落实到行动，践行“绿水青山就是金山银山”的生态理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。

4.3 监督“双碳”项目的建设和运行情况

近年来，宜春市为落实《实施方案》，启动了新能源、绿色出行等一系列项目的基础设施改造和建设项目，如围绕尾矿及锂渣综合利用领域，宜春市联合中南大学、江西理工大学等开展了揭榜挂帅、院企合作等项目。审计部门应对重点工程项目实施过程跟踪审计，加强对项目立项、资金拨付和使用、工程预决算等关键环节的检查，全程监督检查项目整个过程的建设情况，尤其是要关注其薄弱环节，促使项目按时按质完成，实现项目预期效益。

4.4 审查“双碳”资金使用和效益情况

为优化产业结构，实现绿色低碳发展，鼓励市民绿色生活，近年来，宜春通过出台《宜春市加强高耗能高排放项目准入管理若干措施》《关于进一步做好淘汰落后产能工作的通知》《宜春市“十四五”节能减排综合工作方案》《关于进一步推进宜春市绿色生活创建行动的通知》《宜春市科技支撑碳达峰实施方案》等一系列低碳发展文件，并为此启动了一批建设项目，投入了大量资金确保各项政策措施落到实处，为保障资金安全，提高资金使用效益，审计部门应通过财政审计、工程审计、专项资金审计，审查财政资金和社会资金的投入、管理、使用和效益情况。

5 审计助力宜春“双碳”目标的实现路径

5.1 规划和制定碳审计项目时间表

提高政治站位，深入学习和了解国家、省市政府的双碳目标及实施方案，尤其是《宜春市碳达峰实施方案》，全面把握宜春市双碳目标的战略规划、具体措施和保障政策，把握各项措施的要点和关键环节，根据推进碳达峰的线路图，梳理宜春市碳审计的政策库、项目库和对象库，根据重要性原则，编制碳审计的中长期规划和年度审计项目计划。

5.2 深入调研，全面了解项目审计信息

碳审计有着与传统审计不一样的特殊性，由于审计项目特点各异，审计程序和审计方法的多样性强。因此，在开展碳审计前，有必要对审计对象进行全面的调查研究，深入了解审计项目的背景、特点和所处环境，全面收集被审计单位内控制度的运行、会计政策的选择、碳排放数据等相关信息，掌握与审计对象相关的政策规定和监管要求，为后续审计工作的开展打好基础。

5.3 加强协同与联动，拓展碳审计全覆盖的广度与深度

首先，审计主体上，除继续推进以国家审计为主体的碳审计外，还要充分利用社会审计和内部审计力量，发挥其各自优势，构建以国家审计为主、社会审计和内部审计为辅的三大审计协作体系，优势互补，提高审计监督效力，扩大碳审计全覆盖的广度；其次，在碳审计过程中，要加强与税务、财政、环保等相关单位的协同联动，实现资源共享，对于一些重大项目、技术性项目，可聘请碳领域专家参与指导，同时开展与碳交易所、环境资源交易中心、环保科技类公司等单位合作，实现信息互通共享，提高碳排放信息透明度，拓展碳审计深度。

5.4 完善审计评价体系，拓宽碳审计结果的应用范围

当前我国低碳环保意识已渗入社会各阶层，但碳审计结果的评价体系尚未完全建立，应用范围过窄。为此，一方面，根据宜春市对不同涉碳项目的监管要求，构建不同类别的审计评价指标体系；另一方面，还要拓宽碳审计结果的应用范围。对于企业而言，根据碳审计报告，不但要督促其自觉履行社会责任，接受社会监督，自身还要积极探索节能减排措施和提高能源利用效率的方法，实现绿色可持续发展。对于政府而言，要将审计结果运用到领导干部的任免和政绩考核中，公示碳审计结果，将碳减排指标的达成度和后续整改情况与领导目标责任考核、生态文明绩效评价相挂钩。

5.5 加大信息技术利用，提升审计效率

由于碳排放涉及面广、监管难度大、关联单位多、数据采集难、动态变化性强等特点，为此，应充分发挥信息技术优势，开发全市统一使用的碳数据信息归集软件平台，碳排放单位在平台上实时上传碳数据信息，同时做好软件平台与审计部门资源环境审计数据库的衔接，审计部门开展碳审计时，便于及时在该平台上获取相关的碳数据信息，形成充分的审计证据，以提升审计效率。

5.6 加强队伍建设，壮大碳审计力量

宜春市审计力量不足是常态化现象，而碳审计人才的匮缺更为凸显，在宜春市碳审计时间紧、任务重的情况下，加快宜春市碳审计人才队伍建设显得尤为迫切。一方面，加快引进既懂财务又懂生态环境的复合型审计人才，充实宜春市碳审计力量。在当前财力紧张的情况下，也可以先从一些科研院所、专业机构购买临时审计力量。另一方面，加强对宜春市当前的审计队伍碳审计技能的培训，使其尽快掌握不同碳审计项目的审计方法和审计程序。