我国行政决策责任追究的缘起、困境与策略：研究回顾与再出发

肖俏

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

中国“史诗般的伟大复兴”得益于我国的民主决策模式：以中国共产党为主导的集体决策模式。这种决策模式经历了六十余年的发展磨合，贯穿于国家层面的顶层设计等战略规划与各级政府具体实务层面的行政决策之中，其在促进行政决策民主化、科学化的进程中发挥了重要和关键作用。在行政决策实践中，因为行政决策科学化是一个以实现决策合乎理性与公益目标为努力方向的动态过程，所以并不能完全保证行政决策的科学性与正确性。而且，从权责体系的角度分析，决策权的分散也将造成对决策责任承担的分散，这就使得一旦行政决策出现失误或失当等问题，追究谁的行政决策责任、如何追究行政决策责任以及如何保障后续责任追究中的权利救济等问题变得异常复杂，亟待实务界与理论界展开实践分析与理论研究。

一、行政决策责任追究的缘起

我国行政决策从“管理主义模式”转向“参与式治理模式”的诉求与动力在很大程度上是来自对行政决策质量提升的要求。行政决策具有长远性、公共性、非营利性、宏观性、综合性［1］等特点，意义重大且影响深远，因此对存在问题的行政决策进行责任追究也是倒逼提升行政决策质量的重要方法之一。

在行政决策责任追究的制度建设中，分析当前行政决策存在的问题是必要的，也是行政决策需要追究责任的前提之一。王斌伟认为，我国行政决策存在的主要问题有“急功近利”型、“长官意志”型、“拍脑袋”型、“行政架构本身的问题和缺陷”四种［2］。在行政决策民主机制方面，于立深认为“形式主义”和“过度民主化而导致无法做出科学决策的现象”并存［3］。在行政决策法治化研究方面，卢剑锋认为：我国高度集权的行政决策体制下弥漫了过多的“精英主义色彩”；在实务中，个人决策与集体决策界限不清晰；行政决策责任机制尚不健全，责任追究困难；“行政决策的公正性备受质疑，公共性不足”［4］。翟月玲从行政决策认同的角度，剖析当前我国行政决策还存在下述困境：合目的性困境、合法律性困境、合主体间困境［5］。

对行政决策进行责任追究的必要性远不止于此，它的缘起与当前的经济环境、政治生态有着千丝万缕的联系。杨建国认为，对于行政决策责任的追究缘起于行政决策失误这种“不落腰包的腐败”——巨额经济损失、贻误发展时机，它们会消弭公众对于政府的信任，从而引发政府信任危机［6］。李文龙与陈泽华总结了2002年至2012年我国政府决策失误的研究，认为除以上提到的几点后果，其后果还包括生态环境破坏及由此引发的叠加效应（如群体性事件） 等［7］。覃慧基于行政过程论的视角，分析行政决策责任追究制建构的逻辑，认为目前我国对行政决策责任的关注多聚焦于程序与结果，在行政决策过程的把控上存在不足。行政决策责任体系构建的逻辑起点是目标责任、过程责任、结果责任三段责任构成的决策内容，过程贯穿了行政决策的前端、中端与终端，因此为提高决策的质量与优化整个行政决策过程，行政决策责任追究制是有必要而且重要的制度构建［8］。

总体来说，大量关于行政决策责任追究研究缘起的分析，大多是从论述我国经济、政治、社会环境的发展使得原有决策模式出现不同程度的失灵，决策模式转变势在必行的角度展开的。转变行政决策模式事实上是对整个决策流程的改善，旨在从决策过程的开端与过程中避免疏漏的可能。然而除了具有综合性、复杂性的特点，多数行政决策还具有长期性的特点，这种长期性一方面体现在决策需要经过一系列决策程序上，另一方面体现在决策效果显现的漫长上。因此仅仅依靠在决策过程中的约束与控制是远远不够的，还必须以结果为导向构建对行政决策责任追究的相关机制。

二、行政决策责任追究的要素

通过对相关文献的梳理，可以发现，当前很多文献对于行政决策责任追究研究主要从追责的依据、责任的认定、追责主体、责任对象认定四个方面展开。

在追责依据研究方面，李娜通过对我国有关决策责任追究正式文本的梳理发现，最早关于决策责任追究的制度建设的文件是1993年的《关于实行党风廉政责任制度的规定》和《中国共产党纪律处分条例（暂行）》。决策责任终身追究制度最早见于国务院文件《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量的管理通知》（1999） 和《水利工程体制改革实施意见》（2002）［9］。也就是说，行政决策责任追究的制度建设滞后于党内的决策责任追究。目前，行政决策责任追究制度也多以党和政府的政策文件呈现，这就存在以下问题：一是政策文件倾向于宏观分析与指导，操作性较差；二是调整对象仅限党员，被追究责任的决策主体覆盖不全；三是政策文件在一定程度上缺少法的权威性、约束性和稳定性。

在责任认定方面，行政决策是一个复杂的系统工程，其本身具有综合性与复杂性的特点，它是决策情境中主观与客观条件共同作用的结果，具有“链条效应”，加之评价与监督标准不一，很难划分具体责任的归属。此外，行政决策失误具有滞后性、隐蔽性的特点，造成的影响或显性或隐性，都给行政决策责任的认定造成障碍。

