论信访与检察在化解矛盾中的衔接

苏 喆，郭锦勇（.扬州大学法学院，江苏扬州，5000；.扬州市广陵区人民检察院，江苏扬州，5000）

■法学

论信访与检察在化解矛盾中的衔接

苏 喆1，郭锦勇2
（1.扬州大学法学院，江苏扬州，225000；2.扬州市广陵区人民检察院，江苏扬州，225000）

信访是中国特色治国理政体系的有机构成，信访不失为化解矛盾的途径。信访者的诉求随着时代的变迁已经发生很大变化，涉法涉诉信访所占比重越来越大，信访体制也要进行相应的调整。宪法明确规定各级人民检察院是国家的法律监督机关，不仅有权监督司法审判工作，还有权监督行政机关及其工作人员的法律行为。加强信访工作和检察工作的衔接，把涉法涉诉信访统一归口到检察机关，不仅有利于开展法律监督，而且有利于解决涉法涉诉信访中的矛盾，有利于把信访案件纳入法制化解决途径。

信访机关；权益维护；信访；检察机关；法律监督；矛盾化解

我国现行信访制度从新中国成立初期就建立了，设计该制度的初衷是密切联系人民群众，化解人民内部矛盾，维护安定团结的政治局面。这种制度的背景和基础是人治社会和计划经济，各项工作的运行，需要有一种反馈机制来检验政策与计划的实施结果。然而，随着改革开放和党的十一届三中全会提出依法治国，化解矛盾过程中被提出法律监督问题。“八二宪法”制定以后，关于法律实施中的监督职能，已明确由人民检察院来行使。检察机关由最初仅行使公诉权，发展为名副其实的法律监督机关。“检察官也从单纯的公诉人演变为‘法律守护人'或者‘公共利益的代表'”［1］。 十八届三中全会以来，在全面推进依法治国的背景下，信访的职能和法律监督的职能不管从“应然”还是“实然”，都在回归理性或走向合理。我们认为，信访与法律监督之间不仅存在法理上不可分割的逻辑关系，而且在实践中形成相互依存和相互促进的关系，涉诉涉法信访，都应该通过人民检察院以法治化途径来加以处理，不仅实现“事了访息”，而且监督行政机关依法办事、监督人民法院在审理涉访案件中主持公平正义。

一、法治进程中信访的维权与监督特征分析

当下，我国信访机关维稳的目标价值取向十分明显。作为老百姓而言，因传统文化和习惯思维，在遇到不公或困难时需要信访，其目的主要是解决自身困境和矛盾，而信访部门恰恰是把信访对象作为发现不稳定因素的线索或主要依据。作为基层法学和法律工作者，我们无法把这一对矛盾统一起来，让彼此的目的完全一致。在全面推进依法治国的大背景下，强调以人为本，我们不妨从信访者的角度来考察信访行为与法治理念之间的关联性，分析信访对于推进法治是否具有促进的因素。为此，我们对某市某区县2005年1月至2014年12月间信访的案卷全部档案进行了查阅和统计，发现老百姓信访的主要目的是维权，同时也在客观上形成了对政府部门和司法部门的监督和制约，催生国家法律监督机关介入到信访案件中来。

（一）信访维权的特征分析

有学者形象地描述，“法律是从土地中长出来的”［2］，苏力认为：“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统与实际”。“我们必须论证利用本土资源可以超越传统，而不是恢复中国的法律传统，可以建立与中国现代化相适应的法治”［3］。法治是合乎人性的，是引导和鼓励人们通过合理的价值追求来推动社会进步的，每个时代每个区域的人都有特定时代和环境下的利益需求，迫使立法者用特定的法律来加以保护和规制。

法治社会并不排斥信访，信访和法治之间因为利益诉求的链接而构成了内在的逻辑关系。我们认为信访在将来相当长一个时期内还会存在，应侧重从信访者追求自身利益的角度进行分析，探讨他们为什么走上了信访之路。下图1反映了十年来某市某区信访者初次信访“利己型”案件在所有信访案件总数中的比例状况。

