宁夏城市民族工作新情况及新问题研究

丁克家，杨文笔，王绍军，王洪斌

(1.宁夏回族自治区民族宗教事务委员会，宁夏银川 2.宁夏大学回族学研究院，宁夏银川 750021)

宁夏回族自治区是我国少数民族人口较为集中的省区之一，现有少数民族30多个，据2010年第六次全国人口普查数据显示，全区常住人口中，各少数民族人口为2 231 938人，占35.42%，回族人口为2 190 979人，占34.77%，其中也有不小比例的其他少数民族群体居住在城市中，随着城市化和人口流动的加快，宁夏城市少数民族人口日益增加，宁夏城市民族工作出现许多的新问题和新情况，使得宁夏城市民族工作面临的形势和任务较为严峻。因此，如何做好宁夏城市民族工作，研究制定推进城市民族工作的政策措施，是做好宁夏民族工作的当务之急。为此，调研组从宁夏五个地级市中，选取银川市和石嘴山市为调研点，调研所涉及的县区有银川市的兴庆区、金凤区、西夏区，石嘴山市的大武口区和惠农区，分别于2013年9月、10月间进行了为期3周的调研工作，报告如下。

一、宁夏城市少数民族的现状及其特点

宁夏城市少数民族人口较多，分布较广。现有5个地级市，22个县市区(包括灵武市、青铜峡市)。城市少数民族人口在各市县区的分布，因人口的集中程度，以及各个少数民族集中而各有不同。总体而言，宁夏城市少数民族成分较多，彼此散杂居住，在党的民族政策指引下，各民族间和谐相处，关系融洽。

(一)城市少数民族成分较多，其中以回族人数为最多。

宁夏现有30多个少数民族，世居少数民族有回族、东乡族和满族等。如石嘴山市大武口区，就有少数民族28个，其中有回族、满族、蒙古族、藏族、锡伯族、壮族、东乡族、维吾尔族、土族、朝鲜族、纳西族、白族、彝族、侗族、布依族、毛南族、土家族、裕固族、达斡尔族、黎族、畲族、瑶族、傣族、保安族、羌族等，其中以回族居多，兼有世居和流动特性，有人口27 193人，占大武口总人口的9.49%，在28个少数民族人口中占86.9%。

(二)城市少数民族流动人口呈现逐年增多趋势

近些年，随着城市化步伐的加快，开始有大量的少数民族流动人口涌进城市，尤其在银川市和石嘴山市较为典型。他们当中既有劳务移民，有政府组织移民，也有自发移民。同时，外地少数民族学生进入宁夏各高校就读，也成为临时性的移民群体。根据银川市流动人口管理办公室提供的数据，全市有少数民族流动人口27 175人，其中回族23 735人、蒙古族874人、维吾尔族179人、其他少数民族2 387人。

如1949年，石嘴山全市有回族人口40 124人，其他少数民族5人，1980年其他少数民族为863人，2000年为5 184人，2012年为8 422人，其中大武口区，2012年，有回族人口2.59万人，满族0.42万人，其他少数民族20多个约0.17万人。

(三)城市少数民族在分布上大分散、小聚居，并以社区杂居为主要特征

宁夏城市少数民族多散居于城市社区中，回族作为宁夏城市中的世居少数民族，具有大分散、小聚居的居住特征。历史上回族大多有围寺而居的传统，但随着宁夏城市化进程的加快，在城市拆迁的浪潮中，传统的回族聚居格局被打破，随之被具有回汉等多民族混合杂居的现代新型社区所代替。调研组走访的银川市西夏区燕宝社区，银川市金凤区紫园社区和南苑社区，石嘴山市大武口区东胜社区、胜利社区，石嘴山市惠农区中街街道所辖的一号井、金融、中街、星火、陶瓷等社区，皆以回汉等多民族混合居住为主。如银川市金凤区南苑社区，总人口16 000人，有回、蒙古、满等少数民族5 000多人;西夏区燕宝社区由汉、回、满、蒙古等12个民族组成，其中少数民族人口1 682人，占总人口的18%;惠农区陶瓷社区，1 522户，总人口4 300人，其中少数民族240人，包括回族和满族;金融社区共3 000多人，其中少数民族700多人，包括回族、蒙古族、苗族和朝鲜族等。

