消费维权公益诉讼制度实践及发展

◎文/苏号朋

消费维权公益诉讼制度实践及发展

◎文/苏号朋

案例分析

在提起该公益诉讼之前，上海市消保委对手机预装软件进行了专项比较试验。在19款受试手机中，每款至少预装了27个软件，除了必要的系统软件外，还有与手机正常运行并无关联的应用软件，且大量预装软件不能卸载。抽样测试还表明，手机预装应用软件在消费者无操作的情况下，仍然会发生流量消耗，其中一款手机在受试的120小时（5天）消耗了近80MB的流量。广东欧珀移动通信有限公司所售的X9007型号智能手机和天津三星通信技术有限公司所售的SM-N9008S型号智能手机不可卸载软件数量位列前两位。其中，欧珀手机总共预装了71个软件，不可卸载软件数量达47个；三星手机为44个，所有预装软件均不可卸载。上海市消保委认为，这两家厂商所售手机的外包装和说明书均未对其预装软件的名称、类型、功能以及所占内存等事项以明示的方式告知消费者，侵害了消费者的知情权。两家厂商不告知每个预装应用软件的功能，并将所有应用软件捆绑销售又不告知卸载途径，侵害了消费者的选择权。为保护消费者的权益不受侵害，上海市消保委根据《民事诉讼法》第55条、《消费者权益保护法》第47条和《上海市消费者权益保护条例》第51条的规定，分别向上海市一中院提起诉讼，请求法院判令被告在其所销售智能手机外包装或说明书中明示手机内预装软件的名称、类型、功能以及所占内存，同时请求法院判令被告为其所销售智能手机内所有预装软件提供可直接卸载的途径。

上海市消保委认为，此次公益诉讼的目的“就是要打破行业潜规则，保护消费者利益”。中国消费者协会明确表示，支持上海消保委履行法定职责，并为一切依法维护消费者权益的行为“点赞”。

其实，早在2014年12月30日，浙江省消费者权益保护委员会就针对铁路系统要求实名购票乘车后遗失车票的消费者补购车票的做法，向上海铁路运输法院提起了中国首例消费维权公益诉讼，引起社会广泛关注。非常遗憾的是，上海铁路运输法院于今年1月作出不予受理的裁定书，理由是浙江省消保委未能提供符合《民事诉讼法》第55条规定的相应起诉证明材料。中国首例消费维权公益诉讼以失败告终。形成鲜明对比的是，当前，虽然上海法院尚未就手机预装软件纠纷案作出最终判决，但三星公司已经主动作出承诺，这表明消费维权公益诉讼已经取得了初步胜利，消费者维权又增加了一个利器。

公益诉讼的含义及其发展

1.公益诉讼的含义

所谓公益诉讼（public interest litigation），是指有关国家机关、社会组织和公民个人，对侵害社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。根据提起诉讼的类型，公益诉讼可以划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。根据提起诉讼的主体，公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会组织和个人提起的公益诉讼。前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。

公益诉讼是与私益诉讼相对而言的。私益诉讼是社会组织或个人为了保护自身的合法权益而提起的诉讼，即原告必须与案件有直接利害关系。公益诉讼的原告则不必与案件有直接利害关系，原告提起公益诉讼的目的不是为了维护自身利益，而是为了维护社会公共利益。

对于大多数国人而言，“公益诉讼”这一术语较为陌生。不过，从国际范围观察，公益诉讼有着悠久的历史。早在古罗马时期，公益诉讼已显雏形，并在近现代西方国家中得到完善和发展。通过对文献资料的检索可以发现，我国对公益诉讼知识的引入时间在1990年左右。其后，公益诉讼逐步被法律界认可与接受，并在环境法领域初步进行了公益诉讼的实践。如2008年，无锡、贵阳和昆明首先成立了专门的环境法庭。2010年，昆明环保局将某违法排污企业告上法庭并获胜诉，该案带有浓厚的公益诉讼色彩。该年年底，中华环保联合会诉贵阳某造纸厂排污案获得胜诉，成为我国首起由社会组织发起的公益诉讼胜诉案例。

2012年8月31日，第11届全国人大常委会第28次会议通过了《民事诉讼法》修正案，其中第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。虽然该条用语不多，内容亦不够明确、具体，但意义重大，因为它标志着公益诉讼制度正式引入中国。

2.消费维权诉讼的发展

《消费者权益保护法》和《环境保护法》分别于2013年和2014年进行了修改，以便在消费者权益保护法和环境法领域落实《民事诉讼法》第55条的规定，确立消费维权公益诉讼和环境公益诉讼。今年1月7日，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》施行，从而为环境公益诉讼的具体操作提供了更为翔实的法律依据。2月4日，最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》施行，并在第13部分专门规定了公益诉讼。上述法律组成了我国公益诉讼制度的“国家队”，其中的缺憾则是最高人民法院尚未就消费维权公益诉讼作出专门的司法解释。

