论标准化体系在防灾减灾中的作用
——从灾害事件损失的原因说开去

赵阿兴

（中国地震局 地质研究所，北京 100029）

2016年7月唐山大地震40周年之际，习近平总书记在唐山视察时指出，防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。他强调，要落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。要坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾与非常态减灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，依法、科学、有序、精准推进防灾减灾工作。

为了更深刻地理解习总书记提出的上述防灾减灾目标，有必要对于灾害、标准以及后续的规划、审批、监理制度做一个系统的阐述，厘清它们之间的相互依存和制约关系，从总体安全观的视角探讨标准化在防灾减灾中的作用，这也是标准化改革的全新领域和课题。

一、灾害的定义

（一）灾害的定义和分类

灾害的定义在学术上是一个日久弥新的老问题。

1.灾害的定义

通常，我们把能够对人类和人类赖以生存的环境造成破坏性影响的事物，一切对自然生态环境、人类社会的物质和精神文明建设，尤其是人们的生命财产等造成损失和危险的天然事件和社会事件总称为灾害，将灾害定义为致使承灾体遭受巨大破坏、损失或毁灭性的，导致突然或巨大的不幸或失败发生的事件。

全世界最大的慈善组织红十字会与红新月会国际联合会将灾害定义为：灾害是一个突如其来、灾难性的事件，它严重地扰乱了一个社区或社会的运作，造成了人类物质、经济或环境的损失，超过了社区或社会利用自身资源的能力去应对的程度。

联合国下属的世界卫生组织对灾害的定义为：灾害是任何可以导致设施破坏、严重的经济损失、人员伤亡、健康状况恶化的事件。

联合国国际灾害减少战略秘书处对灾害的定义，表述为：灾害的发生意味着一个社区或社会功能被严重打乱，涉及广泛的人员、物资、经济或环境的损失和影响，且超出受到影响的社区或社会能够动用自身资源去应对的程度。

归纳总结上述三个定义，灾害包含了四层基本含义：灾害事件作用于人类社会；人类社会遭到严重破坏，并带来巨大的损失事件；此事件的严重程度已经超出了社区本身的应对能力；灾害事件的起因可以是自然发生或人为制造。

2.灾害的分类

灾害按照成因可以分成自然灾害和人为灾害两大类。

自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象。如地质灾害（地震、火山爆发、泥石流、山体滑坡）、气象灾害（飓风、洪水、暴雨、冰雹、雷击、干旱、低温冷害）、生物灾害（病虫害、流行病、赤潮）、天文灾害（陨石、太阳耀斑）等，这些都是自然灾害。

人为灾害指主要由人为因素引发的灾害。如环境灾害（雾霾、热岛效应、噪声、光污染、生态恶化、环境污染）、事故灾害（火灾、爆炸、有毒有害物质的泄漏）、社会灾害（交通拥堵、金融危机、通货膨胀、政变、恐怖袭击、战争、社会暴力、腐败、骚乱、决策失误）均属人为灾害。

（二） 灾害的特征属性

在人类出现以来的整个历史上，灾害从未间断。只要有物质运动就必有灾害。灾害是绝对的，防灾减灾是相对的。特别是在巨灾面前，人类的力量渺小到微乎其微。防灾减灾抗灾，只是我们顺应灾害的属性，采取必要的措施，尽可能地减少灾害所造成的财产损失和人员伤亡的手段。

总结和归纳灾害史，灾害属性具有以下八个特征：①普遍性和永恒性，表现为灾害在时间和空间的广泛存在，不可能被消灭。②多样性和差异性，表现为各种类型的灾害形式千差万别，严重程度不同。③全球性和区域性。表现为某些灾害，如火灾、洪涝、旱灾，在全球普遍发生，在局部区域发生的频度高低不一。④不确定性与预测的困难性。灾害发生是肯定的，但是灾害发生的时间、地点、强度、范围是不确定的。鉴于人类对于灾害的认知局限，灾害很难预测，如地震、台风、赤潮等。但随着人类对于灾害的认知深入，以及技术手段的提升，其预测的准确度将逐步提高。⑤突发性和缓慢性。某些灾害，如地震、火山爆发等，表现为在短时间内突然发生。而另一些灾害，如气候变化、荒漠化、土壤侵蚀等则是缓慢发生的。⑥滞后性与扩散性。表现为某些灾害，如蝗灾、地下水漏斗等，在时间上会有一段缓慢积累到突然爆发的过程，在空间上会有向周围或上下游扩散的趋势。⑦相关性和继发性。表现为某些灾害，如暴雨引发洪水继而引发渍涝和瘟疫，具有因果关系；另一些灾害，如地震导致的崩塌造成河流断流，形成地震堰塞湖，当积水上涨到一定程度，超过堰塞湖的地震堆积物强度，地震堰塞湖突然溃坝，继而发生洪水，表现为灾害链式的次生关系。⑧可预防性和不可避免性。表现为某些灾害，如生态失衡、流行病、核泄漏、交通事故、矿井瓦斯爆炸、恐怖袭击等，在一定程度上是可以预防的，但却是不可避免的。