图1：某市某区2005年1月至2014年12月初次信访利己型案件所占比例统计

现代社会步入法治化进程，强调的是依法办事。法律是鼓励人们维权的制度，我国的信访者还习惯于用信访这种较为古老的方式来维权，说明信访在中国现代社会还不失为一种维权的方式，至少可以说在一定程度上还能满足信访者维权的心理需求。统计结果显示，出于维权目的的信访案件在信访案件总数中占了相当大的比例。下图二是某市某区2005年1月至2014年12月信访案件中维权案件所占比例。

图2：某市某区县2005年1月至2014年12月信访案件中维权案件所占比例统计

信访者既然选择信访的途径，当然希望通过政府出面把问题解决，但法治社会不能单纯随信访者的一厢情愿，必须按照法律和政策办事，司法才是终局的解决途径。从统计结果显示，行政手段解决信访案件的比例在信访案件总数中只占很小的一部分（但在中央巡视组到地方巡视的年份行政手段解决的案件占了相当大的比例，这也恰恰说明了下文中监督的重要性），将近一半以自动放弃的方式息访，其中还有有五分之一的案件回归到了司法解决途径。下图三是某市某区行政手段解决信访案件在信访案件总数中的比例统计。

图3：某市某区县行政手段解决信访案件在信访总数中的比例统计

（二）信访催生法律监督分析

法治社会，强调的是公平正义，目的在于维护每个人的合法权益，保障公民的生存权和发展权。然而，随着市场经济的发展，分配不公、两极分化，总是相生相伴，弱势群体总是不断产生，这就需要行政和法律双重手段来进行调整。弱势群体的信访行为，实际上为我们进行这种调整提供了线索、标准和依据。这其中涉及到诸多法律适用问题，需要法律监督机关介入。下图四是某市某区县弱势群体信访占当年信访案件的比重。

图4：某市某区县2005年1月至2014年12月弱势群体信访占当年信访案件的比例统计

社会转型过程中矛盾冲突加剧，城镇化加速建设带来了一系列问题，这导致了信访案件增加，其中征地拆迁安置补偿案件占信访案件相当大的比重。这恰恰需要反思我们一些基层干部在这些方面有无处置不当之处，是否存在不公现象，是否需要法律监督机关介入具体行政行为，开展事后监督。见图5。

图5：某市某区县2005年1月至2014年12月征地拆迁安置补偿案件所占信访案件比例统计

随着社会的发展，民众一方面敢于面对司法裁判，另一方面针对涉诉涉法案件继续通过信访寻求权利救济。这与 2005年国务院重新修订的《中华人民共和国信访条例》规定的把涉诉涉法信访引导到司法机关的意图不相符合，一些民众还是信“访”不信“法”，不相信或不知道法律监督机关能在司法程序中发挥监督作用，把案件继续纳入法制化轨道解决。对此，需要我们深入思考，如何改革信访体制和法律监督体制的问题。见图6。

图6：某市某区县2005年1月至2014年12月在信访机关涉诉涉法信访所占案件比例统计

有一些信访者由于利益问题在当地遇到了不公或挫折，对当地干部产生了怀疑，他们虽然相信领导，但不相信基层干部，相信上级政府，而不相信基层政府，希望从上级找到“青天”。实质上是希望有一个公正的监督者对基层干部的原有处理结果重新审视。这与权力需要监督的法治理念在某种意义上是存在一些吻合的。见图7。

图7：某市某区县2005年1月至2014年12月二年及以上重复信访案件比例

任何社会或组织，都需要权力之间的相互监督乃至于制衡。信访案件的办理同样需要法律监督。可是，我们的信访机关对信访案件的实体内容无权处理，把案件发送给相关行政部门，辅以定期催告的方式来监督，然后以信访机关的名义来答复信访者，至于行政部门是否依法办事，信访机关无权过问，更无追责机制，除非把事情闹大了，给当地政府带来负面评价了，乃至于影响到一些领导人的升迁了。

二、人民检察院履行法律监督职能的依据

（一）宪法赋予了人民检察院法律监督职能

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《宪法》第一百三十一条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。随着改革开放的进程，国家机关的工作重心已经转移到经济上来，我国社会主义市场经济的不断发展，更加迫切需要检察机关把法律监督的重点放到维护大局、维护市场经济秩序、维护公平正义和市场主体的合法权益上来。

