现代治理下府民关系的重塑：对传统民本思想的二重超越

张力伟 杨博宁

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

国家治理体系与治理能力现代化要求国家与社会各个结构与要素良性互动，从而实现稳定和发展。现代化以实现对传统的超越，在传统的“有”中生发出新的要素，将制度蕴含的能量与活力释放出来，在不断解决问题的同时为改革扫清障碍。府民关系作为国家治理的重要环节，决定了国家治理的价值与效能。党的十九大报告提出“坚持以人民为中心”的论断，认为，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。由此，重新审视府民关系发展的历程，对于理解人民在治国理政中的作用与地位具有深刻意义。本文从传统的民本思想入手，探讨中国府民关系的传统模式，并重点讨论在新时代的发展与要求下中国共产党对于传统民本思想的超越，以及对符合现代国家治理理念的新型府民关系的塑造。

一、民本思想概览与传统府民关系

民本思想是中国传统政治哲学的理论浓缩，是应然层面府民关系的写照。《尚书·五子之歌》中流传后世的“民可近，不可下，民惟邦本，本固邦宁”成为中国民本理念的滥觞。从战国时代孟子的“民贵君轻”，到明代黄宗羲的“天下为主君为客”再到近代维新志士的呐喊，其中无不闪耀着民本思想的光辉。从概念上看，民本一词由“民”与“本”共同构成，因此，只有厘清“民”与“本”各自的概念，才能清晰地认识民本思想的内涵。

从“民”的概念来看，民不仅与君相对，还应该同整个官僚体系相对，是指分布在各个行业（例如士农工商） 的没有政治身份的人，即被统治阶级。通常来说，民是政治性概念，与“君”和“官”等概念相对使用。例如“民为贵，社稷次之，君为轻。是故得乎丘民而为天子，得乎天子为诸侯，得乎诸侯为大夫。诸侯危社稷，则变置。牺牲既成，粢盛既洁，祭祀以时，然而旱干水溢，则变置社稷。”（《孟子·尽心下》）。受制于传统社会结构，“民”更多代表“四民之中占绝对多数的农民”［1］。从“本”的概念看，关于“本”最概括性的解释是事物的基础与根本。学者从词源学的角度对此进行讨论，从本作为“木之根、树之干”的内涵来说明“所谓‘民本’，即国之有民，犹如树之有根、木之有干，民众是国家的基础”［2］。

我们可以从两个角度来解读民本的内涵：其一是民为国之基础，国计与民生显著相关，凸显民对于国家的重要性；其二是“国”抑或“君”应做到以民为本，通过一系列政策来重民养民。在此基础上，可简要洞悉中国传统民本思想的内在逻辑。目前学术界的一个共识是，民本思想符合林肯的“民有、民享、民治”理论中民有与民享这两个内涵。例如，萧公权以孟子思想为例，认为孟子的贵民思想“由民享以达民有”［3］；金耀基先生从“天下非一人之天下，天下人之天下”出发肯定了民有（of the people） 的观念，从“民之所好好之，民之所恶恶之”出发肯定了民享（for the people） 的思想［4］。

民本思想刻画了民众相对于国家的地位，为我们厘清传统政治文化中的府民关系提供了基础。本文所指代的府民关系是指民众与政治权力拥有者之间的关系，而不是民众与狭义上政府之间的关系。在传统社会中，民本论实际上是君民关系论，由一系列涉及君、国、民的命题组合而成［5］。从民本思想的内容出发，这种君民关系无疑强调了政治权力的拥有者应该把民众摆在国家的重要位置，力主“政在养民”，提倡富民、惠民以及重民等一系列政策。民本思想的集大成者黄宗羲论述道：“古者以天下为主，君为客，凡君之所毕世而经营者，为天下也。”（《明夷待访录》） 尽管这种探究对理解传统的府民关系具有一定意义，但由此我们只能看到问题的表征。因此，探究一种关系的本质不仅应分析其表现形式，还要从分析关系的产生原因、存续背景与目的等几个方面入手。

民本思想起源于商周时期。首先，传统社会对土地的极端重视与民众对土地的依附，使农业在中国历史上一直扮演国家财富支柱的角色。统治者必须依赖以农民为主体的民众的稳定。只有使民众生活稳定，国家的汲取能力才能正常维持，政权才能存续。其次，宗法秩序是古代社会凭借血缘关系进行权力分配的制度，从中抽象出来的等级制，经儒家的“礼”强化论证，逐渐成为传统社会的观念共识并逐渐固化为普遍的社会心理结构。因为，民本思想并非孤立的个体，其必须借助专制君主的权势来推行，这也成为人们认为民本思想与专制主义是同道的根源。所以，民本思想从来不曾否认君主专制，也就没有被君主专制所消灭。