承认和正确地对待灾害的上述属性是非常重要的。它在本质上是哲学层面上的认识论和世界观问题。如果认可世界是物质的，物质是运动的基本认知，将不得不认可灾害的属性。

二、标准与标准化的作用

国家主席习近平在致第39届国际标准化组织大会的贺信中指出：“标准是人类文明进步的成果。”这是对标准社会意义的高度概括。标准作为人类文明进步的成果，其制定的可操作性与应用的广泛程度，是彰显和揭示社会文明的重要标志之一。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。标准化作为治理现代化的重要途径和现代国家治理体系的重要基石，越来越发挥出其基础性、战略性、引领性的作用。社会治理标准化，不仅是标准化的一个全新的工作领域，更是一个全新的标准化理念。因此，有必要重新认识标准的作用，厘清标准化工作在社会治理中的重要性。

（一） 标准与标准化

1.标准及其内涵

标准的原意为目的，也就是标靶。技术意义上的标准就是一种以文件形式发布的统一协定，其中包含可以用来为某一范围内的活动及其结果制定规则、导则或特性定义的技术规范或者其他精确准则，其目的是确保材料、产品、过程和服务能够符合需要。

因此，标准的术语解释可以表述为：标准是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致并由公认机构批准，共同使用的一种规范性文件。标准的内涵：制定标准的目的就是“获得最佳秩序”和“促进最佳共同效益”。“最佳秩序”是指通过制定和实施标准，使标准化对象的有序化程度达到最佳状态，而“最佳共同效益”指的是相关方的共同效益，而不是仅仅追求某一方的效益。标准产生的基础是科学、技术和经验的综合成果。制定标准的对象是“重复性事物”。

2.标准化与综合标准化体系

标准化是人类社会发展的必然产物，它随着生产的发展、科技的进步和生活质量的提高而发生、发展，受生产力发展的制约，同时又为生产力的进一步发展创造条件。

标准化的术语解释可以表述为：标准化是为在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。

经济全球化不可逆转的过程，特别是信息技术高速发展和市场全球化的现状，要求现代标准化以信息论、方法论、系统论和行为科学为指导，运用移动通信、云存储、大数据等技术手段，以参数最优化为目的，以系统最优化为方法，建立问题导向的综合标准化体系。

综合标准化体系不再把定多少标准作为工作目标，而是把解决重大问题、发挥具体作用作为工作目标。综合标准化体系是在一定范围内的标准按其内在联系形成的有机整体，也可以说是以问题为导向的由标准组成的标准化系统。

3.综合标准化体系的实证案例

综合标准化体系的实证应用，在日常生活中屡见不鲜。以2013年北京马拉松比赛选手“尿红墙”事件为例，可见一斑。

北京马拉松比赛自1981年开始，此后每年一届，已发展成为世界十大马拉松赛之一。“尿红墙”事件表现为：2013年北京马拉松比赛，有超过3万人报名参赛，沿途的如厕问题成了一个焦点。媒体报道，在比赛过程中，有多名参赛选手站在长安街附近沿途的红墙边和绿化带小便，地面上“水”流一片，引起热议。有人质疑，随处小便的原因是因为流动厕所少，也有人称，很多人就地小便是因为“有这个传统”。

有媒体事后采访赛会组委会负责人得知，赛会在比赛出发点天安门广场按照每100人配备一个厕所蹲位的标准，配备了300个蹲位的厕所，并表示，这样的配备水平在国际赛事中也是比较高的。该负责人称，根据选手的男女比例，厕所配备的蹲位确实男多女少，但从天安门广场排队的数量来看，选手上厕所的需求并不是很大。“尿红墙”的地方是在距离出发点以后的1.5公里处，不可能刚出发就突然尿急。多名参赛选手表示，跑马拉松的选手本身就排汗多，上厕所的需求不是很大，之前就听说过北京马拉松赛事中有“尿红墙”的传统，有人就觉得是一个传统才去小便。对此，该负责人称，不能去猜测选手的主观意图。北马组委会一位工作人员认为，不排除选手为了成绩，不想去排队的情况，也可能是起哄。

