新时代公务员行政伦理建设如何创新
——历史的回溯与反思

杨建武

“为政之要，惟在得人”，公务员作为国家治理体系中最活跃的要素，是公共服务的核心主体，发挥着维系国家机器正常运转、维持社会稳定秩序、维护公民权益的重要作用。而伦理道德素养是公务员的核心素养，是“在行使公共权力进行公共政策制定、公共事务管理、公共服务提供的活动和过程中所应遵循的总体伦理准则和规范，以及所应确立和坚持的道德价值取向”[1]7，其高低直接决定能否有效解决治国理政中所面临的重大问题。

党的二十大强调：“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍。”因此，面对新时代新任务，只有不断培养更高素质、建设更有能力的公务员队伍，政府才能适应推进国家治理体系和治理能力的现代化要求。

改革开放以来，我国公务员行政伦理建设日益受到重视，党和国家相继出台一系列法律规章、细则规定，有力推动了公务员行政伦理发展。当前，我国公务员伦理道德主流是好的，但仍存在着一些行政伦理失范现象，这些问题不仅影响政府行政效率提升，而且削弱政府公信力。因此，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，如何加强公务员行政伦理建设，防止公务员行政伦理失范，是新时代公共行政学的一项重要课题。

基于此，探析改革开放以来我国公务员行政伦理建设的历史图景、逻辑特征以及不足之处，并展望未来趋向，是创新公务员行政伦理结构、优化行政伦理建设路径、提升公务员伦理道德素养的题中之义。这不仅有助于为推进中国特色行政伦理学科体系的构建提供价值遵循，也有利于探讨如何规制公务员行政伦理失范问题，为实现国家治理现代化目标提供进一步的理论支持。

一、改革开放以来我国公务员行政伦理建设的历史回溯

伴随着我国公务员建设不同阶段的专门化、系统化，我国公务员行政伦理建设呈现出鲜明的阶段性特点，且各个阶段发展也具有内在一致性。以我国公务员制度建设的重要历史事件、中国特色社会主义新时代以来的公务员行政伦理建设新气象为节点，可将改革开放以来公务员行政伦理建设划分为以下四个阶段。

（一）第一阶段（1978—1986）：思想萌发，重新重视

改革开放之初，我国社会经济百废待兴。随着改革从农村向城市延伸，官员消极堕落等问题也相继出现，除制度缺失等原因外，干部思想道德水平较低也是导致这一问题的重要因素。因此，政府在推进人事制度改革的同时，对干部的道德素质要求也在不断提高。1983 年全国组织工作会议强调要提高干部队伍素质，以适应经济社会发展。由此，我国公务员行政伦理建设受到重视。1978 年邓小平强调，“干革命、搞建设，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于创新的闯将”[2]143，而这样的领导干部应具有何种素养，邓小平在随后的全国教育工作会议上鲜明指出：“什么是领导？领导就是服务。”[3]121这一论断继承和发展了为人民服务的根本宗旨，也回应了当时一些不干实事、空喊口号的干部作风。1986 年党的十二届六中全会通过了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，决议中明确提出：“党和国家机关干部，要公正廉洁，忠诚积极，全心全意为人民服务，反对官僚主义、弄虚作假、利用职权谋取私利。”[4]129这明确了干部应该具有的职业道德建设要求。整体而言，这一时期的行政伦理建设从改革开放前强调党员干部的道德先进性，逐步向公正廉洁、忠诚积极等职业道德建设迈进，但这一时期公务员与国家干部概念通用，没有明确公务员的专业性发展。