从思想理论与历史现实两方面来看，践行民本常依赖政治权力占有者的仁慈，历史上众多民本主义思想家也一直强调统治者的重要地位。不难理解，传统的府民关系完全是自上而下的、恩惠式的，故而它是不平等、没有制度约束的。萧公权认为所谓的民贵思想不可与民权思想混同，在于“民权思想必含有民享、民有、民治之三观念。故人民不只为政治之目的，国家之主体，必须具有自动参预国政之权利……民治之原则与制度皆为其所未闻”［6］。

民本思想经历了封建与大一统的漫长历史，其本质指向民众，但依归仍然是君主统治。这种思想在董仲舒之后体现得尤为明显。我们可以认为，民本思想在中国历史上的作用更多关涉工具理性，即民本从根本上讲是一种维护君主专制、实现政治稳定的工具。民本思想从立君为民、以民为基、施政养民这三个方面论述了立国之本，政治关系与理政原则的问题，通过一种自上而下的府民关系的建构来维护政治统治的根本并体现传统道德的要求。由于缺少“民治”（by the people） 的重要环节，民本思想与民主理念相去甚远。直到现代，我们才在中国共产党的话语体系与指导思想中寻到了民本与民主之间的贯通与交汇。

二、人本理念构建府民关系：对民本的第一重超越

在传统走向现代的历程中，中国共产党根据时代特征，汲取传统文化的优秀精华，运用马克思主义经典理论并结合具体实践，创造性地阐释了新时代的民本思想。从胡锦涛的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”到习近平进一步指出的“我们党来自人民、植根人民、服务人民，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民”［7］，这些经典论述结合了“全心全意为人民服务”“对人民负责”“代表最广大人民的根本利益”等思想精华，确立了“以人为本”的核心理念，在借鉴传统民本思想的同时实现了对传统民本思想的批判与超越。在府民关系层面，必须以概念与价值的转换为重塑理论基础，以程序与制度的设计来保证实践行动。

首先，中国共产党将民本中的“民”转变为“人”，跳出了民与君、民与官之间的从属关系，转变为现代的平等关系。毛泽东在《论人民民主专政》中业已指出：“人民团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府。”［8］这强调了人民的主体地位，承认了人的主动性、创造性，肯定了人在政治权力共享中具有确定的位置。在构建府民关系上，中国共产党将以人为本的价值准则作为一切行动的依据。中国共产党以为人民服务、对人民负责来表达政府的性质和宗旨，一方面它通过使用人民这一概念将人提升至国家的主体，另一方面它通过服务与负责来表述政府的公仆角色。

其次，中国共产党化解了民本思想的内在张力。中国共产党将全心全意为人民服务作为根本宗旨，将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为目的与归宿，则是把“以人为本”的理念内化为自身各类行动的价值准则，将人从手段变成目的，凸显了人的主体性与人的尊严。由此可见，“以人为本”将民化“用”为“体”，将民本思想从工具理性转变为价值理性。现代的民主理念以平等为基础，“以人为本”通过强调平等的府民关系，真正实现了民本与民主之间的会通。

最后，中国共产党采取群众路线作为程序设计，这是中国共产党借用民本思想而创新出来的工作方法。毛泽东指出：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。”［9］即从群众中来到群众中去的工作方法。在新的历史时期，习近平同志结合时代背景对群众路线的内涵进行了进一步的阐释：“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。”［10］群众路线理论取经于中国的传统民本思想，超越了传统民本思想对民众认识能力的认知。贾谊认为：“夫民者，至贱而不可简也，至愚而不可欺也，故自古及今，与民为仇者，有迟有速而民必胜之。”（《新书·大政上》）群众路线否定了传统民本思想对此问题的认识：正是因为人民拥有对待问题的真知灼见，因此，政府应该倾听人民的需求与呼声，只有满足了人民的需求与呼声，才是真正地为人民服务。群众路线建构了一个“提取—回应”的系统性思路，转变了传统民本思想中自上而下的单一模式，将府民关系从单向度转变为双向互动，从程序设计上将民本推进到民主的层面。

