论美国第三部门发展中的政府作用问题

秦寅霄

（中国人民大学 国际关系学院，北京 100872）

第三部门研究是近年来学者们关心的热点问题之一，其中政府与第三部门的关系更是第三部门研究的重点问题。一方面，政府之前对非营利组织干预太多，出现了非营利组织行政化的现象；另一方面，当前我国第三部门存在的一些问题，比如财务状况不透明等，需要加强政府监管才能解决。因此，如何理解进而理顺政府权力与第三部门的关系是摆在我们面前的重要课题。

西方发达国家是现代第三部门实践和理论的“先发者”，虽然国内一些政治学研究对政府与第三部门关系的理解受到西方发达国家相关理论和实践的深刻影响，但国内研究对于西方发达国家政府在第三部门作用的历史经验的认识仍有片面之处甚至是误区，我们有进一步深入研究和澄清的必要。作为这个领域的“后发者”只有客观地认识发达国家政府在第三部门中的历史作用，不去盲目地照搬发达国家的经验，才能基于中国的情况更好地建设和发展自己的第三部门，引导政府在第三部门发挥恰当的作用。

本文主体部分关于对美国政府与第三部门关系的片面认识分为三部分，通过分析美国不同历史时期政府在第三部门发展中的作用来澄清认识的误区，以深化对以美国为代表的西方发达国家历史经验的认识。本文发现：历史上美国政府与第三部门的互动领域是多样化的，在特定历史阶段二者的关系是复杂而不是单一的，难以用单一的“合作”或“冲突”概括；经常被忽略的是美国政府对第三部门规制的历史演变，这是二者互动和博弈的重要过程；美国战后政府与第三部门的合作并非完全是政府放权的结果，反而是继二十世纪初放任自流之后政府重新加强对第三部门干预的结果。需要说明的是，第三部门是通过志愿提供公益的组织集合，非营利组织是其中重要的组织形式，因此本文通过政府与非营利组织的互动来反映政府与第三部门的关系。

一、美国政府与第三部门关系：合作是不是主流

国内外的许多研究认为政府与第三部门之间的合作是美国历史上的主流，但笔者通过对美国历史特定阶段的考察，发现在同一个历史阶段中，二者的关系是复杂而且多样的，既有合作又有张力。

（一） 现有研究及其反思

对政府与第三部门关系最常用的概括是二分法——合作和冲突，关于美国政府与第三部门关系的研究也不例外。以萨拉蒙为代表，国外许多研究认为在历史上美国政府与第三部门关系是以合作为主的。尼尔森在其著作中较为完整地回顾了美国从殖民地时期开始的政府与非营利组织的关系，认为政府与非营利组织合作是美国的传统［1］25-48。萨拉蒙则考察了二战后美国政府与非营利组织密切的合作伙伴关系［2］286-295。国内在这方面的研究有明显的阶段划分。秦晖的《政府与企业以外的现代化》翔实考察了主要西方国家（英国、法国、美国）的第三部门现代化历程，主要从三个阶段研究美国政府与非营利组织的关系。他发现，美国民族国家形成后，国家为了获得合法性，打压非营利组织的发展；在二战后，国家与非营利组织合作，共同完成公共服务职能。因此，国家与第三部门的关系是先冲突，后合作［3］123-154。

可以看到，现有的研究为对美国各历史阶段政府与第三部门关系的认识定下了基调，就是合作或是冲突。但是详细考察美国相关历史会发现，在许多历史阶段，难以单独用冲突或合作来概括那个阶段的政府与第三部门关系，相反，二者的关系通常是复杂而且多变的。最典型的例子是在美国早期历史中，美国部分州政府确实与非营利组织冲突不断，但同时保持着较为密切的合作关系。

（二） 美国的历史经验

最能够反映美国政府与第三部门复杂关系的是美国建国初期到二十世纪初的北方地区（特别是新英格兰地区） 的历史。在这个阶段，州政府维持着与非营利组织复杂而多变的关系。一方面，州政府在教育、科技、医疗等诸多领域给予非营利组织大量的资金援助，将公共服务供给的职能委托给非营利组织；另一方面，州政府没有对非营利组织放任自流，而是通过让政府人员成为非营利组织管理委员会成员的方式保持对非营利组织内部管理事务的监控和干预。

1.政府对非营利组织的资金资助和公共服务职能委托

这一阶段，北方州政府对一些非营利组织提供资金支持，在医疗、科学、教育、救济等领域都是如此。以政府资金支持最密集的领域之一教育领域为例，英属北美殖民地共成立了九所非公立的高等教育机构，殖民地时期及建国后的一段时间，高等教育机构与政府的资金关系是密切的，或在成立时候依赖于政府的资助，或在成立后的日常经营运作依赖政府的资助，或者二者兼有［4］96。