（二）第二阶段（1987—2005）：建章立制，日渐完善

改革开放之初，我国干部人事主要以具体政策措施为主，缺乏完善的制度体系，这也导致干部队伍分类缺乏科学化、用人缺乏法制化。为适应改革开放需要，我国亟待继续完善干部人事制度与推行公务员制度。党的十三大报告指出“当前干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度，即制定法律和规章”，标志着我国公务员制度开始从理论走向实践。1993—2000 年，中央相继制定并颁布了《国家公务员暂行条例》《深化干部人事制度改革纲要》，这意味着我国公务员制度的正式实行。与此同时，我国公务员行政伦理也随着制度体系的建立进入了日趋完善阶段。党的十三大报告强调，将“德才兼备”作为公务员选拔与任用的核心伦理追求[5]36，《国家公务员暂行条例》首次明确了“公务员忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；公正廉洁，克己奉公”等义务，在公务员行政伦理的“权、责、利”相统一层面迈进了一大步。随着我国社会主义市场经济体制的纵深推进，公务员腐败现象频发，严重损害了党和国家形象。针对此类问题，中央相继颁布了一系列伦理教育措施。1997 年，党中央制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，将廉洁从政作为党员干部的行为规范，并明晰了具体违规行为[6]481-485。2002 年国家人事部制定并印发了《国家公务员行为规范》，明确了“政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正”[7]等行为规范，既包括行政作风、行政态度，也包含行政价值观、行政道德，这对公务员提出了更为具体的道德要求与行政伦理建设目标。至此阶段，我国公务员行政伦理建设已初具价值目标雏形，开始从具体政策措施逐步转入制度体系健全阶段。

（三）第三阶段（2006—2011）：明确主线，聚焦道德

进入新世纪新阶段，我国公务员制度进入了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）和其他配套法规制度相结合的全新阶段，并与党的建设紧密联系。我国公务员行政伦理建设进入了关键时期，逐渐从以往强调工作职责向聚焦伦理道德发展，主要表现在以下几个方面：

一是完善公务员身份，进一步明确其“权、责、利”。如《公务员法》在吸收借鉴《国家公务员暂行条例》基础上，更清晰界定了公务员身份，由之前“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，明确为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，并新增了“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”“清正廉洁，公道正派”等要求[8]854-855，为专业化的公务员伦理建设奠定基础，但仍没有将公务员与干部队伍有效区分。

二是以“德”统领行政伦理建设。无论是《公务员法》，还是之后颁布实施的一系列准则与办法，都强调了职业道德、社会公德，如《行政机关公务员行政处分条例》规定了公务员“严重违反公务员职业道德，工作作风懈怠、工作态度恶劣，造成不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分”[9]。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》规定党员领导干部从事有悖社会公德、职业道德、家庭美德活动的，按照相关党纪处理[10]422-431。这些政策文本虽没有明确强调个人道德，但在工作作风、态度等方面间接强调了个人道德建设。与此同时，也更多提出了“廉”“责任”等伦理道德要求，如《公务员法》在考核时增加了“廉”这一要求，这与进入新世纪我国公务员面临新问题，更需要强调伦理道德规范公务员行政行为有密切关联。

（四）第四阶段（2012—至今）：凝神聚力，全面推进

党的十八大以来，我国经济社会发展面临深刻转型，改革进入深水区与攻坚期，公共行政进入精细化时代，亟须建设一支忠诚干净担当、始终坚持以人民为中心、尽责履职的公务员队伍，保障新时代中国特色社会主义事业顺利推进。围绕新时代公务员队伍建设，党中央颁布实施了一系列规章制度、指导意见，我国公务员行政伦理建设进入凝神聚力、全面推进阶段。

其一，将从政美德作为公务员行政伦理建设的根本。美德是公务员行政行为的道德操守，习近平总书记曾鲜明指出：“在新的历史条件下，领导干部只有坚持以高尚的道德修养树立良好的形象，才能浸润人民群众崇德尚文的心灵，赢得人民群众的支持和信赖。”[11]2016 年颁布的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，均强调“坚持德才兼备、以德为先”[12]。2019 年颁布施行的新《公务员法》，首次将公务员定位为“干部队伍的重要组成部分”，“是人民的公仆”，进一步明确了公务员的角色定位，并以国家法律形式明确了伦理道德作为公务员选拔的标准。同时，突出了政治忠诚、个人干净、敢于担当的伦理美德建设目标，将“责、权、利”作为道德义务与道德要求予以明确。