(四)城市少数民族职业类型多元化

城市少数民族的一大特色，也集中体现在职业类型上，而且较为典型。从宁夏城市少数民族职业结构来看，有经商、求学、打工等多元类型，且富有民族特色。调研发现，银川市和石嘴山市两地回族人职业结构多元，就业领域最为广泛，从国家公务员到第二、第三产业等多领域、多行业几乎全部都有回族从业人员。

(五)城市化进程中，在城市郊区形成回族群众聚居的新社区

城市化的发展一方面迅速打破了宁夏城市回族聚居的传统格局，另一方面，随着近30多年来，自治区党委和政府开展吊庄移民、大规模生态移民工程，中南部干旱少雨、贫困落后山区的回汉各族农民搬迁出来，移民到银川、吴忠、石嘴山等市县区的郊区黄灌区，形成了新的回族居住区，如银川市西夏区兴泾镇、金凤区良田镇，以及永宁县闽宁镇等，回族群众较为集中，形成回族人口占绝对比例的吊庄移民社区。调研组走访的金凤区良田镇则为典型的吊庄移民社区，其社区成员主要来自宁夏南部山区，以泾源县为主，其中绝大多数为回族。截至2013年10月，共有7 033户，26 267人，其中回族22 845人，占87%，满族8人，蒙古族5人。

二、宁夏城市民族工作现状

(一)以民族团结进步创建活动为载体，积极推进城市民族工作

近几年来，宁夏认真贯彻党中央国务院关于加强重视做好民族工作精神，各市县区党委政府将做好城市民族工作作为一项重要工作，围绕着以创建民族团结进步主题为载体，积极推进全区城市民族工作，先后创建不同类型的民族团结进步示范社区、示范学校、示范企业、示范机关等示范点，成绩显著。如银川市西夏区燕宝社区，以及石嘴山市大武口区胜利社区、东胜社区等，都是自治区级民族团结进步示范社区。

(二)以民族团结月活动为平台，积极宣传城市民族工作

作为民族地区，宁夏在做好民族工作的宣传上不断加大力度，在以民族团结月为主题的创建活动中，将城市民族工作的宣传作为一项重要工作。各级民族管理部门，积极利用新闻媒体宣传民族团结进步事业，借助当地的报章杂志，以及电视和新闻网站等方式，对广大干部群众进行党的民族政策和民族团结教育;同时深入城市基层社区，尤其是利用当地回族群众聚礼的机会，发放相关的法律和民族政策等宣传资料和书籍，取得了良好的成效。

(三)加强清真饮食管理，维护穆斯林群众的清真权益

近年来，随着中阿经贸交流的深入发展，宁夏清真食品加工和经营规模日益壮大。目前，宁夏依法办理《清真食品准营证》的清真食品生产经营企业达到1万多家，占居了宁夏食品市场的大半江山。从保护穆斯林群众的合法权益出发，宁夏各级民族管理部门高度重视规范清真市场，加强清真饮食管理工作。

(四)加强少数民族流动人口服务与管理

随着宁夏全区各市县区少数民族流动人口日益增多，宁夏各地高度重视做好少数民族流动人口的管理工作。一是建立健全相关的管理机关。全区各市公安局都下设流动人口管理办公室，作为当地流动人口管理的直接机构，具体指导和负责当地流动人口管理工作，其中也包括管理当地的少数民族流动人口。二是提高少数民族流动人口信息登记率和准确率。三是全力维持好少数民族流动人口合法权益。切实加强少数民族流动人口治安防范工作，积极开展少数民族流动人口治安防范宣传，及时处理侵害少数民族流动人口合法权益的案件。

