苏州市公共健康治理能力的评价与比较

皇甫慧慧,周庆誉,陈婷,石菀琳,施培武,沈群红,张朝阳,陈政,蒲川,徐凌忠,马安宁,龚朝晖,徐天强王磐石,汪华,郝超,陈任,胡志,李程跃,郝模

1.南京中医药大学养老服务与管理学院,江苏 南京 210023;2.健康风险预警治理协同创新中心,上海 200032;3.复旦大学卫生发展战略研究中心,上海 200032;4.浙江省医学科学院,浙江 杭州 310012;5.清华大学公共管理学院,北京 100084;6.中国农村卫生协会,北京 100061;7.中华预防医学会公共卫生管理分会基层公共卫生管理学组,上海 201800;8.重庆医科大学 公共卫生学院,重庆 400016;9.山东大学公共卫生学院,山东 济南 250012;10.山东第二医科大学,山东 潍坊 261053;11.致公党中央医药卫生专业委员会,北京 100011;12.上海卫生健康委员会监督所,上海 200031;13.上海市卫生健康委员会,上海 200031;14.江苏省卫生健康委员会,江苏 南京 210008;15.常州市疾病预防控制中心,江苏 常州 213003;16.安徽医科大学卫生管理学院,安徽 合肥 230032

苏州市是长三角区域最重要的中心城市之一,2022年其GDP总量已达到23 958.3亿元[1],居全国城市的第6位,是全国经济总量排名前10位城市中唯一的地级市。根据住房和城乡建设部最新发布的《城市建设统计年鉴2022》[2],苏州市也已迈入特大城市行列,成为长三角区域第5座超大或特大城市。随着经济社会发展,苏州市提出要建设社会主义现代化强市,促使高品质生活实现更优提升,使得卫生健康体系更加完善,实现“争当表率、争做示范、走在前列”,力促公共服务体系优质均等化,建成“健康中国”典范城市[3]。在公共健康领域,面对城市发展和经济社会交流带来的公共安全方面的挑战,以及“韧性城市”建设的需要,《苏州市“十四五”卫生健康规划》明确了“健全公共卫生体系,筑牢公共卫生安全屏障”的发展目标[4]。而发展适宜的公共健康治理能力是实现目标的重要抓手,也是提升居民健康水平、促进健康公平的必要条件,更是促进经济社会高质量发展的重要保障。

因此,需明确苏州市当前公共健康治理能力的水平如何,在江苏省、长三角区域40个城市(上海除外,下同)以及全国GDP总量前10位的城市当中的地位如何,存在哪些优势和不足,进而确立公共健康领域的发展方向。本文运用课题组构建的适宜公共健康体系评价标准[5],从社会环境支撑、资源配置、组织体系、管理运行机制、服务功能、关注公众需要的能力、把握公众需要的能力和把控公众健康风险的水平等8个方面对苏州市公共健康治理能力开展系统评价;评价共涉及8个一级指标、31个二级指标、44个三级指标。在此基础上,选取南京市、杭州市和深圳市3个同属全国GDP总量前10位的城市进行比较,分析苏州市的优势与不足,3个城市分别为省内、长三角区域和域外的代表性城市。

1 苏州市公共健康治理能力的现状评价

1.1 公共健康治理能力在江苏省、长三角区域和全国范围均居于先进行列

聚焦传染病防制、慢性病防制、妇女保健、儿童保健、精神健康和卫生应急6个领域,2022年苏州市公共健康治理能力评分为623.3分(满分1 000.0分,下同),位居江苏省第1位;位居长三角区域40个城市第2位,仅次于杭州市。同期,苏州市GDP总量在前10位城市中居于第6位,而公共健康治理能力在其中居第7位,与其经济发展水平基本相当。得益于公共健康治理能力的提升,苏州市“十三五”时期核心健康指标水平也得到了长足进步,人均预期寿命83.82岁,婴儿死亡率1.87‰,孕产妇死亡率3.43/10万[3],均高于全国同期水平[6]。

1.2 各领域治理能力发展不均衡,存在结构性短板

苏州市各领域治理能力评分在江苏省内均处于领先位置,其中突发应急和慢性病防制领域评分分别为871.7分和434.6分,均位居江苏省第1位,与总体表现相当;精神健康、妇女保健和儿童保健领域评分分别569.9分、668.4分和781.8分,均位居江苏省第3位;传染病防制领域评分667.9分,位居江苏省第4位。