其二，将政治标准作为公务员行政伦理建设的基础。习近平总书记指出：“我们党对干部的要求，首先是政治上的要求。选拔任用干部，首先要看干部政治上清醒不清醒、坚定不坚定”[13]。新公务员法明确强调要“突出政治标准”，并具备“具有良好的政治素质”。《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》指出，“把政治标准和政治要求贯穿融入公务员队伍建设全过程各方面”[14]。而《公务员职务与职级并行规定》，更是将“政治素质好”作为公务员晋升职级的基本条件。随着对党的建设的逐步推进，政治标准业已成为公务员队伍建设的第一标准，这是增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”的根本要求，确保公务员成为新时代政治建设的引领者、实践者、推动者。

其三，将纪律标准作为公务员行政伦理建设的底线。公务员作为行使国家权力的主体，关系到民众切身利益，因此公务员必须将纪律标准作为价值坐标，坚守党纪红线，追求道德自律。党的十八大以来，关于公务员队伍建设，党和国家推行的一系列制度、印发的一系列意见，都将“清正廉洁”“干净”作为核心词汇，甚至将“廉洁奉公”视为给予奖励的标准之一。这也要求公务员队伍要以更高的纪律意识严格要求自己，能做到恪守党纪底线、严守纪律，并逐渐内化为道德自律。

二、我国公务员行政伦理建设的特征

改革开放以来，我国公务员行政伦理建设的路径，从德才兼备到以德为先、从思想萌芽到建章立制、从聚焦道德到突出政治，具有鲜明的现实、历史与逻辑特征。公务员行政伦理业已成为推动服务型政府建设、夯实治国理政基础的重要抓手。

（一）回应现代化建设的现实驱动

“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”[15]544正是从所处时代面临的根本问题着手，马克思主义致力于创造揭示现实的人及其发展的哲学思想，从而创立新哲学体系。改革开放以来我国公务员行政伦理建设，根植于中国特色社会主义建设伟大实践的土壤中，并在实践中不断完善、检验与升华，具有明显的实践烙印。

其一，回应国情、党情新变化。改革开放以来，我国国情与党情正发生深刻变化，公务员行政伦理所面对的实践目标与主题也随之改变。改革开放之初，党和国家事业在摸索中前进，在行政伦理建设方面尚未形成规范体系，而随着改革开放的逐渐深入，当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，改革环境瞬息万变，改革任务艰巨繁重。与此同时，公务员所面对的考验也在不断增加，部分公务员的伦理道德在改革洪流中逐渐堕落，权力寻租以及腐败现象滋生。特别是党的十八大以来，面对实现“两个一百年”的目标要求，党自身面临着重大风险挑战，党内存在的作风问题未得到根本解决，党和国家提出一系列治国理政的新理念新思想新战略，这对公务员能力以及行政伦理提出了新要求、新期待。一方面，从德才兼备向以德为先发展，突出伦理道德自律。这契合了改革开放以来党和国家事业发生的历史性变革，强调公务员在改革进程中必须毫不动摇地加强道德修养，以更为强烈的道德诉求满足社会主义现代化建设要求。这是“德”与“才”在具体历史时期的深化完善。另一方面，将公务员纳入党员干部队伍，突出政治标准。立足于全面从严治党推进公务员队伍建设，更加强调公务员队伍必须时刻保持坚定的政治定力、初心不改的政治担当、职责相配的政治能力，以增强斗争勇气，提高斗争本领，具有鲜明的时代性和导向性。

其二，满足社会主义现代化建设内在需求。党的十九大提出到21 世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化，而要实现这一目标“还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍”[16]。可见，公务员行政伦理的现代化契合了国家治理体系和治理能力现代化要求。当前我国公务员伦理道德主流是好的，但依然存在着“独断专行、弄虚作假、庸懒无为……滥用权力、贪污受贿、腐化堕落、违法乱纪等现象”[17]，这些均属于行政伦理失范问题，严重影响政府形象。