（二）法律赋予了人民检察院法律监督职能

《人民检察院组织法》、《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》等法律明确规定了人民检察院对民事审判和行政诉讼进行法律监督的职权。这三部法，为检察院开展法律监督架设了部分桥梁，但不是全部。在法治条件下，市场经济中的民事纠纷，是社会生活中数量最多的法律纠纷，较为复杂的案件，当事人一般通过司法诉讼程序加以解决；当事人与行政机关的矛盾，如果通过复议程序无法解决，一般也要依法进入行政诉讼程序，行政案件种类复杂，涉及到社会生活的方方面面，为检察机关开展法律监督带来挑战。

（三）政策赋予了人民检察院法律监督职能

我们应该看到，宪法的宣示性授权还没有在具体法律中得到全面体现。检察机关如果仅仅根据宪法较为笼统的规定来行使法律监督权，将无限扩大检察机关的权力，如果仅仅在上述几部具体法律的范围内来行使法律监督权，又将捆住自己的手脚，特别是无法实施对行政权的监督。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。十八届四中全会出台相关政策，为司法改革进行顶层设计，允许检察机关通过改革来突破现有法律框架，通过试点来总结经验，把经验运用到新的法律的制定中来，推动宪法和法律的衔接，使得检察机关的法律监督更加具有可操作性。

三、整合信访与强化法律监督工作的建议

（一）整合信访体制是检察院法律监督职能强化的必要前提

在现有体制下，信访已经形成严重的悖论。在政策与法律层面上允许百姓上访，在操作层面上阻挠百姓上访。由此而产生的冲突与矛盾的激烈程度甚至超过了由涉访事项所引起的矛盾本身［4］。上级信访机关在考核下级信访机关工作的指标中，把上访的数量作为核心指标来评判信访机关工作的好坏，上访数量多的，受到批评，这也是十分荒谬的，依此逻辑，没有上访记录的地方，信访机关是否可以撤销了？

在当下的中国，信访不仅不能取消，而且应该强化，只不过需要我们把信访从人治的背景下转换到法治的背景下来运作。在依法治国的整体环境和大趋势下，随着形势的发展，信访特别是政府信访，越来越呈现出这样或那样的不足，有诸多学者分析了信访本身固有而难以克服的弊端，对信访进行了严厉的批判，甚至提出取消信访。例如，于建嵘撰文指出，信访体制整体性不强，造成推诿扯皮，导致矛盾“上行”；信访功能错位，充斥人治色彩，消解了司法权威；信访工作机制不规范，存在迫害现象和激进主义［5］。但笔者不主张对信访彻底否定，例如党委信访功能不但不能取消，而且应该加强，这是我们的主流意识形态所决定的。执政党有权监督政府，有权监督司法，有权联系群众。党委信访，具有调查研究、掌握大局、把握方向、修正错误、预警风险、惩治腐败的作用。所以，不存在取消问题，而是要如何改进的问题，比如在各级党委成立群众工作部，统筹负责包括处理信访事宜在内的群众工作。各级党委作为社会稳定的责任主体，赋予信访部门维护稳定的职责，并且放到突出位置，这也是客观形势的需要。但是，政府是政策和法律的执行者，政府联系群众的方式应该以主动联系为主，即主要是事前和事中联系，事后联系是一种被动联系的方式。信访在目前主要是群众觉得利益受到损害以后的一种申诉行为，如果此时来联系群众，最公正的方式应该是第三方来居中联系群众，切实维护群众利益，最为适格的主体应该是人民检察院，而不应是政府自身。至于信访的监督职能，也不宜设在政府。既然是监督，就有可能被追究责任，被追究者不能有事前的通风报信之可能，否则有可能毁灭证据甚至打击报复。监督更应该由第三方居中监督。显然，检察院是开展法律监督最适格的主体。