关于政府对教育机构的资金支持，最有代表性的是哈佛学院与政府的资金关系。马萨诸塞殖民地法院在成立时捐赠给哈佛学院400英镑，并为哈佛学院颁布了特许状。哈佛学院还获得政府的查尔斯镇渡船租金作为资金。1652年，马萨诸塞全体大会捐赠了2000英亩土地给哈佛学院。1654年，马萨诸塞法院又决定每年用税收中的100英磅支持哈佛学院发展［1］27。

这一阶段，北方地区的政府不仅与非营利组织有密切的资金往来，而且还委托非营利组织履行医疗、教育、救济等多方面的公共服务职能，在法律上正式认可了非营利组织的地位，而政府本身很少参与到实际的服务过程当中去。在北部地区，宾夕法尼亚州的宾夕法尼亚医院正是依靠政府的资助才能为穷人看病的，宾夕法尼亚医院接收的患者中有三分之一以上是穷人［1］27。北部的高等教育机构在接受政府资助的同时，仍然保持着非公立大学的法律地位，并享有较高程度的自治权，向社会提供教育服务。

2.政府对非营利组织的监控和干预

北方各州政府也存在对非营利组织的监控和干预的现象，最常用的做法是政府人员参与到非营利组织的管理委员会中。1780年的马萨诸塞州宪法继承了殖民地时代州政府监督哈佛学院的传统，让州长、参议员等政府人员参与学院监事会［5］。虽然这些来自政府的成员是以私人身份参与学校的管理，并不代表政府的利益，但在实际决策和行为的时候，这些政府成员难免或多或少地考虑到政府的利益［6］147，借此政府也对非营利组织施加了一定影响。

（三） 小结

通过以上简单回顾可以看出，这一时期美国政府与非营利组织之间呈现出一种复杂的关系：一方面政府非常积极地将公共服务职能“委托”给非营利组织承担，而且乐意给予它们资金支持；另一方面，政府对非营利组织又不完全信任，因此通过其他手段保持着对非营利组织的监控和干预，合作与冲突交织其中，现有研究试图用简单的合作或冲突概括二者关系的做法显然是不成立的。

二、美国政府与第三部门关系的互动领域：资金支持和服务提供职能的归属

大多数研究对美国第三部门与政府互动关系历史的挖掘侧重两个方面，一个是二者的资金往来，另一个是社会服务提供职能在二者之间的分配。但是，在美国政府与第三部门关系演变历史中还有一个往往会被忽略的重要方面，就是政府对第三部门的规制，特别是第三部门的法律地位和政府的权力边界划分。

（一）现有研究及其反思

现有对政府和第三部门关系演变的研究大多从两个方面展开——资金方面和社会服务提供职能方面。政府对非营利组织的资金支持是学者们最常关注的互动领域之一，它也是证明二者合作关系的重要证据之一，它在萨拉蒙等代表性学者的著作中都有涉及［2］286-295。社会服务提供职能的归属是另外一个常见互动领域。秦晖的《政府与企业以外的现代化》一书就是以国家与非营利组织“争夺”社会服务提供职能为线索来讲述西方国家第三部门现代化历史的。西方民族国家兴起后，国家为了获得合法性，打压前现代的教会组织并成为新的福利提供者，同时压制非营利组织的发展；二战后，福利国家危机最终结束了国家对非营利组织的压制，国家才重新将公共服务职能交予第三部门［3］123-154。

这些研究虽然带给了我们观察政府与第三部门关系历史演变的不同视角，但是仍然忽略了另外一个重要的互动领域，即规制领域。这里的规制主要指政府对非营利组织法律地位的认定、政府在非营利部门领域的权力边界等重要的法律和政治问题，这也是政府与第三部门关系当中更本质的问题。

事实上，在美国政府与第三部门互动的历史中，有相当一部分内容是政府与第三部门在博弈中划分权力（权利）边界、政府对非营利组织法律地位的认定等，这些构成二者另外一个重要的互动领域——政府规制。明确的法律地位、清晰的权力边界划分是当前美国政府与第三部门互动顺畅运作的基石，它并非一蹴而就，而是各级政府和法院以及非营利组织之间长期反复博弈的结果。不考察政府对非营利组织的规制方面，就无法很好地理解政府与非营利组织之间的关系。

（二） 美国的历史经验

美国历史上政府对非营利部门的规制经历了许多里程碑式的事件，其中之一是1816年的达特茅斯学院案。这个案例划清了政府与学院之间的界限，在美国非营利组织发展史上有着重要意义。达特茅斯学院成立于1755年，位于新英格兰的新罕布什尔州，于1769年获得英王特许状，受到英国法律承认。美国建国后，达特茅斯学院发展迅速，继续作为私立慈善组织提供教育服务。从资金领域看，达特茅斯学院和殖民地其他高等教育机构一样接受政府资助。在内部事务方面，十九世纪初期以前，达特茅斯学院同样与州政府保持着密切关系。新罕布什尔州州长是董事会的当然成员，董事会其他所有成员都是新罕布什尔州和佛蒙特州的重要政客和政府官员［5］。