因此，为规范公务员行政行为，实现“两个一百年”奋斗目标，在新时代的历史方位中，应当完善公务员行政伦理规范，以“以人民为中心的主导性价值”引领行政行为伦理选择，并不断优化新时代公务员行政伦理建设路径，打造一支符合好干部标准的忠诚干净担当的高素质干部队伍，助力国家治理体系和治理能力现代化。

（二）传承与发展优秀传统官德的历史逻辑

历史是最好的老师，注重从历史传统中汲取治国理政智慧是中国共产党的优良传统。改革开放以来，我国公务员行政伦理建设遵循传承与发展优秀传统官德的历史逻辑，并不断升华公务员行政伦理内涵与价值，使之成为公务员行政伦理建设无法释怀的精神因子。

一是为政以德的根本要求。我国自古就非常强调官员的为政道德品质，早在夏王朝便有“夙夜惟寅，直哉惟清”（《尚书·虞书·舜典》）的正直、清明思想，西周时则有选拔官员的“六德”标准。儒家思想则更强调为官者的礼仪道德教化，认为“为国之基，必资于德礼，君之所保，惟在于诚信。诚信立则下无二心，德礼形则远人斯格。然则德礼诚信，国之大纲，在于君臣父子，不可斯须而废也”（《贞观政要·诚信篇》）。可见，在中国传统文化中道德问题已成为为官与做人的根本问题。

二是廉为政本的基本诉求。为官清廉是中国古代对为官者的高度认可，而这也逐渐演变为中国古代对为官者的最基本道德诉求。春秋时期就有“廉者，政之本也”（《宴子春秋·内篇》）一说。宋代包拯认为，“廉者，政之本也，民之表也”（《乞不用赃吏疏》）。而随着历史发展，逐渐演化为“吏有不为利回，不为义疚，世称曰廉”（金·边元忠《京西副留守李公德政碑》，见《金文最》卷三十七）的清官标准。

三是克己修身的自律约束。深受儒家思想影响的中国传统社会尤为重视修身正己，将其视为为政之本，主张“修其身而天下平”，官员只有做到修身方能身正、心正，这无疑提升了当时官员的道德自律意识，并逐渐形成了为官过程中“公正忠诚、勇毅力行、宽恕谦让、勤俭谨慎”[18]的具体行为规范。

中国共产党人是中华传统优秀文化的忠实传承者与弘扬者，改革开放以来面对党情、国情的变化，党和国家将中华传统优秀文化赋予时代特色，实现了传统官德文化的创造性转化。首先，不断传承优秀传统官德文化，为公务员行政伦理建设提供了重要思想文化资源。如“德才兼备”“以德为先”秉承了为政以德思想，这凸显了无论在何时，道德始终是行使公共权力的人员必需素质，为职责履行提供深厚的道德支撑。“清正廉洁”“公道正派”汲取了廉为政本思想，强调为官者不能混淆公共与私人界限，做到清清白白为官，堂堂正正做人。其次，不断实现创造性转化，赋予传统官德时代特色以增强其生命力。一方面，我国古代虽强调“治国之道当任德也”（《论衡·非韩》），注重修身正己以达到至善目的，但这一思想过于空洞，缺乏可操作性标准。而改革开放以来公务员行政伦理建设则逐渐超越了空洞的传统官德，赋予公务员伦理道德内核。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，有机整合党德与行政伦理建设，明确提出党员干部要在实际工作中做到明大德、严公德、守私德，不能忘记全心全意为人民服务的根本宗旨，更要将从政之德融入为人民服务的伟大实践中去，丰富了为政以德的时代内核。另一方面，强调德才兼备超越了为政以德对道德的绝对化要求，“好干部的标准，大的方面说，就是德才兼备”[19]412。而将政治忠诚、个人干净、敢于担当作为公务员伦理道德目标则超越了传统官德的理想化倾向，更符合中国特色社会主义建设要求。