由此可见，2013年北京马拉松赛事组委会的的确确是按照标准化的要求，进行了厕所的设置，甚至还考虑到了选手的性别比例，可谓用心良苦，但是还是发生了意想不到的群体性事件。究其原因，是组织者没有真正体会到综合标准化体系的标准真髓，在标准的执行方面出现了偏颇。

自2014年以后的北京马拉松比赛，组委会接受教训，在执行综合标准化体系方面做出诸多改进，除了在相应位置增加设置一定的流动厕所，安排工作人员在现场疏导之外，在《2014北京马拉松选手预报名须知》中的“说明及注意事项”中明确规定，选手在比赛沿途如有不文明行为(如随地便溺、乱丢垃圾等)，组委会将取消其参赛资格，并报请中国田协追加处罚。从此，杜绝了“尿红墙”事件的重演。

类似这样的情况，在环境质量、大城市病等领域，表现得也很突出。

（二）标准化战略与社会的可持续发展

标准化是社会现代化的一个基本要素，标准与战略、规划、政策一样，都体现了党的治国理念和执政方略。标准也是法律法规的技术支撑和必要补充，是经济社会活动中的“软法”。一个国家的标准化程度，从某种意义上说反映着社会的现代化水平和国家的治理水平。

1.社会发展和质量提升需要标准化体系

习近平总书记历来十分重视标准化工作。他曾经强调：“加强标准化工作，实施标准化战略，是一项重要和紧迫的任务，对经济社会发展具有长远的意义。”他还指出：“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。”“谁制定标准，谁就拥有话语权；谁掌握标准，谁就占据制高点。”

党的十八大以来，中央领导先后做出60多次重要批示，研究制定国家标准化战略纲要，要求健康、安全、环境领域有标准予以支撑，提高治理水平和推进治理能力现代化。

2.技术创新成果产业化需要标准化体系

标准是共同遵循的规范、准则，作为科技成果转化的载体，其“乘数效应”将有利于助推科技成果的快速扩散，完成科学研究、实验开发、推广应用“三级跳”，将创新成果转化为推动经济社会发展的现实动力。国务院发布的《中国制造2025》在十大任务中提出：加强标准体系建设，实施制造业标准化提升计划；在智能制造等重点领域开展综合标准化；组建重点领域标准推进联盟；加强质量技术基础建设；加强技术标准创新基地建设。国务院在关于促进大数据发展行动纲要、新一代人工智能发展规划等中都对标准化提出了战略需求。

3.提高社会治理能力需要标准化体系

标准化体系是治理现代化的必然要求。借助标准化的方法，可以整合经济、政治、文化、社会等方面资源，创新国家治理模式，为解决政出多门、各自为政、自由裁量、互不相关以及社会资源分配不公、政府与市场关系不顺等问题提供技术支撑，推动实现政府治理行为规范化和社会治理资源优化配置。

标准化体系是社会主义法治建设的重要体现。国家治理层面的法律往往原则性较强，在一些领域缺少细化规范，而标准恰恰可以在法律规范不明确时发挥弥补和支撑作用，避免社会规范出现真空地带。

4.实现基本公共服务均等化的目标需要标准化体系

标准化体系是实现基本公共服务均等化的重要手段。借助标准化的方法，基本公共服务的各项指标可以量化，能有效减少政府基本公共服务供给不均与公众基本公共服务享受不均的问题，同时，还可以避免公共资源配置过程中重复浪费、效率低下等现象。从20世纪80年代开始，公共服务标准在国外政府公共服务领域已得到广泛应用。

5.“一带一路”等国际交流需要标准化体系

进入21世纪以来，国际标准发展集中表现在三个方面：一是在生态环境方面，国际贸易产品和服务必须满足相应节能减排、环境友好、生态保护等标准要求已成为国际共识。二是在社会安全及社会责任方面制定标准，在社会稳定、劳动权益、消费者权益、社区发展等领域发挥作用。三是以标准化推动社会治理水平、城市服务及生活品质的提升。