在长三角40个城市中,苏州市各领域也都处于前列,但与人均GDP第2位的经济水平相比表现不一。其中,慢性病防制领域在长三角城市中位居第2位(第1位为杭州,评分为479.4分),突发应急领域位居第3位(第1位为杭州,评分为917.8分),儿童保健领域位居第4位(第1位为南京,评分为823.9分),精神健康领域位居第5名(第1位为杭州,评分为690.3分),传染病防制和妇女保健均位居第6名。(第1位均为杭州,评分分别为752.4分和731.4分)。

而与全国GDP总量前10位的其他城市相比,各领域均有一定的提升空间。苏州市慢性病防制领域位居第5位(第1位为上海,评分为562.2分),突发应急领域位居第5位(第1位为北京,评分为973.3分),处于中等水平;精神健康位居第7位(第1位为北京,评分为781.3分)、传染病防制位居第8位(第1位为上海,评分为890.0分)、妇女保健位居第9位(第1位为上海,评分为928.8分)、儿童保健领域位居第9位(第1位为上海,评分为986.4分),排名相对靠后,提升空间较大。

1.3 公共健康治理能力提升幅度明显,发展势头优于其他城市

2002—2022年,苏州市公共健康治理能力提升了383.3%,增速快于江苏13个城市(302.2%)和长三角区域40个城市(300.7%)的平均水平。与长三角区域公共健康治理能力第1位的杭州市(221.9%),以及全国GDP总量前10位中公共健康治理能力领先1位的深圳市(203.5%)相比,苏州市的提升幅度也更为明显。

结合苏州市自身的发展定位和当前公共健康治理能力的水平,为打造“健康中国”典范城市,未来的发展方向应锚定“巩固在江苏省内、长三角区域的领先地位,并逐步追赶其他经济社会发展水平在全国领先的城市”,力争在国内打造品牌、树立典范。

2 苏州市公共健康治理能力的优势与不足

2.1 具备的优势

2.1.1 健康优先的氛围逐步形成 在健康中国战略全面实施的背景下,苏州市于2017年出台实施《健康苏州2030规划纲要》,坚持“健康优先,将健康融入所有政策”,把人民健康放在优先发展的战略地位,为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。此后相继出台了细化健康战略的地方性法规和配套政策,包括《苏州市精神卫生条例》《苏州市“十四五”基本公共服务均等化规划》《进一步落实健康中国行动建设健康中国典范城市的意见》《苏州市医疗卫生资源补缺补短“123”方案》《苏州市“十四五”结核病防治规划》等,健康优先程度评分为824.3分,与杭州市和深圳市水平相当。

2.1.2 健康治理的规制日趋完备 在党和政府的高度重视下,苏州市“共建共享、全民健康”的体系正在逐步形成。在宪法-法律的主干框架下,苏州市进一步完善了规范文件体系,形成了相对系统的规制框架,法律规制框架完备程度评分达到805.7分。公共健康管理机制的要素、内容覆盖齐全,涉及目标、评价考核指标等多方面,内容形式完备程度评分达到816.9分。此外,苏州市也建立了以健康为导向的评价指标体系,在多个领域设置了相应的考核标准和评价指标,能有效约束各方行为。

2.1.3 政府主导的投入机制建立 由市政府主要领导牵头,苏州市统筹推进医疗卫生资源的优化配置,着力建设与经济社会水平相适应、与居民健康需求相匹配的医疗卫生体系。针对在空间、功能、发展、基层等方面存在的不足,推进医疗卫生资源补缺补短“123”方案的实施,包括迁建苏州市疾病预防控制中心、新建苏州市妇幼保健院等、提升公共卫生和基层机构配置标准与水平[7]。政府主导的明确程度793.6分,充分体现政府在维护体系运行中的主导地位。

2.1.4 人员队伍的建设成效明显 苏州市在公共健康人力资源配置方面积极努力弥补短板,稳定了专业人员队伍。全市专业公共卫生机构人员数由“十三五”时期初的2725人增加到3150人,增长15.6%,“十四五”时期目标提出要在此基础上继续增员50%[4]。持续完善人才引进、职称晋升和人员激励制度,例如修订实施的《苏州市姑苏卫生人才计划实施细则》[8]明确将公共健康领域纳入其中等。评价结果显示,苏州市人员规模适宜程度712.7分,能力胜任程度698.8分,激励有效程度511.3分,各项指标与杭州市和深圳市相比均有优势。