（三）从单一抽象转为全面具化的辩证发展

从抽象到具体的辩证思维是马克思主义理论的重要内容，也是辩证逻辑的基本方法。改革开放以来，我国公务员行政伦理建设遵循着从单一抽象到全面具化的辩证逻辑，从而不断增强公务员行政伦理建设的重要性以及核心内容的认知。

一是在内容构成上，从德才兼备向政治、品德、责任、能力的全面性拓展。在改革开放之初，选拔党员领导干部主要以德才兼备为原则，德是指品德，才是指能力，但在当时二者范畴过于模糊。而随着改革开放深入推进，尤其是党的十八大以来，公务员队伍面对的风险与挑战日益增多，改革发展稳定对其要求也日益提高，正如习近平总书记强调的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”好干部标准。公务员要以德为先，并且在政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德等方面都要过硬，而政治品德无疑最为重要，信念坚定、坚持以人民为中心、具有担当意识，这是衡量干部的第一标准。但公务员光有德远远不够，还必须拥有过硬的能力，如是否具有分析事物本质的能力、贯彻新发展理念的能力、适应信息化智能化要求的能力，均是对公务员能力的考验。因此新《公务员法》明确规定“对全体公务员应当进行提高政治素质和工作能力、更新知识的在职培训”，将公务员德与能建设提到新高度。

二是在建设方式上，从个体自律到德法并举的系统性发展。改革开放以来，我国公务员行政伦理建议一直强调个体自律，并将其视为伦理道德建设的主要方法，以达到“随心所欲而不逾矩”目的。然而，在拜金主义、物质主义等影响下，部分公务员易出现权力观念异化、职业懈怠，甚至是腐败堕落现象，自身道德已出现失范，更遑论坚守职业道德、社会公德，此时他律便发挥重要作用。改革开放以来，我国相继颁布了公务员队伍建设的一系列政策意见，如《公务员暂行条例》《国家公务员行为规范》《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》等。同时，我国也制定和完善了相关法律，如《行政监察法》《公务员法》《行政机关公务员行政处分条例》。这些政策性、法律性文件与法规强调主流价值观，促廉洁、惩腐败、倡道德，有助于规范公务员行政行为，强化政策监督，是公务员行政伦理建设的重要支撑。可见，我国公务员行政伦理建设正迈向德法并举的系统性方向。

三是在理论认识上，向组织伦理与个体伦理结合的统一性发展。长久以来，对行政伦理的探讨主要集中于个人伦理道德层面，在西方传统公共行政时期，因技术理性的支配以及对行政效率的追求，行政伦理基本被遮蔽。我国行政伦理系统研究始于20 世纪90 年代，虽在基础理论、伦理实践等方面取得了一定成果，但仍将行政伦理框定为公务员个体伦理，主要强调公务员行政道德水平、道德素养与道德行为。然而，随着公共组织在政治经济社会发展中的作用日益显著，传统个体行政伦理已不能提供持久的服务供给、支撑艰巨的组织行动，尤其是在新时代推进党的建设的新的伟大工程背景下，公务员行政伦理已不是单纯的个体伦理，而是结合了执政党组织伦理与实体性个体伦理的伦理道德。新《公务员法》明确规定公务员是“干部队伍的重要组成部分”，“是人民的公仆”，必须“坚持党管干部原则”，将廉洁、勤政、正派、高效、务实等伦理道德规范从个体向组织渗入，从组织伦理高度加强公务员行政伦理建设。