发达国家普遍将标准化上升到国家战略高度，以标准抢占经济科技竞争制高点。我国作为世界第二大经济体和第一货物贸易大国，需要更多标准国际化，推进高水平对外开放，提升外向型经济竞争力，以标准化促进政策通、设施通、贸易通，支撑互联互通建设，促进投资贸易便利化，把标准化作为推进“一带一路”的重要抓手。

三、标准化体系在防灾减灾中的重要作用

（一）现代社会是高风险社会

从1986年苏联切尔诺贝利核电站发生重大事故开始，哲学家就十分关注由现代技术引起的巨大风险。同年，德国慕尼黑大学哲学家乌尔里希·贝克教授出版了《风险社会——走向新的现代性》，书中提出了“风险社会”的概念，并提出我们已进入了风险社会，或者更恰当地说是“全球风险社会”。

风险在现代社会中的表现与过去已经有本质的不同。现代风险与科学技术的发展有着密切的联系。科学技术既给人类带来巨大福祉，同时也蕴藏着对人类社会的各种威胁，成为现代社会风险的重要根源。现代风险社会和“全球化”有着密不可分的联系。当我们用与技术发展相同的速度创造出无法测算的不确定性时，我们就进入了“全球风险社会”。

（二）人类社会面临严峻风险挑战

随着人口的快速增长、城市化进程加快、温室气体排放增加、工业化提速、地缘政治冲突及自然变异等不断加剧，全球重特大灾害时有发生，环境污染、气候变暖、老龄化危机等风险问题日益突出，灾害事故造成的损失日益增加，全球保障缺口持续扩大，人类社会面临严峻风险挑战。其表现形式有以下三个特征：①风险形式复杂多样。局部冲突、恐怖袭击、粮食危机、巨灾、土壤荒漠化等多种风险并存，风险交汇聚合更招致经济、投资风险，区域风险呈现出原因错综交织、冲突对手难觅、解决无从下手的复杂状况。②风险因果相互关联。恐怖袭击、地区冲突、难民危机、粮食问题、宗教极端、自然灾害等多风险并存、互为因果，具有很强关联性。③风险损失程度大、危害面广。地区恐怖袭击、政局不稳等风险，以及特殊地理区域、气象条件下的自然灾害、事故灾难等风险，常常使经济活动成果毁于一旦，难民、人员伤亡等灾害后果波及全球。

（三）现代国家治理的安全体系

习近平总书记曾指出：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

党中央设立了国家安全委员会，提出总体国家安全观，要求各级政府必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。强调既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全等于一体的国家安全体系。

（四）标准化体系在防灾减灾中的风险治理

风险治理的责任不能仅由政府来承担，应该由政府、市场、企业、社区、非营利组织共同构筑风险治理新模式，建立资源、信息交流与互补的平台，按照契约精神，遵守相应的标准，共同努力，保障公众和利益相关方充分参与，发挥基层人大、社区居民、业主代表等社会组织和个人在标准制定和执行中的作用，防止部门利益、行业利益、既得利益损害公共利益。

以头脑风暴的方式，按照笔者所提出的标准化在防灾减灾中的风险治理思路，下面我们对于大中型城市普遍存在的交通拥堵和停车难问题为例，进行标准化综合体系分析。

首先，要清理出大中型城市交通拥堵和停车难现象的本质。从表面现象看，交通拥堵和停车难似是道路通行能力不足和车辆保有量太多的矛盾造成的，其本质却是标准供应缺失、衔接不畅、修订滞后甚至互相矛盾、冲突所导致的。

从产业发展角度看，汽车产业是国民经济的重要支柱，对推动经济增长、促进社会就业、改善民生福祉做出了突出贡献。改革开放以来，汽车进入家庭，逐渐成为现代社会生活的标配。截至2016年底，全国平均每百户家庭拥有36辆私家车，成都、深圳、苏州等城市每百户家庭拥有私家车超过70辆。全国有49个城市的汽车保有量超过百万辆，18个城市超200万辆，6个城市超300万辆。其中汽车保有量超过200万辆的18个城市依次是北京、成都、重庆、上海、深圳、苏州、天津、郑州、西安、杭州、武汉、广州、石家庄、东莞、南京、青岛、宁波、佛山［2］。

面对如此庞大的城市汽车保有量，城市就是修再多的道路，在集中出行的交通高峰期，这些城市的热点地区想要不堵车几乎是不可能的事。原因是城市的规划并没有考虑到汽车集中出行的标准，特别是一些城市还是按照传统的城市功能区进行规划设计，在城市规划的制定上就为交通拥堵埋下了伏笔。