从政府信访的实际工作来看，信访机关受理的大量信访案件，许多都是经过行政复议甚至行政诉讼程序的案件。许多案件已经在行政机关或人民法院花费了大量人力物力和财力进行过处理，甚至案件已经终结，当事人不服，又跑到政府信访机关来信访，重启救济程序。这不是政府信访所应受理的案件，应该交由人民检察院开展法律监督，人民检察院发现确有违法现象的，才启动相关程序。特别需要指出的是，政府信访与行政复议、行政诉讼构成两条线，行政复议与行政诉讼是纳入法制化轨道的案件处理渠道，如果就同一事项分别受理的话，构成重复受案，违背一事不再理原则。尽管我们可以采取措施妥善处理好政府信访与行政复议和行政诉讼的关系，想办法解决政府信访与后者之间重复受理问题，但难以排除政府信访工作对行政复议、行政诉讼不干预、不越位的现象。因此，信访与行政复议、行政诉讼之间不是分工的关系，而是相互衔接的关系。应当坚持行政复议、行政诉讼等法定救济途径优先的原则。凡是国家法律法规明确规定了法律救济途径的信访事项，不仅不能纳入信访救济渠道，还应当告诉信访人依照《行政复议法》、《行政诉讼法》等向有关政府机构或有关工作部门提出复议请求，或依法向人民法院提起诉讼。各信访工作机构要积极引导信访人走向法律救济途径。重大紧急信访事项可以例外采取特殊的方式处理，避免爆发大规模群体事件。在此情况下，信访处于引导、补充和从属的地位，不是救济的主体地位，不应该成为一种法律救济外的常态化行政救济方式。对依法不能纳入复议、仲裁、诉讼等法定途径的信访事项，对已经超出复议、仲裁、诉讼等法定期限或时效期间的各类“情理之中、法度之外”的事项，信访机关也只应当予以适当受理，不能保证满足信访人一切要求，不能鼓励中国式闹大，不能让信访人觉得“会哭会闹的孩子有奶吃，老实人吃亏”。必须坚持司法终结和复核终结原则。对各级人民法院已经作出判决的事项，信访工作机构一般情况下应当不予受理。对按程序经过复核终结的信访事项，如果信访人不能提交新的事实、新的证据和新的理由，各级信访工作机构不再受理［6］。

同样的道理，法院信访虽然是人民法院联系群众的一种方式和途径，但不能以信访或当事人满意度给法官增加额外的工作量。对于法院的监督，只有检察院能够真正实施对办案过程的有效监督。特别是出现冤假错案时，改正冤假错案不是人民法院一家的责任，检察机关同样负有帮助法院纠正冤假错案的责任①。

（二）把与信访的衔接作为检察院开展法律监的新着力点

党的十八届三中和四中全会，为司法改革做出了顶层设计，各地方也为司法改革列出了时间表，形势喜人，形势也逼人。我们认为，以强化法律监督为切入点，是促进司法体制改革的一条切实可行的思路。有利于改变在我国存在多年的老百姓信“访”不信“法”的局面。

1.在各级检察院设立信访局。把现有的政府和法院信访机关整体并入检察院后，政府和法院信访职能与检察机关的法律监督职能重叠的现象消除了，检察机关的信访职能得到了强化，信访与反贪、反渎、控申、侦查、民行监督等构成相互衔接，提高了办案效率，节省了财政开支，优化了人力资源。如果并入方式暂时存在困难，可以采取临时整合方式，即在党委领导下组成联合信访机制，要求公检法司派员到信访局大厅联合接访，等到将来条件成熟时再并入检察机关。

2.在各级检察院设立分别独立的民事和行政法律监督部门。在检察院现有的设置中，刑事法律监督机构是大部门，既与公安相互制约与监督，又与法院相互制约与监督。相比之下，民事和行政法律监督远远没有到位。把两者分开独立设置，一是能强化这两类法律监督的职能；二是能把两类不同的业务加以明确区分，使之更加专业化；三是可以吸收并入检察院的原有政府信访机关中具有法律专业学位的人员充实到法律监督部门。行政法律监督不仅仅要监督行政案件的复议程序和行政诉讼程序的全过程，更要监督行政执法中的各类具体行政行为，这是实现把权利关进笼子和实现“大道至简，有权不可任性”的核心举措②。江苏省检察院已经决定在2015年启动这项改革。