三、我国公务员行政伦理建设的现实反思

（一）公务员行政伦理建设的中国特色有待加强

习近平总书记提出要“构建起有中国特色、中国气派的哲学社会科学”的战略目标。伦理学作为哲学社会科学的重要内容，肩负着为宏观社会与微观个人发展提供伦理道德价值体系的使命。然而，由于传统道德文化与现代道德文明的断裂，以及缺乏对马克思主义伦理学的本土化转换等，我国伦理学话语带有明显的植入痕迹。在西方伦理学视域中，西方先哲们将道德理解为德性，强调个人德性修养是最高的善，且作为伦理学的核心内容。而中国传统伦理学历来强调伦理道德的本体论意涵，认为人应该回归人之本性，以人道来规范自身行为。因此，构建有中国特色的伦理学“必须既要立足中国，又要放眼世界，运用哲学智慧根据人类的本性和世界的当代实践及其发展趋势深刻揭示时代精神的道德意蕴”[20]。

行政伦理是伦理学的重要组成内容，具有鲜明的显学特征，然而在公共行政学诞生之初，行政伦理却并未受到重视。怀特第一次明确提出行政伦理思想，指出行政人员应具有忠诚、负责及以服务为荣的精神[21]92，但他的行政伦理观是建立在效率追求之上。随着对“政治—行政”二分法的反思，行政伦理开始受到学界关注，特别是20 世纪80 年代至90 年代末，新公共行政与新公共服务运动的发展，唤起学界对公平、正义、民主等价值观念的关注，极大推动了行政伦理发展。但如同我国公共行政学深受西方行政学影响一样，我国公务员行政伦理研究也始终难以摆脱“以西方概念来裁剪中国现实”的路径依赖。

一方面，从现有的理论成果来看，引介国外官僚制背景下的行政伦理观念较多，与我国实践相结合的成果较少。应该看到，西方行政伦理学具有显著的宪法理念属性。与此形成对比的是，我国传统行政伦理思想丰富，加之中国特色社会主义实践的现实境遇，要求我国公务员行政伦理建设必须摆脱形式化、抽象化等不足，以新时代国情以及党的建设需要为理论基础，通过创新新时代公务员行政伦理体系以及优化建设路径，构建符合中国特色话语体系的公务员行政伦理。但目前来看，符合中国理论传统和现实特质的公务员行政伦理尚未构建。

另一方面，我国公务员不仅是公民个体，还是具有鲜明政治身份的服务主体，与党的建设紧密联系，这显著区别于西方公务员及行政伦理话语的特点。在新《公务员法》将公务员定位为“干部队伍的重要组成部分”以及党的建设“新的伟大工程”背景下，目前鲜有论者从党的建设与职业相结合角度论述建设公务员行政伦理。因此，面对新时代新任务，在满足人民群众对美好生活需要的目标引导下，如何在“党性”与“人民性”的中国行政国家叙事观念下[22]，构建涵盖政治、党建以及行政等交融的公务员行政伦理体系，为公务员伦理实践提供更好指引，推动我国公共行政实践，是中国特色行政伦理学必须回答的问题。

（二）公务员行政伦理的制度与机制建设尚需深化

在党的坚强领导下，改革开放以来我国公务员行政伦理的制度化建设，在通过制定实施一系列法律法规、规章制度后，已取得显著成就，成为现代化建设的重要支撑。西方制度主义学派已通过系列观点，向世人阐述了制度的重要性，强调“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”[23]3。在功能层面，制度具有规范与引导、惩戒与教化功能，通过其权威性、强制性对违反社会秩序与伦理要求的行为进行适度惩罚，并以此教育人遵守公共规则、培育制度意识，从而减少社会活动不确定性。党的十九届四中全会详细列举了新中国成立70 多年来我国制度的显著优势，强调在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，制度是核心因素之一。可见，倘若要有效规范公务员行政伦理行为，制度必不可少。

回溯我国公务员行政伦理建设进程可知，如果公务员行政伦理建设只将个人视为道德行为主体，而忽视制度不仅是伦理的载体，也是伦理行为的主体，是有欠缺的。尤其是在社会发展愈加具有不确定性的当前，单纯依靠个体的自我规约、自我调控已不现实。目前，我国公务员行政伦理的制度与机制建设仍存在以下不足：