1816年新罕布什尔州政府试图完全控制达特茅斯学院，将其公有化。这遭到了达特茅斯学院的坚决抵抗，达特茅斯学院最终上诉到联邦最高法院，联邦最高法院支持达特茅斯学院的主张，肯定了学院的私人慈善机构性质，认定州政府的行为侵害了学院董事会的权利。达特茅斯学院案对非营利组织的发展产生了重要影响。正如马歇尔法官在判决书中所说：“几乎所有的慈善社团，为促进宗教、慈善事业和教育而创办的那些慈善社团，都是同一性质的。此判例是适用于所有同类案件的法律。”这意味着此后政府不能侵犯非营利组织的财产，不能轻易干涉非营利组织内部事务［4］134-135。

（三） 小结

政府与非营利部门互动的内容不仅包括资金支持和公共服务职能划分，还有根本的政府权力界限划分、非营利组织法律地位的认定等规制内容。达特茅斯学院案只是美国政府规制演变历史中的里程碑事件之一，但是它却表明，二战后的美国“监管国家”的雏形早在十九世纪初就已经开始形成。现代美国政府与第三部门运转良好的关系可以追溯到十九世纪的政府规制的保障作用，它构成了政府与第三部门关系的基石，是资金关系和职能分配关系的基础。在对美国政府与第三部门关系的历史考察中如果忽视了对政府规制的研究，则是忽略了政府与第三部门互动的一条重要线索。

三、战后政府与第三部门的合作关系：权力下放还是控制加强

国内许多研究把二十世纪七十年代之后西方国家政府与第三部门的合作看作是政府权力下放和控制减弱的结果，但是通过回顾比较美国和欧洲二十世纪的第三部门发展史，会发现美国与欧洲的政府在和第三部门关系上有着不同的发展轨迹，美国战后政府与第三部门的合作实际是政府控制加强和回归的结果。

（一）现有研究及其反思

国内许多研究将西方国家二十世纪七十年代之后第三部门的兴起看作是国家控制减弱和权力下放的结果，在这一点上美国和欧洲并没有太大区别，比如秦晖在《政府与企业以外的现代化》中采用的就是这样的处理方式，探索了欧洲和美国第三部门现代化途径的共性，即从政府压制第三部门到政府放松对第三部门的控制。

这种经典的“压制—放松”解释将国家与第三部门之间的关系刻画成“零和游戏”，认为二者力量此消彼长。它深远的政治哲学理论基础，既包括早期的宗教政治哲学、保守主义政治哲学，也包括近年来的新自由主义，这些思想的共性是认为国家权力不应当干预民间组织提供公共服务，突出“权力之恶”。二十世纪八九十年代后，伴随着第三波民主化，全球许多国家的公民社会的活跃程度进一步提高，非营利组织经常被当作公民社会的代表。在国家—社会关系的研究中，许多学者认为国家从压制公民社会到放松对公民社会的控制是一个历史规律和趋势，而非营利组织既然作为公民社会的代表和实体组织，其与国家之间的关系也就被这样套用了。

然而，这样的论述欠缺细致的历史考量。某一个历史阶段政府对非营利组织的控制是增强还是减弱，这是一个相对而不是绝对的判断，是与之前的历史阶段相比而得出的判断。如果研究美国和欧洲在二十世纪七十年代之前的历史，会发现那个阶段美国和欧洲拥有不同的政府与第三部门关系，因此，在二十世纪七十年代之后美国和欧洲政府与第三部门关系虽然表面上看起来相似，但是背后却是截然不同的历史发展结果。

（二） 美国和欧洲的历史经验

事实上，秦晖在《政府与企业以外的现代化》中对政府与第三部门关系演变的归纳更符合欧洲大陆国家的经验。二战后，欧洲国家成功建立福利国家，国家包揽了“从摇篮到坟墓”的绝大多数社会服务，为公民提供优越的社会福利。此时非营利组织不发达，几乎没有它们发展的空间。二十世纪七十年代末，福利国家问题重重，难以为继，欧洲大陆国家迫不得已放弃福利国家的政策，把社会服务委托给非营利组织承担，这才有了第三部门的兴起和现代化。欧洲战后经验确实是国家控制从紧到松的过程。