(五)推进民族、宗教工作进社区，发挥社区和基层群众组织的作用

社区在做好城市民族工作中的重要地位日益凸显。在具体工作中，各地市县以社区为单位，积极宣传党的民族宗教政策和法律常识，积极推进“和谐寺观教堂”建设，在清真寺中建立穆斯林人口书屋，成立便民医疗服务站，为社区少数民族提供健康和生殖保健知识，以及健康体检等，并利用回族穆斯林的宗教节日，社区居委会对少数民族孤寡残疾，以及老年人进行慰问;对于社区中的贫困少数民族，在低保申请等救助中予以倾斜;同时有的社区积极探索，成立由回族宗教人士组成的社区民事调解室，专门调解社区中的回族群众间的矛盾与纠纷。

三、当前宁夏城市民族工作中的新情况和新问题

近几年，宁夏城市民族工作取得了显著的成绩，但也存在着不少问题，尤其是随着城市化进程的不断加快，宁夏城市民族工作中出现了一些新情况和新问题，主要有以下几点值得注意。

(一)少数流动人口管理难度加大

一是随着外来经商的少数民族人员逐年增多，流动人口的登记工作难度较大，其流动性强，存在着登记不全面。二是城市化进程中一些城市少数民族流动人口的风俗习惯得不到一些兄弟民族的尊重和理解，个别侵害少数民族权益的行为时有发生。尤其是个别企业在劳动用工是以就餐不便拒绝回族务工人员，使得一些回族流动人口就业时处处碰壁。三是城乡结合地带少数民族流动人口问题较为突出。在银川市和石嘴山市的城乡结合部，还存在着大量的自发移民群体，尽管已经在移居地生活了很多年，但户籍却在原籍，难以入新户籍。如金凤区良田镇2010年的普查登记中，2 529户，总人口6 533人，其中户籍在原籍的3 917人，无户籍的共有11 88人，出生未入户的共有1 428人，这给他们生活带来了诸多不便。因为没有当地户籍，他们难以与本地居民共享社会资源，如不能享受低保、参加养老保险等，另一方面，由于户籍难以解决，很多流动少数民族子女难以平等共享教育资源。四是少数民族流动人口也还存在着计划生育的难以管理。由于条件限制，老百姓外出打工，生育知识和法律观念淡漠，这也给流入地社区管理带来了诸多的不便。

(二)清真食品管理中仍存在着漏洞，需完善并规范化管理

宁夏清真食品管理取得的成绩是显著的，但依然存在一些不容忽视的问题。宁夏清真食品管理人员少，执法资格人员少，部门经费预算少，造成工作实效不大明显。虽然在加强清真食品管理的同时，主动与卫生、工商等部门协调，为他们办理证照，仍有不少清真餐饮店未领取营业执照，处于非法经营状态;一些个体工商户擅打清真招牌，在生产和经营中存在着假清真现象，回族群众对此反应比较强烈。同时，各级民族宗教部门在对清真市场的监督和检查中，并无行政处罚权，也存在着与工商等执法部门协同配合的机制不够完善，工商部门也存在着人员少，行政执行力度不够，一些假清真现象屡禁不止。就当前的社会监督方式来说，工商部门设有12315举报电话，以及微博举报等形式，这种举报形式易被公众接受，但存在着举报情况良莠不齐，真假不一的现象。

(三)失地少数民族农民社会适应问题

随着宁夏城市化建设的加快，城市的边界逐渐向周边农村扩张。近几年，银川和石嘴山市等城市化的建设较快，随之而来的便是大量失地农民的出现，其中不少是少数民族群众，尤其是回族群众。调研中发现很多社区中就存在着不少回族失地农民，由于年龄偏大，难以实现再就业，以致生活贫困，石嘴山惠农区金融社区中有100户回民皆为失地农民，农转非以后，所有回民都是低保户。同时，也还存在回族失地农民子女如何平等共享教育资源的问题，尤其是难以共享优质教育资源等。