1.缺乏相应的专门性制度或法规

相较于日本等已创制的《国家公务员伦理法》，由于历史与现实原因，新中国成立之后，我国并没有公务员这一明确概念，一直将从事政府工作的人员统称为“国家干部”。随着改革开放的推进，我国开始推行公务员制度，不仅从党的建设层面制定了一系列行为规则、规定或办法，而且还制定和完善了《国家公务员法》。但对公务员行政伦理建设的相关表述均是散见于各种制度或办法之中，如新《公务员法》虽对公务员的行政伦理提出了要求，也确立了目标方向，却没有对其具体实施提出明确路线图，这种零星勾勒式的描述只能提供大致轮廓，无法在现实中将软性伦理道德要求变为硬性约束。

2.缺乏相应的公务员行政伦理核查监督机制

改革开放以来，党中央多管齐下，强化公务员队伍建设，一方面强调公务员的党性教育和思想道德建设，强化主体德性修养；另一方面从德、能、勤、技、廉等层面强调公务员的职业道德教育，加强公务员的内在自律。然而，我国公务员行政伦理建设，侧重于约束惩戒性伦理制度规范建设的底线设计，缺少积极的总体构建[24]，尤其是缺乏相应的公务员行政伦理核查和监督机制，也导致我国公务员队伍经常出现道德败坏、伦理失范的现象。

（三）公务员行政伦理规范的系统性不强

伦理是人类社会的重要行为规范，其从人的态度、行为以及“习俗”的价值体系，逐渐转入人类道德性生活，并形成规范、系统的道德体系，成为对个体行为活动具有约束力与强制力的规范，能使个体“不至于生活在道德真空之中”[25]12。一直以来，我国公务员处于政治人、道德人与行政人的角色定位中，而又受到法律体系、守则与办法以及不成文的纪律、习惯、规矩等约束[26]。从法律层面来看，我国颁布施行的《国家公务员法》中明确规定了公务员应遵从的服务、担当、廉洁、德才、公道正派、政治标准等伦理规范，并提出了“四个忠于”。从规则、守则与办法来看，无论是党的建设相关条例，还是公务员的相关行为准则，强调了公务员德、才、廉等职业道德、社会公德与家庭美德。从不成文的习惯、规矩来看，公务员还要受到公共舆论、信念信仰、风俗习惯等影响。而这些约束集中体现了行政伦理的体制、个体与组织的相互依存，只有三者建立在共同的知识与实践基础之上，行政伦理方能成为现实。因此，21 世纪的首要任务就是要建立一个共同的伦理基础[27]1。然而，这些公务员行政伦理规范都处于静态构成方面，缺乏从动态过程建设公务员行政伦理规范。

其一，在全面从严治党和国家治理能力提升的时代要求下，我国公务员行政伦理规范应遵循何种时代理据？是否能构建一种涵盖政治标准、个人修养、道德要求于一体的统合性行政伦理规范？其二，在社会主要矛盾发生转化背景下，我国公务员行政伦理的行为选择应依据何种正当性的价值标准？其三，在坚持以人民为中心的发展思想指引下，我国公务员行政伦理建设应构建何种行政伦理关系结构，以论证行政伦理关系的合理性？可见，未来我国公务员行政伦理建设应突出价值主义导向、多元因素相结合的行政伦理规范，以克服现行以后果为唯一因素的实证主义取向模式。

四、新时代公务员行政伦理的体系创新

党的十九大指出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已发生转化，这对作为公共行政核心主体的公务员行政伦理提出了更高期待。新时代公务员行政伦理体系应当是“规范·行为·关系·规则”相结合的动态结构，这与仅把行政伦理体系定位为单一、静态的“伦理规范”相比，更能回应国家治理系统性与党的建设全面性的时代要求。

（一）构建以忠诚干净担当为公务员行政伦理规范结构

伦理规范是证成行政行为正当性的基本规则，在新《公务员法》明确规定公务员是干部队伍的重要组成部分，坚持党对公务员管理工作的领导背景下，必须厘清公务员行政伦理建设的向度，完善公务员行政伦理建设的宏观架构。