自《民事诉讼法》实施以来，环境公益诉讼较为活跃且取得了较为可喜的成就，不仅数量丰富，而且效果良好。其中典型的案例是，江苏省泰州市环保联合会作为民事公益诉讼原告，泰州市检察院作为支持起诉机关，将6家污染企业诉至法院并获胜诉，法院判决被告赔偿环境修复费用合计1.6亿余元人民币，成为全国赔偿金额最高的环境公益诉讼案件。究其原因，与完善的法律支撑有着密切的关系。但是，由于相应司法解释迟迟未能出台，消费维权公益诉讼举步维艰，发展迟缓，无法满足广大国人的期待，更无法充分发挥公益诉讼在维护消费者权益领域的巨大效用。

在此背景下，法院受理上海市消保委提起的手机预装软件消费维权公益诉讼案，可谓正当其时，具有重要的导向作用。就本案案情而言，手机的许多预装软件不能卸载，不仅占用内存、消耗流量，而且有些恶意软件甚至会窃取消费者的数据信息，既侵犯了消费者的知情权、选择权、隐私权和财产安全权等权利，也损害了通信领域的公共秩序。上海市消保委针对这一问题提起的消费维权公益诉讼，充分发挥了公益诉讼制度在解决小额、分散性消费纠纷上的优势，降低了消费者的维权成本，提高了经营者的失信成本。原告如果胜诉，将给作为被告的违法经营者带来相当大力度的惩罚，这种惩罚不仅是财产上的，更是商业信誉层面的。虽然被告仅是两个手机生产厂商，但能够对整个行业的经营者起到警示和威慑作用。

完善维权公益诉讼的建议

针对消费维权公益诉讼，尽管《民事诉讼法》第55条和《消费者权益保护法》第47条均设有规定，但仍有明显的缺陷，需要进行完善。

1.存在的问题（1）消费维权公益诉讼的适用范围不够明确。根据《消费者权益保护法》第47条规定，消费维权公益诉讼针对的是“侵害众多消费者合法权益的行为”。但是，对于何为“众多消费者”，“众多消费者合法权益”与《民事诉讼法》第55条规定的“社会公共利益”之间的关系是什么，侵害众多消费者合法权益是否就意味着损害社会公共利益，仍然没有得到解决。

（2）消费维权公益诉讼的原告限制过窄。《消费者权益保护法》第47条将消费维权公益诉讼的原告限定为省级以上的消费者协会，将绝大多数的消费者保护组织排除在外，人为地阻碍了消费者维权公益诉讼的开展。

（3）尚未明确规定消费维权公益诉讼的诉讼请求类型。我国目前的法律均未规定消费维权公益诉讼的原告可以提出哪些诉讼请求。在理论上，对于原告提起禁止之诉或者不作为之诉，均无异议。但是，对于原告能否提起不法收益收缴之诉和损害赔偿之诉，则存在争议。

2.改进的建议

（1）对于消费维权公益诉讼的适用范围，为避免公益诉讼和私益诉讼相混淆，并表明消费维权公益诉讼的目的，应当明确规定消费维权公益诉讼针对的是“侵害不特定消费者合法权益且损害公共利益”的行为。这样的表述更为具体、明确，便于法律适用中的操作和判断。

（2）对于消费维权公益诉讼的原告范围，应当适度扩大，不仅省级以上消费者协会可以提起，其他的消费者保护组织、检察机关和行政主管机关均可提起。今年7月初，最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》就明确规定，检察机关在履行职责中发现食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。这实际上已经有条件地赋予检察院以消费维权公益诉讼的起诉权。笔者认为，下一步可以研究有条件地逐渐开放工商管理机关参与消费维权公益诉讼的起诉。（3）对于消费维权公益诉讼的诉讼请求类型，不仅应允许原告提起禁止之诉或不作为之诉，而且还应允许原告提起不法收益收缴之诉和损害赔偿之诉。

应当允许提起不法收益收缴之诉的原因是：在被法院禁止之前，有些经营者已经利用其不法行为获取了巨额收益。只有允许原告提起收缴经营者的不法收益之诉，由国家收缴非法收益，经营者无法因不法行为获益，才会不再实施不法行为。

应当允许损害赔偿之诉的原因是：首先，能够给消费者提供切实可感知的利益，提高消费者的参与积极性。其次，允许损害赔偿之诉，不会滋生腐败，这在其他国家的实践中已经得到证明。如果原告胜诉，所得的损害赔偿金应当建立损害赔偿信托基金，受益人是受害消费者；但是基于对赔偿金分配以及实践可操作性的考量，建议根据授权的消费者所授权的损害赔偿范围，允许消费公益诉讼原告主张损害赔偿请求权。

消费维权公益诉讼的发展前景

在我国，消费维权公益诉讼制度尚处于萌芽阶段，但它的出现为消费者维权增添了又一把利剑。它必将和《消费者权益保护法》规定的惩罚性赔偿、无理由退货和消费者个人信息保护等制度一起，筑起维护消费者权益的强大防护墙。无论是广大的消费者，还是消费者保护组织以及社会大众，都应当支持它的发展，以推进社会进步，继续提升我国消费者保护的水平。

可喜的是，最高人民法院于今年6月表示，正在抓紧制订《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的规定》，即消费维权公益诉讼司法解释，并力争年内出台。另外，中国消费者协会也正在制订《消费维权公益诉讼指导意见》，为各地消费者协会提起公益诉讼提供指导。这些行动表明，消费维权公益诉讼正在得到一步步落实，且前景光明，值得期待。

作者单位：（对外经济贸易大学法学院）