总之，政府（含公安）信访虽然是维护人民群众权益的一种方式，但毕竟是法制不健全的历史条件下形成的行政方式。以信访启动行政自我监督，难免官官相护，部门之间扯皮推诿；法院信访虽然能起到联系群众的作用，但同样是启动系统内部的自我监督，难免遮遮掩掩，客观上弱化了检察机关的外部监督。有必要把政府和法院信访职能、机构编制及其人财物整体并入人民检察院。在检察院，要保证被并入人员的原有级别和工资待遇不变。要使检察院信访工作成为联系群众的窗口，使信访工作成为检察机关开展法律监督的先导区域。

［注 释］

① 最高人民法院院长周强在十二届全国人大第三次会议期间接受记者采访时指出，2014年最高法院监督指导各地法院，纠正了12起重大错案。与此同时，全国各地法院通过再审程序，纠正了一千多起案件，这些措施都是贯彻落实党的十八届三中全会、四中全会重大部署的具体措施。也就是说做到有错必纠，加强人权保障，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。对于呼格吉勒图等错案的发生，周强特别表示：“我们十分痛心，教训十分深刻。”虽然错误发生在人民法院，检察机关也难辞其咎。最高人民检察院检察长曹建明表示，检察机关“对冤错案件应该首先深刻反省自己，倒查追究批捕、起诉环节把关不严的责任，吸取沉痛教训，健全纠防冤假错案长效机制。”

② 2015年3月5日，李克强总理在在十二届全国人大第三次会议的政府工作报告中，明确提出“大道至简，有权不可任性”的观点，其含义就是强调政府在工作中要简单明了，要用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”，要用法治划定权利边界，行政机关不得法外设定权力。“法无授权不可为”，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。有法必依、执法必严、违法必究，“坚持法律面前人人平等，决不允许任何组织和个人凌驾于法律之上”，“坚决防止和反对以权代法、以言代法、以人代法。”

［1］ 许永俊.多维视角下的检察权［M］.北京:法律出版社，2007:37-41.

［2］ 蔡宝刚.法律是从“土地”中长出来的规则——区域法治发展的文化解码［J］.法制与社会发展，2014（4）:51-62.

［3］ 苏力.法治及其本土资源［M］.北京:中国政法大学出版社，1996:6.

［4］ 李琳琳，雷微.论我国信访制度的既存缺陷与重构途径［J］.华北电力大学学报（社会科学版），2010（5）:46-50.

［5］ 于建嵘.中国信访制度批判［J］.中国改革，2005（2）:26-27.

［6］ 周平立.当代中国信访制度的反思与重构［D］.石家庄:河北师范大学，2010:2-20.

本文推荐专家：

韩松，西北政法大学教授，研究方向：民商经济法。

焦和平，西北政法大学副教授，研究方向：民法和知识产权法。

On the Connection between Petition and Procuratorial Work in Resolving Conflicts

SU ZHE1，GUO JINYONG2
（1. Law School ，Yangzhou University；2.The people's procuratorate of Guangling District，Yangzhou，225000）

As an organic composition of the governing system with Chinese characteristics， the petition system is regarded as a way to resolve conflicts. Petitioners' needs have changed greatly as the change of the times. Besides， the proportion of petition concerned law or suit is growing continually. Therefore， the petition system should be adjusted accordingly. The constitution of china clearly stipulates that the people's procuratorates at all levels are legal supervision organs. They have right not only to supervise judicial work， but also to monitor the legal acts of the executive organs and their staff. The strengthening of the connection between petition work and procuratorial work and the return of petition concerned law or suit to the procuratorial organs are not only conducive to legal supervision and the solution of conflicts in petition concerned law or suit， but also conducive to the legal solution of petition cases.

Petition authorities； Rights and interests maintenance； Petition； Procuratorial organs； Legal Supervision； Solution of conflicts

D632.8

A

1008-472X（2016）01-0059-08

2015-06-21

本文为江苏高校“2011计划”区域法制发展协同创新中心科研成果。

苏 喆（1964-），男，湖南娄底人，扬州大学法学院教授、扬州市广陵区人民检察院副检察长；郭锦勇（1969-），男，江苏扬州人，扬州市广陵区人民检察院党组书记、检察长。