首先，政治忠诚、个人干净、敢于担当是新时代公务员行政伦理规范的应然表达。“政治立场事关根本”决定了新时代公务员行政伦理规范的结构是以政治忠诚为核心，统领个人干净与敢于担当，这是集“信念·底线·责任”为一体的伦理规范结构，这可解决因对伦理规范关系结构界定模糊影响党的执政使命实现之不足。

其次，中国特色社会主义进入新时代的时空前提，决定了传统行政伦理与新时代行政伦理既有传承，也需创新，因此必须将传统优秀行政伦理进行创造性转化，使之契合国家治理系统性与党的建设全面性的时代要求，丰富行政伦理规范结构。

（二）明晰以人民美好生活为公务员行政伦理行为选择

伦理行为是伦理规范的实践形式，在社会主要矛盾转化的时代背景下，人民美好生活具有崭新的时代内涵及其表现形式，在坚持以人民为中心的发展理念下，人民美好生活是判断公务员行政行为伦理正当性的价值标准，因为“政府公共行政在本质上都内含着对价值的追求，公共行政行为都是围绕着对公共行政价值的认同和追求而展开的”[28]2。而以“人民美好生活”为目的性价值，从“动机·过程·后果”相结合维度厘定公务员行政行为选择的伦理正当性，这种价值主义导向、多元因素相结合的行政行为伦理选择模式，凸显了与新时代紧密契合的特点。因此，以“人民美好生活”的伦理价值选择是对以“动机”或“后果”为基准的行政伦理行为选择模式的反思，“增强对公务员履行主客观责任的控制力，促进公务员尽职尽责地实现和维护公共利益”[29]，从而能论证“动机·过程·后果”相结合的行政伦理行为选择模式的合理性及其评判标准。

（三）确定以责任为中心的公务员行政伦理关系建构

责任是伦理之本质所在，伦理关系是通过主体行为形成的价值关系。库珀将责任视为构建行政伦理的关键概念，并尤为强调公共行政的主观责任，认为主观责任是“根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰……主观责任的履行是职业道德的反映”[30]84。在推进国家治理体系与治理能力现代化中，新时代建设服务型政府要求构建以主体与主体、主体需要、主体意识三要素构成的行政伦理关系结构，强调公务员行政伦理的主体性复归。一方面要以传统优秀文化激发其为人民服务的家国情怀，在自省、自励、自警中夯实责任意识。另一方面要实现客观责任与主观责任的有机统一。以责任伦理规范为基本遵循，归纳公务员行政活动中形成的伦理关系类型，以人民满意的服务型政府建设佐证以责任为中心构建公务员行政伦理关系的合理性。

（四）完善以制度机制为核心的公务员伦理规制体系

在百年公共行政发展中，对行政伦理始终存在着何以可能之争，因此西方行政学界为避免行政伦理陷入伦理与道德的独立性与普遍性之争一方面借用法治思维，推动行政伦理立法，如美国在20 世纪50—70 年代，相继制定了《政府机构伦理守则》和《政府伦理法案》等；另一方面也强调公共行政人员的个体道德修养与组织核心价值观塑造，推动了行政伦理建设。可见，在行政伦理建设中，刚性的制度规范是明确责任、保障问责的关键[31]。因此，新时代推进我国公务员行政伦理建设，不仅要聚焦强化个人修养，在人类命运共同体理念下，构建中国特色和谐行政的共同体伦理精神，还要借鉴西方行政发展有益成果，建立以行政伦理法为核心的伦理规则与审查机制。首先，要结合我国实际，在伦理立法、伦理规范、伦理监督等方面，强化公务员行政伦理制度建设。其次，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从道德人格、道德意识以及理想信念等层面，加强公务员伦理教育。再次，要以学养德、以志明德、以行践德、以省察德，将传统优秀官德与公共精神融入公务员德性修为中，提升新时代公务员行政伦理修养与高尚行政人格。