2.1.5 数据底座的建设扎实有效 苏州自2020年起,创新性地启动建设苏州市医疗健康大数据中心,力求打造标准统一、融合开放、安全可控的数据底座,为数据收集、利用和互联共享提供支撑[9]。目前已接入66家市级机构、10个区县基层数据平台,包含医疗、疾控等315个数据集,收集各类卫生健康数据130亿条,全市个人居民电子健康档案1 013.3万份。评价结果显示,公共健康信息的广泛收集程度评分725.1分。

2.2 存在的不足

2.2.1 职责分工难于明晰 这也是当前全国公共健康治理领域的通病和顽疾,主要表现为卫生健康行政部门,疾病预防控制中心、医院等业务部门和机构的职责分工相对清晰明确;而包括财力、人力、医保等在内的相关支撑部门的职责模糊、不可考核。苏州市职责明确程度评分仅为286.9分,低于杭州(398.1分)、深圳(316.5分),各市与适宜标准的差距均在60%以上。分工不明确将会导致公共健康工作的开展难以形成合力。

2.2.2 管理机制难以落实 职责分工不明确直接导致了管理机制的落实困难,外部考核主体缺位,难以形成有效监管;部门职责和标准设置存在缺陷。苏州市各项管理机制的可落实程度评分均较低,管理与监控机制的可行程度评分为113.5分,中长期目标及其评价体系的可落实程度评分为284.7分、协调与激励机制的可行程度评分为139.6分,与杭州市相比均有较大差距。

2.2.3 健康投入难于固化 职责分工不明确、管理机制难落实会使得各方在公共健康工作中的职能发挥受到极大影响。例如在筹资方面,2015—2022年,虽然苏州市卫生健康行政部门的公共卫生财政支出从18 828.0万元[10]增长至 59 000.9 万元[11],但历年的增长幅度波动剧烈(最低增幅为-3.7%,最高增幅为36.0%),未能形成稳定增长。这种随意性极大影响了公共健康体系的建设和治理能力的提升。

4 苏州市公共健康治理能力的完善方向

苏州市目前已具备党和政府对卫生健康工作高度重视,健康优先发展的社会氛围逐步形成的有利条件,以此为契机,借鉴近年来在重大疫情联防联控实践过程中的成功经验,着力推动各方明确职责、强化落实,将能够在保持优势的基础上,全面提升公共健康治理能力。

第一,明确各方职责。业务部门应继续狠抓职责落实,例如卫生健康行政部门应提升工作目标设置的定量可考核程度,并围绕目标开展评价、监管与激励工作;专业公共卫生机构注重提升服务质量与效率;其他相关支撑部门,政府需牵头统筹、清晰界定各个部门的职责分工和具体任务,细化工作流程、明确质量要求,制定相应的评估标准及考核指标,并据此督促考核各部门职责落实情况。

第二,提升管理效能。提升管理与监控机制的权威性,强化常规工作的协调能力,在职责清晰、激励明确的基础上,参照应对重大疫情时的经验,由政府牵头或授权委托,建立健全协调机制。建立行之有效的监督、考核及评价机制,围绕健康优先发展目标,将核心指标纳入各部门的考核体系。苏州在此方面已有措施,例如在《进一步落实健康中国行动建设健康中国典范城市的意见》中明确将考核结果“作为各县级市(区)党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩的重要参考”。此外,还应探索构建和落实以公众健康目标实现程度为导向的部门激励机制,落实到位的给予奖励,反之追究责任,力促各方统一行动。

第三,形成投入保障。坚持政府在投入与筹资过程中的主导作用,有效调集和调配资源的同时,要着力建设稳定增长机制,将苏州市的社会经济优势切实转化为公共健康事业发展的强大动能。可以地方性法规或政策文件的形式,明确政府每年对公共健康的投入总量(例如明确投入占全市GDP的比例),以持续推动体系建设和服务提供;在投入总量适宜的基础上,建立政府对公共健康投入的稳定增长机制(至少与上一年度全市GDP增幅相当),减少投入的“随意性”,以此在区域内、城市间起到创新示范作用。

综合施策,加大落实力度,苏州公共健康体系的各类要素将能得以综合改进,如资源配置适宜程度将有望提升111.6%,管理机制健全程度将有望提升151.1%,服务功能健全程度将有望提升98.1%,环境因素把控程度将有望提升131.9%,从而有望推动整体治理能力提升60.4%,巩固长三角区域领先地位,逐步追赶其他经济社会发展水平较高的城市,建成“健康中国”典范城市。

利益冲突无