而美国的经验就有很大不同，在二十世纪三十年代之前，美国的非营利组织大多处于放任自流的状态，与政府之间鲜有合作。美国非营利组织的黄金年代始于二十世纪初到二十世纪二十年代，那个时期美国经济空前繁荣，涌现出大量私人基金会和慈善机构。此时杰弗逊的大众民主色彩已经消失殆尽，内战后美国经济发展加速，一大批工业资本家崛起，到二十世纪初，他们的财富空前丰富，开始向社会福利增加投资，建立了一大批基金会和慈善组织［7］。这个时期的非营利组织与政府之间合作不多，富豪们建立的基金会财力雄厚，根本不依赖于政府的资金支持。按照尼尔森的话说，这个阶段是美国历史上政府与第三部门互动较少的时期［1］43-48。与欧洲不同，美国政府与第三部门合作的重新开始是在罗斯福新政时期，罗斯福新政虽然加强了联邦政府的福利责任，但是在社会服务提供的操作上仍延续了与非营利组织合作的传统。战后政府与非营利组织的合作和互动有所增加，到二十世纪七八十年代之后二者的合作更是成为制度化的合作。

相对于二十世纪初非营利组织的放任自流，战后美国政府与非营利组织的合作其实是政府对非营利部门的事物进行干预的卷土重来，政府再一次将非营利组织的活动与政府意向结合起来，非营利组织又成为政府社会服务的委托对象，与政府展开密集的合作。这与欧洲经验形成了鲜明对比。

（三） 小结

二十世纪七十年代之后，美国和欧洲都呈现出政府与第三部门密切合作的繁荣景象，但是有意思的是，美国和欧洲走了两条不同的路，才达到这相似的结果：美国政府强势回归，结束了第三部门放任自流的状态，重新开始与第三部门的合作；而欧洲政府被迫放弃福利国家垄断的社会服务职能，为第三部门减压解绑，开始与第三部门合作。因此，简单地把美国战后第三部门的繁荣归结为政府控制的减弱和权力的下放是站不住脚的。

四、总结和启示

以上三个部分用十八世纪至二十世纪的美国政府与第三部门互动史实的一些片段，深入讨论了美国政府与第三部门关系演变历史中的三个问题，澄清了现有研究中对美国政府在第三部门发展中的作用的模糊甚至错误的认识。如果把三个问题结合起来看，也可以得出关于美国政府与第三部门关系的一般性认识。

第一，政府与第三部门的互动领域是多样性的。不仅在当代政府监管高度发达的背景下非营利组织的运作处处与政府有交集，即便在美国建国初期政府能力不那么强大的时候，非营利组织与政府的互动领域也是相当丰富的，包括资金、公共服务提供、法律认可、政府对非营利组织内部事务的干预等。在任何一个历史阶段，美国政府规制都可谓无所不在，而且形式相当丰富。

第二，互动领域的多样性决定了任何一个历史阶段的美国政府与第三部门关系都是错综复杂的，只关注一个领域无法获得全景式的二者关系。例如，二者可能在资金和服务领域合作密切，但政府仍然试图干预非营利组织的内部事务，或不承认非营利组织的法律地位；政府可能一方面鼓励非营利组织有所作为，另一方面对非营利组织进行严格的监管。对这些情况很难用一个简单的“鼓励”或“压制”、“合作”与“冲突”概括。另外，如果不结合每个国家自身的传统和历史变迁过程，无法轻易地评判政府与第三部门的关系是政府放松控制还是加强控制的结果。

第三，政府与第三部门关系维度的多样性和关系的复杂性决定了对政府与第三部门关系的理解必须结合具体历史语境和国情。对于中国第三部门的建设来说，美国的经验告诉我们，不能忽略我国国情而盲目照搬西方经验，国家一味下放权力是不可取的。而且，西方国家减轻管制的前提是国家监管比较完善，西方国家甚至在减轻管制的同时加强了国家监管。而发展中国家往往在监管方面有所不足，监管是国家权力应当加强干预而不是退缩的领域。总的来说，我国要结合具体国情，既要给第三部门适当的发展空间，减少不必要的管制，又要健全和完善对第三部门的监管，避免盲目的权力下放，将权力下放和权力建设结合起来。

[1]Nielsen WA.The Endangered Sector[M].New York:Columbia University Press,1979.

[2]莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京：商务印书馆，2008.

[3]秦晖.政府与企业以外的现代化：中西公益事业史比较研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

[4]和震.美国大学自治制度的形成与发展[M].北京：北京师范大学出版社,2008.

[5]Neem J N.Politics and the Origins ofthe Nonprofit Corporation in Massachusetts and New Hampshire,1780-1820[J].Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,2003,32(3)：344-365.

[6]刘虹.控制与自治：美国政府与大学关系研究[M].上海：复旦大学出版社,2012：147.

[7]资中筠.财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示[M].上海：上海三联书店,2015：25-10.