总的来看，以人为本理念的提出与群众路线的制度设计通过对人主体性地位的承认以及将人纳入到政治议程中，扬弃了传统民本思想中君为主体、民为客体的工具理念，塑造了符合现代精神的府民关系。虽然群众路线体现的“民本”思想成为国家自主挖掘真实的政治信息的有效手段。但实践中仍然存在利益表达渠道不平等带来的信息不对称的问题。因此，学者杨光斌将群众路线界定为“民本主义民主”，是一种本质性民主（如果将其视为一种民主模式的话——笔者加） 而不是程序性民主［11］。这一种观点实际上含蓄地承认了人民虽然具有主体性，但在政治参与和利益表达上依然处于被动状态，从实然角度来讲，依然没有达到一种理想的平等状态。国家治理体系与治理能力现代化要求一种法治、责任、参与、公正、回应等要素兼备的国家治理模式，因此，我们在注重实质性民主建设的同时，还应该兼顾程序建设，实现对民本的第二重超越：让人民真正成为主动的主体，构建出符合现代治理理念要求的平等、参与与协商的府民关系。

三、共治模式构建府民关系：对民本的第二重超越

推进国家治理体系与治理能力现代化是中国实现现代化建设与政治发展的必然要求，它不仅是对改革开放以来发展存量的应用，而且是与现代化进程相结合的发展增量的创造。从统治走向治理，不仅仅是理念的转变，也是方法的革新。我们从治理现代化的角度重新思索府民关系，首先要使重塑府民关系的内在原则符合国家治理现代化的特征与内涵，其次要使重构府民关系的具体模式符合国家治理现代化的制度和程序。从特征与内涵维度看，治理作为一种价值理性，要摆脱技术取向的窠臼，体现民主、自由、法治、责任、平等、公开等价值。从程序与制度维度看，治理作为一种工具理性，要从整体、系统与多元角度出发，实现一套运行成本低、行政效率高、公共服务提供能力强的制度设计。

中国语境下的国家治理虽然参考了西方治理理论的概念与价值，但并不能与其混同。因为世界各国制度产生的起点与维系的环境各不相同，所以在界定中国的国家治理内涵时要立足于中国国情，防止纯粹制度移植带来的消极影响。国家治理是一个系统性的概念，需要从不同角度进行分析。只有明确国家治理的主体与机制，才能重塑现代治理时代的府民关系。

在治理主体的确定上，我们首先要明晰治理并非独立的概念，而是和“国家”一词相连的，即“国家治理”。这意味着，虽然治理强调多中心的主体与协同的合作，但是在中国，治理的根本主体是国家。各类社会组织与人民群众虽然也是治理的参与者与合作者，但离不开国家的统一领导与安排。在治理机制的选择上，治理从宏观意义上强调现代民主政治与参与，强调构建具有人性关怀和互动建构的公行良序［12］。在一系列法律、规范等制度的具体保证下，政府应加强不同主体之间的沟通合作，健全责任机制，规范主体行为，构建协同型的国家治理模式。府民关系则需实现一种共治模式，从程序上保障人民的主动性，实现上下互动、各方参与、平等协商，这也是国家治理的一种理想状态。

共治模式将以人为本内化为价值指导，通过协同治理等方式完善程序建设并促进民主发展，既回答了国家治理的基本问题，也折射了国家治理的价值意蕴。所谓“共治”，即共同治理。与体现“逆向参与”的群众路线不同，共治更多强调人民群众在法律与制度的框架下与国家合作，实现国家权力向公民回归。由此看出，对主动参与与民主协商的凸显承认并肯定了人民群众在政治权力中的主动位置，实现了对于平等价值的强调与应用，也完整地勾勒出民主的概念。我们强调人民是国家权力的所有者，但需要通过平等与自治来进行保证，因为不平等带来的身份上的等级关系，“被统治”带来的对自由的消解本身会解构民主的价值。在具体的设计上，共治模式从工具与价值两个方面体现并实现了对传统民本的第二重超越。

