公共行政人员伦理决策：内涵、困境及其对策

骆虹

（武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072）

公共行政伦理决策既包括以个人为单位的个体性行政人员伦理决策，也包括以多人为组合的群体性行政组织伦理决策。其中，行政组织伦理决策是个体性行政人员伦理决策的“合力”，个体行政人员伦理决策对群体性行政组织伦理决策构成行政组织伦理决策的基础。

一、公共行政人员伦理决策的基本内涵

公共行政人员伦理决策衍生于公共行政决策，落脚于伦理决策。公共行政决策是公共行政过程的关键环节，它伴随着公共行政的整个过程，强调公共行政主体落实公共行政事务中的判断、选择等过程，主体上包括行政组织中的个人和行政组织本身，内容上包括客观事实的判断和选择与涵盖价值、道德规范、伦理准则的判断和选择，具有服务于国家意志、浓厚公共性等公共行政的一般特点。

“从政治学的角度看，行政伦理决策在本质上也是一种政治伦理”［1］。伦理决策在本质上首先是伦理，是从伦理出发，对不同的伦理规范和道德准则做出判断和选择的过程，其对象是相关事务的道德价值，是在伦理价值冲突的境况下，对冲突的各方做出决策的过程。因此，在微观分析中虽然也使用了“决策伦理”，但其着力点放在伦理上而非决策上。

公共行政人员伦理决策是指在公共行政人员进行公共行政事务管理的过程中，对不同的行政伦理理念、行为和规范的选择过程。具体包含三层意思：首先，其主体是公共行政人员，是公共组织中的个人，或者是公共组织的人格化代表，而非组织整体；其次，其对象是不同的行政伦理理念、伦理行为和伦理规范，且在决策的过程中，由于公共行政人员的双重身份和担负的公共责任，这些理念、行为和规范在一定程度上存在冲突和矛盾；最后，它作为动态的发展过程而存在，既受到公共利益导向与宗旨的制约，也受到公共行政人员自身素质及其所在组织和整个社会大环境的影响。

二、公共行政人员伦理决策存在的困境

公共行政人员时刻担负着主观责任和客观责任，这些责任之间经常会出现一些冲突，其突出表现为利益冲突、角色冲突和权力冲突，并活跃在行政伦理理念、行政伦理行为和行政伦理规范的抉择中，影响着行政人员伦理决策，使之陷入选择何种伦理作为取向的困惑，或者倍受错误选择后的伦理窘境煎熬。

（一）公共利益导向失调下的伦理决策困境

“公共行政功能从工具理性过渡到价值理性使得行政决策行为更加贴近社会大众，贴近公共利益，行政决策行为也因此围绕着责任标准和公益标准展开价值博弈……公共利益作为一种真正的伦理责任承担了决策者进行伦理思考的指导性角色”［2］。随着现代化的推进和民主政治的发展，公共利益作为行政决策的导向已成为共识，而公共行政人员作为公民的“委托人”，既作为社会独立个人存在，也作为组织中具有行政身份的人而存在，后一种身份为自身提供特殊的接近和进入政府的机会与便利，使之面临利用特权谋取个人利益的诱惑。这种双重性身份在生活与工作、私人领域与公共领域中不可避免地发生着各种冲突。从利益的角度而言，它表现为个人利益与公共利益、眼前利益与长远利益等之间的矛盾。在关乎切身利益时，公共行政人员可能缺乏坚定的公共利益观，不能坚持做到以集体的、公众的利益为重，逃避自己应尽的公共职责，淡化甚至牺牲公共利益，突出强调个人利益。在情感驱使和道德伦理的牵引下，公共行政人员利用其职位和身份所附的公共权力及资源，做出偏离公共利益、趋向个人利益的决策，做出维护自身利益而不利于或者有损公共利益的行为。其具体表现形式多种多样，一般表现为贿赂、权力兜售、信息兜售、财政交易、馈赠与消遣、组织外就业、未来就业、处理亲属事物等方面［3］。这不仅有损公共行政人员个人的形象，而且有害政府和公共组织的形象和权威。

（二） 公共行政角色迷失下的伦理决策困境

公共行政人员在行政过程中处理的是公共事务，而公共事务涉及更多人的利益和要求，针对不同的具体事务，需要扮演好不同的角色，例如，组织内部某一项目的负责人或者成员、所在组织的上司助理、其他组织的合作伙伴等；公共行政人员作为日常生活中的人，在生活中也扮演其他角色，例如，爸爸妈妈的儿子、妻子的丈夫、孩子的父亲等。一旦这些角色勾连到行政角色，或者当他们处于行政组织内外的角色之间，或处于组织内角色之间时，由于公共行政人员行为本身蕴含主观责任和客观责任，在具体情境中，其多重角色之间可能是相互矛盾甚至是互斥的，此时行政人员就面临着角色和责任如何准确地搭配和定位、伦理的判断和选择的问题，当其缺乏明确的角色定位和独立的伦理自主性，或者为了寻求某一角色权利和义务而故意做出不合规范的伦理决策时，公共行政人员将陷入角色迷失下的伦理决策困境。这不仅包括究竟选择哪一道德伦理标准的困惑、而且也包括进行错误选择后陷入的伦理性魅影。这不仅不利于行政效率的提高，而且会导致行政执行走形、行政人员生活幸福指数下降。