(四)城市民族工作机制不畅，难以适用于新形势发展的需要

在城市民族工作中，政府管理部门中依然存在一些明显的问题，较为突出的有:一是执法部门主体不明晰。城市民族工作是多部门联合开展的一项复杂工作，现实中还存在着各部门之间配合不紧密，执法主体不明晰，影响城市民族工作的开展。二是有些区县民族管理部门存在编制少，难以有效开展工作。县级民族宗教部门虽为正科级行政单位，有些地区都是与同级党委统战部合署办公，如红寺堡开发区宗教局与统战部合署，平罗县、大武口区宗教局也与统战部合署办公，惠农区宗教局则与统战部、工商联三家合署办公。人员编制数少，民族宗教干部少。平时繁杂的工作比较繁重，民族宗教工作只能疲于应付，人员少，造成难执法或不能执法的局面。三是工作经费紧张。市县区级民族宗教局，其管理事务较多，由于工作经费有限，专门用于城市民族工作的经费不足，没有更多财力组织人员执法及日常检查。

(五)城市社区中的民族工作的开展依然存在不少问题

民族工作进社区的理念已经形成，但是具体的操作和实践需要有一个过程，调研中发现，依然存在着不少值得注意的现实问题。一是在社区民族工作中，社区与街道办事处尚无民族宗教工作专干，社区在城市民族工作中的地位还未突显，社区民族工作还没有作为社区的一项重点工作。二是社区开展民族工作中资金不足。有些社区自发移民较多，贫困户多，但是社区可支配资金不足，难以开展有些关于社区中少数民族的公益活动。三是社区网格化管理操作机械，创新度不够。尤其对于一些少数民族人口较为集中的社区，其社区网格员多为汉族，且缺乏必备的民族宗教知识，相应的民族工作经验，以及民族政策和法律常识，在具体工作中难以照顾到社区少数民族的各方面需求，工作也得不到他们的支持，有时候工作甚至难以开展，等等。

四、宁夏城市民族工作及新情况新问题的解决对策与建议

随着城市化的快速发展，以及宁夏在积极发展内陆开放型经济的大势所趋，宁夏将会迎来一个新的发展时期。这将给宁夏城市民族工作带来新的挑战和问题，如何解决这些新情况和新问题，就必须立足实际，实事求是，因地制宜，需要做好以下几点工作。

(一)充分认识到做好城市民族工作的重要性

民族宗教工作无小事，城市民族工作更是如此。做好城市民族工作，需在观念上要实现自上而下的转变，充分认识到城市民族工作的重要性。

(二)尽快出台《宁夏城市民族工作条例》

1993年9月15日国家民委曾出台过《城市民族工作条例》，作为一个在全国层面上指导城市民族工作的文件，对于规范和指导全国各城市民族工作具有重要意义。但从地方角度来说，如何针对本地区城市民族现状，结合《城市民族工作条例》的指导精神，出台适合本地区城市民族实际的工作条例日显必要。

(三)建立健全城市民族工作的领导机构与工作机制

对于城市来说，城市民族工作就是民族工作核心。因此，做好宁夏城市民族工作，要建立健全宁夏城市民族工作的领导与工作机制。

一是成立宁夏城市民族工作领导小组。由主管全区民族工作的副主席兼任组长，民委(宗教局)、工商、教育、民政、公安、伊斯兰教协会等部门的相关领导任副组长或成员，在不占有原有编制的情况下，设有专门的办公室，通过挂牌督办，具体负责全区城市民族工作的具体事宜。

二是健全城市民族工作联动机制。民族工作不单单只与民族有关，还涉及教育、经济、就业及社会管理等多个方面。因此，做好城市民族工作，要有通盘观念与合作意识，建立城市民族工作管理综合协调机制，由政府牵头，教育、宗教、工商、就业等部门共同参与，紧密配合，各司其职。不定时地召开民族工作联席会议，针对较为突出的民族问题，集体研究，互通信息，共同协作。