其次，有效停车位严重不足。何为有效停车位？简单的理解就是在有需求的时候能够提供的停车位。有专家测算，在出行方式是单一的点对点的静态情况下，汽车保有量每辆应该配备1.3～1.5个有效停车位。有效停车位的严重不足，就导致路侧停车的现象大面积发生，使得原本就紧张的道路通行能力在短时间内急速下降，形成交通拥堵。更有权力部门在道路上临时划定特许经营的停车场，造成道路资源被挤占。这种现象从法理上讲，应该是权力部门对国有资产的侵占和对纳税人的资产掠夺。而道路资源属于国家所有。

再次，停车位的设置，应当与建筑物配套，隶属于建筑物的附属服务功能。但是这方面还没有完善的标准。从环境保护的角度出发，停车位应当尽量利用地下空间，尽可能的让有限的城市地面成为绿化用地，以减轻城市的热岛现象和增加二氧化碳的吸收。非常遗憾，在这方面也没有制定相应的标准。理想状态下，从碳汇的经济学角度分析，地面停车场的收费标准应该是地下停车场收费的数倍，用价格政策鼓励地下停车。但是现状却是与其相反。到目前为止还没有听说任何地下停车场的收费标准比地面停车场的收费便宜。

最后，在某些城市老旧城区花巨资试点建设的大中型停车设施，由于后续服务细节的不完善，诸如泊车时间太长、泊车后距离目的地太远等，缺失相应的标准化管理，竟然变成了门可罗雀的过剩产能。

厘清了上述看似与交通拥堵和停车难关系不是很密切但是实际却起着关键作用的因素，运用综合标准化体系的思路，就可以发现与破解交通拥堵和停车难的突破口，制定出问题导向的标准化体系措施与要求［3］。

标准化体系在防灾减灾中的重要作用得以充分发挥的成功的案例之一发生在新疆自治区，其中新疆自治区政府无疑起到了决定性作用。鉴于新疆地震多发情况，自2004年起，新疆自治区政府决定在全疆城乡实施抗震安居工程，计划用五年时间基本解决全区城乡老百姓房屋抗震性能差的问题。政府派出干部驻乡，根据当地的具体情况，按照综合标准化体系的配置，一大批砖木、砖混、石木、木板夹芯、笆子墙结构的抗震房遍及天山南北。在2004年到2008年建抗震房期间，全疆一共发生5级以上地震33次，包括于田、策勒7.3级地震，抗震房安然无恙，不但一间也没有倒塌，而且连一个裂缝也没有，老百姓把这种房叫救命房、安全房。在2017年8月9日新疆博尔塔拉蒙古自治州精河县境内发生6.6级地震，精河县142间房屋倒塌，1060间房屋受损，仅有32人受伤（其中2人重伤），抗震房没有遭受破坏，发挥了防灾减灾抗灾的作用，极大地减少了财产损失和人员伤亡。

四、结论

总体上说，标准化的环境在不断发生重大变化，新科技革命和产业变革、提高社会治理能力等向标准化提出了更高的要求，不加强标准化战略地位就难以解决经济社会发展中的战略性难题。

标准化发展战略的核心是争取占据国际标准化战略制高点，目的是争取本国利益最大化。

风险治理是国家治理体系的重要内容。标准化体系在防灾减灾中的重要作用应该体现在以高层化的顶层设计为支柱、以基层政府的可操作为基础、以综合标准化体系为抓手、以总体国家安全观为目标，配合后续的宣传、审批、执行、监理、监督、检查、问责等行政措施，落实在组织架构的最基本单元，真正做到“谁主管谁负责，谁实施谁负责，谁组织谁负责”，切实践行隐患排查和风险防范措施，最大限度地减轻灾害的损失。

[1]赵阿兴,马宗晋.灾害损失评估指标体系的研究[J].自然灾害学报,1993,2(3)：1-7.

[2]2016年汽车保有量私家车总量、百户家庭拥有量及机动车驾驶人数量呈现迅猛增长趋势分析[EB/OL].（2017-01-08）[2017-12-26].http://www.chyxx.com/industry/201701/490612.html.

[3]赵阿兴.风险与治理的理论探索：浅谈灾害损失阈值理论研究结果的应用[J].行政科学论坛,2017（3）：35-41.