（三）公共行政权力错位下的伦理决策困境

政府的权力来源于公民权利，是其通过法律等不同形式的赋予而形成，这就要求公共行政人员在职责范围内行使合法的支配力量以服务公民，维护公共利益，也就是说，公共行政人员在处理公共事务时，可能存在上级不同部门下达的指令不同、群众要求不同以及使用的法律规范等职责诉求也不相同的现象，而这些不同职责之间有可能是相互冲突或者矛盾的。在具体的行政实践中，当其中两种或者两种以上的命令、要求和规范相互冲突时，公共行政人员就面临着服从哪一种权力要求这种自我选择的压力，使自身陷入权力冲突的困境之中。在这种冲突下，公共行政人员的选择必然涉及制度伦理、道德伦理等不同的伦理选择和判断，同时也要预测不同的选择所带来的后果，这时自身的道德价值观和职业道德素质、组织的目的和权威、社会的价值导向等都对伦理决策产生很大的影响，使伦理决策变得极为复杂。公共行政人员一旦失去公共利益导向的价值判断，就有可能使权力超出职责范围或者未尽到职责范围的义务，而“他者”的权力要求和权利也得不到实现和维护。

三、摆脱公共行政人员伦理决策困境的对策

公共行政人员是公共利益和公共秩序的维护者，他们在日常的行政伦理决策中，经常遇到各种困境，使公共行政难以有效落实。因此，公共行政组织需要协同个人、组织、公民等各方力量，推进公共行政人员做好公共行政决策，以促进公共行政的落实，维护公共行政组织的利益。

（一）树立以公共利益为导向的行政决策意识

摆脱公共行政人员伦理决策的困境关键在于公共行政人员本身。公共行政人员在新的历史条件下应做好角色转变和定位，从责任承担者转变为公民，服务于公共利益［4］。公共行政人员维护公共利益是第一要务，在行政过程中，当各种利益相互冲突、选择方式多样化时，需要有一个共同的利益观主导其抉择，这种利益观就是公共利益意识。公共利益意识不是天生的，而是在实践活动中不断形成的。因此，思想道德教育作为塑造思想观念、提升道德意识、提升公共行政人员的整体素质的重要环节理应受到重视。也就是说，在实践活动中，公共行政人员需要加强道德教育，树立以公共利益为行为导向的利益理念，在坚持公共利益的首要原则时，兼顾好其他利益，并在利益内化的同时实现利益外化。

（二）增强组织中行政人员的个人伦理自主性

公共行政人员在面临各方要求与压力以及命令的服从、制度的遵守时，往往在一定程度上会演变为屈从和绝对忠诚。在这些情况下，本应具有灵活性的行政人员似乎成了完成行政事务的工具，缺乏个人独立的伦理自主意识和主动性，或者是忽视自己内心道德律的诉求，在冲突中，变成了“沉默的羔羊”。此时公共行政决策的科学性和民主性就会引起人们的质疑。正如科恩在分析民主的心理条件时所言，如果个人不愿依靠自己的判断，不相信自己的判断值得认真的考虑，他必然不会在决策过程起任何作用，即使参与也不会积极有效。就决策过程的实际后果而言，虽然这些人不参与可能比都参与还要好一些，但决策过程会不如都参与时那样民主，参与的广度就会因之降低［5］。作为政府部门的公职人员，公共行政人员在行政决策过程中必须符合法律制度、组织纪律、上级有关部门的要求，在职责范围内使用一定的权力，承担起客观责任；与此同时，作为社会的一员，公共行政人员具有能动性，在落实主观责任的过程中，必须充分发挥自己知识和技能的优势，进行理性判断以提高决策的责任意识。

（三）建立健全公民积极参与监督的相关体制

公共行政人员伦理决策不仅受到自身素质的制约，同时也受到制度、环境等的影响，因此，这就需要建立健全相关的体系制度，促进行政伦理立法，为公共行政人员的伦理决策提供一定的保障，这样做既能起到预防的作用，同时也能体现指导的价值。具体来说，这包括两个方面：一是完善与行政伦理决策相关的法律制度。它包括社情反映制度及其六大支点（人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度、信息机构的设立、新闻媒体的传播、电子政府的建设），这些制度还包括社会公示制度、决策听证制度、行政决策的监督制度、决策责任制度等［5］，并强化外在监督，从制度上优化公民参与道路。二是推进行政伦理立法的进程，实现行政伦理法制化。根据时代变化，尤其是现今社会网络化、网络信息化时代的特点和需要，有必要把一定社会的伦理原则、道德规范和要求上升到法律层次，使伦理的监督产生法律效力和作用，以法律的强制力来保证这些基本道德规范的遵守，以伦理立法促进实现行政伦理决策的科学化。

[1]李兆友,师容.公务员行政决策伦理思考的嬗变：从行政责任到公共利益[J].兰州大学学报（社会科学版）,2014(4)：92-96.

[2]特里·L库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径（第5版）[M].北京：中国人民大学出版社,2010：122-124.

[3]特里·L库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径（第5版）[M].北京：中国人民大学出版社,2010：51-60.

[4]卡尔·科恩.论民主[M].北京：商务印书馆,1988：193.

[5]何秀嵩.试论当代中国行政决策伦理建设制度安排[J].甘肃理论学刊,2009(1)：27-30.