第一，作为工具理性的共治。共治不仅承认国家治理的根本主体，也肯定了其他主体在政治权力中平等的位置，通过一种相互合作与协同的治理模式的构建，将原有的府民关系转变为符合现代化发展，更能体现平等，并且具有参与、协商与信任的关系。“区分现代国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响”，并且“现代化意味着所有集团——新的和旧的，传统的和现代的——在它们与其他组织发生关系时都意识到自身是作为组织存在的，意识到各自的利益和要求”［13］。这表示人民可以并且也需要参与到公共事务当中。随着市场化改革的不断深入，国家事务和社会事务的多样性与复杂性加剧了价值多元化与利益多样化的趋势，这本身意味着国家或者政府作为公共事务的单一性主导者不仅不能适应时代的要求，也不能满足日益多样化的社会群体的需要。这就呼唤一种公民参与公共事务的治理模式，使位于不同层面、不同领域的问题在各自的范围内能得到最优的解决。简言之，可以交给社会去做的交给社会，应该由人民自主决定的交给人民。这可通过强化民间组织的地位、肯定人民群众的能力，搭建公众参与平台、畅通民主表达渠道来实现。正如党的十八届三中全会指出的，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，使人民能够参与关涉自身利益事务，实现自身利益诉求的满足。对于整个国家和社会来说，这种多元力量共同治理社会的格局不仅减轻了政府的负担、推动了政府转型的脚步，还加强了府民之间的信任关系，以府民关系的和谐保证了国家与社会的稳定。传统的民本思想单纯强调通过富民养民等手段维护稳定，却不注重从通过一种参与、协商的社会资本视角培植府民的信任关系。

第二，作为价值理性的共治。共治模式将实质性民主与程序性民主统筹起来，不仅植根于中国土壤，也体现了关于民主的普世价值，彰显了从民本到民主的应有之义。前文谈到，生发于传统民本思想的群众路线，作为一种传统模式是一种实质性的民主。这种民主模式的优点在于弥补民主参与者不同的参与愿望与能力，使公共政策和公共服务能够避免这些缺陷，实现公正化。这种植根于中国土壤的民主模式的确符合中国实际并富有创造性，也直接体现了民主的实质性内涵。若建设成一种全面的民主政治，需要在关注实质性的基础上将程序性建设也统合进来，只有实现实质性与程序性并重的民主才能真正体现民主的目的。实用主义大师杜威谈道，“民主自由的目的就是为了使得人类潜能获得最大可能、圆满地实现，因此当后者受到剥夺和压抑的时候，它将会在适当的时候起来反抗而要求有表现出来的机会”［14］。的确，受制于人本身的因素与政治文化传统的影响，人的能力各不相同，人的参与意识也存在热情与冷漠的区别。因此，共治并不否定实质性民主建设，而是在支持实质性民主建设的同时倡导程序性民主建设，进而激发出中国的民主活力，实现国家治理成就。在实质性民主建设上，通过“民本主义民主”实现人类幸福生活与公共善业的目的；在程序性民主建设上，通过协同治理格局的构建与民主参与平台的建设，把人提高到一个新的层次，承认人的能力、肯定人的价值、凝聚人的功能。由此，共治将以民本为内核的府民关系转变为以民主为内核的府民关系，真正实现了民本思想的现代价值。

现代社会的基本命题需要一种符合现代特征的手段来解决，但现代脱胎于传统，现代社会的思想观念、价值取向与制度设计不能同传统划清界限。这意味着我们在处理中国问题上要在传统与现代之间寻求平衡，整合传统与现代提供的资源来推进国家的现代化发展。良好的府民关系是和谐社会的政治社会基础，对其探索不仅需要实现对传统关照，也需要将传统在正反合的辩证运动之中为现代提供理论借鉴。超越传统民本思想来构建府民关系，不仅是国家治理体系与治理能力现代化的要求，更是道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的真实写照。

[1]王印.民本思想与中国古代抑商政策 [J]史学集刊,2000(3)：12-17.

[2]张分田,张鸿.中国古代“民本思想”内涵与外延刍议[J].西北大学学报（哲学社会科学版）,2005（1）：113-118.

[3][6]萧公权.中国政治思想史（上册）[M].北京：商务印书馆,2011：97.

[4]金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社,1999：21.

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[7]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社,2014：367.

[8]毛泽东.毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社,1991：1475.

[9]毛泽东.毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社,1991：1094.

[10]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社,2014：365.

[11]杨光斌.让民主归位[M].北京：中国人民大学出版社,2015：98.

[12]张小劲,于晓红.推进国家治理体系与治理能力现代化六讲[M].北京：人民出版社,2014:57.

[13]【美】亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,等,译.上海：上海世纪出版集团,2008:28-29.

[14]【美】杜威.自由与文化[M].傅统先,译.北京：商务印书馆,2013：109-110.