要依宪依法进行改革

◎文/马岭

要依宪依法进行改革

◎文/马岭

改革应当合宪、合法

有些改革措施涉及不同的宪法规范之间的关系问题。在宪法的众多条文中，有宪法根本原则、一般原则和宪法规则之分，它们的效力是有区别的，其中的根本原则条款应当具有比一般条款更高的效力。在彼此发生冲突时，宪法规则应服从宪法原则，宪法的一般原则应符合宪法的根本原则；同理，在法律原则与法律规则之间也是如此。问题是，宪法和法律中的某些条款是否冲突应由谁来判断？在实践中，分别在什么时候、什么情况下，由谁来决定应该适用宪法根本原则、宪法的一般原则或适用宪法规则？这是属于立宪者、修宪者的权力。笔者认为，至少需要立法者来进行判断，而不能以个人或部分人的判断为准。

从宪法原理上讲，宪法原则和宪法规则应该是一脉相承的，在宪法原则和宪法规则都对民主问题有相关规定的时候，应当首先遵循宪法规则，因为宪法原则一般比较抽象，宪法规则相对具体，而具体的规范总是更明确、更便于理解和执行。如果我们在宪法原则和宪法规则对同一个问题都有规定时引用原则，相关规则就失去了意义。因此，只有修宪者在判断宪法规则与宪法原则确实发生冲突后，才能根据宪法原则修改宪法规则。这与上位法和下位法的关系是一样的，当二者相冲突时，上位法在效力上优于下位法；当二者一致时，下位法在适用中优先于上位法。关于某个宪法规则是否符合宪法原则，某个法律规则是否符合法律原则，它们之间是否冲突，学者、民众可以对此发表意见、进行辩论和提出批评，但这些意见不应具有法律效力。讨论宪法和法律的相关规定属于言论自由的范畴，而实施宪法和法律属于权力体制的范畴。无论我们怎样批评宪法和法律，但在宪法和法律修改之前，还是必须遵守，这就是法治。

有人认为，当许多人都反对宪法和法律某一条款时，就是人民在反对，而人民应该高于宪法。宪法是人民制定并体现人民意志的，但必须指出的是，在民主国家，涉及到宪法和法律这样的重大问题，人民的态度，需要有科学规范的测量标准，如投票、民意测验等，不能仅仅看一时一地的舆论，更不能仅仅凭人们的感觉。同时，在法治国家，人民有权修改宪法和法律（通过修宪机关和立法机关），但必须依照相关程序进行修改，要受宪法和法律的约束。

怎样看待违法改革的效果

目前一些地方违法改革的效果被普遍看“好”，但我们不能只关注一时一地的效果而不顾及国家法制改革的整体效果。如果这个“好”效果以突破宪法和法律为前提，那么可能得不偿失。

我国历史上的无数事实已经反复证明，没有法治保障的民主终究是要步入歧途的，我们一直缺乏的就是法治精神，就是法大于人、人服从法的规则意识。因此，我国的改革不能再走只顾眼前效果而牺牲长远利益的老路，不能以为了实质正义不惜牺牲程序正义为代价，不能实现了民主却践踏了法制（这样的民主也难长久），而应在法制的范围内改革，在法制的前提下推行民主。

启示

我国在改革中出现一些偏差是正常的，总结经验教训是为了更好地进行改革，只是“突破法律”的改革应当缓行。笔者认为，这些年屡屡出现的良性违宪、良性违法的事件，带给我们一些启示。

1.国家应当高度重视民间的改革热情

一些地方的干部和群众对改革具有强烈的愿望，这种改革的热情、参与的意识是难能可贵的改革资源，是我国实行体制改革的强大原动力。这至少值得我们对那些把改革希望完全寄托于上层、寄托于城市和知识界的思路进行反思。同时，国家也应当高度重视并充分利用民间的改革热情，改革家应当学会“借力”。改革需要勇气也需要策略，这必然要求改革者要熟悉宪法和法律，要在每项改革前的论证中首先查询相关法条，要有守法意识、规则意识和权力边界意识。

2.国家应当以法律的形式肯定民众中的改革创举

地方改革的过程表明，一些没有太多文化、没有太多现代知识的农民，不但有参与热情，也有相当的才干和能力。群众创造的一些“土生土长”的改革方式，既可以满足民众当家作主的需求，又可以推动国家的民主法制建设，实在是一件“双赢”甚至“多赢”的好事，因此对民众当中的一些改革创举应当充分予以肯定（只是需将其纳入法律范围之内）。

3.重点改变不符合宪法和法律规定的习惯

在目前阶段，改革要改变的应不是、至少主要不是宪法和法律，而是实际上存在的一些“习惯”和“惯例”，是一些非法治的、带有封建特色的潜规则以及建立在这些潜规则基础上的工作制度。一些“习惯”、“通常的做法”和“现实的运作”完全不符合宪法和法律的规定，不仅不符合宪法和法律的具体规则，也不符合、甚至更不符合宪法和法律的精神和原则。我们现在要改变的主要是这些不符合宪法和法律的习惯，而不是宪法和法律本身，宪法和法律应当是我们改变这些陋习的武器和依据，而不是我们要改变的对象。4.在宪法和法律的范围内进行改革

长期以来，一些人对法律与改革的关系存在一种误读——法律阻碍改革，改革就一定要突破法律。有人举小岗村当年改革的例子，说明改革可以突破宪法和法律，也只有突破宪法和法律，改革才能取得进展，但小岗村农民实行“承包责任制”是否违反当时的宪法（1978年宪法没有具体规定），还值得商榷（更大的可能是违反有关文件和政策）；何况改革初期的成功范例也不一定在改革中期能继续适用，更不等于一直能适用下去。在目前，“制度化”与“法律化”未必能完全划等号。长期以来我们法制意识的淡薄，对现有体制违反宪法和法律的地方往往视而不见，误以为制度就是法律、法律就是制度，以为现行宪法和法律都是现有体制的后盾，而没有注意到现有体制的许多弊端是因为没有落实现有法律。宪法和法律与工作习惯、工作制度之间存在着很大的裂隙，改革的首要目标应是弥合这一裂隙，为此我们需要捍卫宪法、捍卫法律。

在宪法和法律的范围内，改革目前还有广阔的空间，可以大有作为，并不一定要突破“现行的制度规定和法律框架”，而是可以充分运用现有的合法程序，用足现行体制的资源。随着社会条件的成熟，需要修改、可以修改、应当修改宪法和法律时，再依照相关程序对宪法和法律的某些内容进行调整，促使改革进入到更深层次，这样才有利于改革成果的巩固和稳定。这种针对现行制度、现存惯例进行的依法改革、依程序改革，强调的是改革进程的合法性、有序性、渐进性、建设性和理性，强调改革的过程就是培养和树立全民法治意识的过程，而不是只要目的正当就可以不讲规矩、不要法制、不惜代价，不要等到改革成功后再去树立和培养法治意识——树立和培养法治意识不是一朝一夕的事情，法治意识不会在某一天突然出现在我们的头脑中，因此它不是下一代或下几代努力实践的目标，而应贯彻在改革的整个过程中，从我们做起，从现在做起。

作者单位：（中国青年政治学院法学院）