三是建立城市民族工作横向联动工作机制。主要针对流动少数民族人口，建立流入地与流出地联动工作机制。针对进城的少数民族流动人口，在人口流出较多和相对集中的地区，积极探索通过签订区域协作协议、建立信息通报和区域联席会议制度等形式，引导少数民族人口合理有序流入城市，保障进城的少数民族群众得到及时妥善安置，在城市得以安居乐业。

四是完善和健全城市民族工作部门。一是加大对城市民族工作的经费投入，便于各项工作的正常开展;二是在适当的条件下，可增加编制，解决城市民族工作中存在的人员少、经费不足等问题。

五是提高城市民族工作者的自身素质，建立政府部门与高校科研单位的合作机制。作为民族宗教干部，要不断充电，以适应新形势下的城市民族工作的新需要。通过输送他们进入高校或相关的民族理论学习班等途径学习民族理论知识和城市民族工作理念。同时加强政府与科研单位和高校合作，如自治区民委与宁夏大学、宁夏社会科学院等单位的民族研究机构合作，成立由宁夏区内高校和科研单位相关专家学者组成的城市民族工作专家咨询委员会，针对新问题和新情况，召开决策咨询会，集思广益，群策群力，为解决问题建言献策;在条件成熟的情况下，基于宁夏城市民族工作的需要，出版相关著作，总结工作经验，便于在全区城市民族工作中加以推广。

(四)创新少数民族流动人口管理与服务工作

流动少数民族人口由于流动性强、人员复杂，工作难度较大，因此，做好城市民族工作，必须加强对城市少数民族流动人口的管理，并加大力度解决少数民族流动人口存在的问题。一是做好少数民族流动人口的登记和摸底工作。以社区网格化为平台，加强少数民族流动人口基本信息登记，明确各级各部门在少数民族流动人口服务管理中的职责和任务，建立统一的少数民族流动人口统计信息。二是建立少数民族流动人口服务管理和矛盾调解机制。作为管理部门，要增强服务意识，在力所能及的条件下，帮助少数民族流动人口，替他们排忧解难。三是加强少数民族流动人口法治教育。以社区为平台，发挥社区居委会的宣传作用，增加少数民族流动人口的法律常识，提高他们遵纪守法的观念，增强他们的自律意识;同时严厉打击少数民族流动人口中的违法犯罪活动。四是积极推行少数民族流动人口的社会化管理，把少数民族流动人口的服务与管理纳入到社区工作的范围之中，发挥社区在少数民族流动人口服务与管理中的积极作用。五是实行流出与流入地双向管理。加强流入地与流出地的对接和联动，积极拓展城市民族工作双向管理内涵。

(五)建立健全民族工作进社区的工作机制

做好城市民族工作，要积极落实民族工作进入社区的工作理念，在原有工作的基础上，还需要做好以下几点。一是转变观念，推行民族工作进社区，将城市民族工作最终落实到社区中去，发挥社区在解决城市民族工作中的积极作用。二是建立健全社区流动人口综合服务管理站。专门成立针对流动人口的工作平台，并加大资金的投入力度，健全工作站的工作机制，完善其工作职能，按照优势互补、资源共享、职责分明、全面协作的原则，建立流动人口和出租屋巡查机制，准确掌握少数民族流动人口的变动信息，并为少数民族流动人口登记办证、劳动就业、子女入学等方面提供便捷的服务。三是加强社区网格化管理的建设，积极发挥社区网格员的作用。考虑到在少数民族的特殊性，在少数民族人口较为集中的社区，最好聘请本民族人为社区网格员，同时网格员应具备相关专业知识。四是发挥社区少数民族自我管理的积极性与主动性。对于回族人口较为集中的社区，要积极发挥清真寺和宗教教职人员的积极作用，通过聚礼时宣讲卧尔兹，宣传党的民族宗教政策，规劝教民，遵纪守法，做合格公民;同时发挥宗教教职人员和寺管会在社区居民矛盾与民事纠纷调解中的积极作用。