在追责主体研究方面，可以根据行政决策责任追究的性质、责任追究的方式、责任追究的对象三种分类来划分责任追究主体，它们分别是具有实质权力的责任追究主体、具有法定权利的责任追究主体以及其他责任追究主体，责任追究直接主体和责任追究间接主体，同体追究和异体追究［10］。表面上看，行政决策责任追究的主体既有权力机关、司法机关、行政机关又有公众与媒体，既有外部责任追究又有内部责任追究，既有专门机构又有公众、媒体的问责，但是如何协调这三类行政决策主体在追责中的权限、地位与作用在法律滞后、责任意识亟待提高的当下也是一个巨大的挑战和难题。

在责任对象确定方面，除上述原因造成的责任对象认定困难之外，党政职能交叉也是造成行政决策责任对象认定困难的重要原因。“党委书记而不是行政首长在行政决策中成为了事实上的‘一把手’，党委决策、政府担责的现象屡见不鲜。甚至有些属于行政决策范围的事项也是以党委的名义作出，这种只追究行政首长而绕过党委书记的异化现象，值得我们认真反思”［11］。另外，虽然由于行政决策不作为引起的责任追究较为鲜见，但其危害同样不容小觑。

三、行政决策责任追究的困境

从历史的角度分析，蔡定剑通过对行政责任追究历史进程的考察，认为“新中国的法制建设不是在一种平和、理性的条件下进行的，它创建时就背着重负，并密切地同政治斗争联系在一起，法制成为政治斗争的手段和工具”［12］。即便是在改革开放之后，在相当长一段时间内，由于增量改革和对行政决策“试错”的高容忍，行政决策责任追究的理念与实践并没有得到很好的贯彻与施行，理论界对此问题的关注与研究也严重不足。

从实践的角度分析，造成行政决策责任追究困境的原因有：法律制度渊源欠缺造成的追责依据不充分；相关党政文件在对追责原因与程度等用语上缺乏客观与科学标准，进而造成对归责原则不统一和当前薄弱的政策评估体制共同造成的责任认定不明确；当前行政决策程序及系统具有一定的封闭性，加之信息不对称及行政决策追责主要以行政系统内的同体追责为主等原因造成的追责主体单一；行政决策体制以及党政在决策中职责分工不明确等原因造成的追责对象难确定；等等［13］。此外，行政决策终身责任追究的制度构建也面临一系列困境。仅以行政问责终身制为例，毛寿龙认为终身负责机制在实践中有许多难以克服的问题：首先，从技术的角度分析，“不好进行相关的处置。到底是就地免职好，还是降职好，还是其他处分，都不好办”。其次，在一定的时间与空间维度内对于决策效果的评判标准不一使得追责与奖励的界限模糊。再次，也是最重要的一点，行政决策责任终身负责制在聚焦决策责任的同时也势必集中决策权力，这就使得“一把手”在决策中更加集权。最后，终身负责制须建立在高度集权的人事制度基础上，这就容易造成人事治理危机。

综上，在治理结构与技术实践上过度集权与过度依赖行政问责，就会造成“集中权力出现的决策的无效率和严重腐败问题”［14］。在重大行政决策终身责任追究的研究中还存在重大行政决策界定、责任追究理论依据、行政决策责任性质、责任追究的时限、集体负责制下的责任承担及责任追究的启动标准等多重困境。更为棘手的问题是，如何在当前行政决策责任追究制度、机制不完善的情况下既有效落实行政决策责任追究又避免其出现异化。

四、行政决策责任追究的策略

（一） 强调顶层设计在法律、制度上的构建与完善的地位与作用

顶层设计在行政决策责任追究制度构建与实践中最明显的优势，就是它可以从法律位阶、制度制定主体的地位和宏观层面促进各种法律、制度间的协调与衔接。从完善立法的角度，有学者建议尽快制定与出台《行政程序法》《行政决策失误责任追究条例》，以完善当前行政决策责任追究在法律与制度渊源上的分散与不足。2015年的《行政程序法（专家建议稿）》是在2002年的《行政程序法（试行稿）》的基础上进行删减、补充与完善而草拟出来的。专家建议稿与试行稿最明显的差异是增加了“重大行政决策与行政规范制定程序”一章，这就从规范行政决策制定的角度为行政决策责任追究提供了依据。拟出台的《行政决策失误责任追究条例》规定，“在法律位阶上属于行政法规，各地在不违反该上位法的前提下，具体规定各自辖区内行政决策失误的处理办法。在内容上可以区分一般行政决策失误和重大行政决策失误，根据具体情况分别追究责任”［15］。目前关于行政决策责任追究的法律制度还是以政府内部与党内法规文件为主，因此未来应根据追责主体的不同设计具体的追责制度，以体现追责主体的多样性与对追责内容的不同侧重。另外，在行政决策责任追究中饱受诟病的领导人复出机制，也应该成为未来制度设计的重点内容。

（二） 重视良好行政决策环境的营造与责任意识的培养

我国“上面千条线，下面一根针”的“压力型体制”在较好地强化了下级对上级服从意识的同时，却造成了公务人员外部服务意识的弱化。因此，在营造良好行政决策环境与培养责任意识方面，可以从决策主体、责任追究主体与决策客体三方面入手。从决策主体和责任追究主体法制与责任意识培育的角度出发，法律、法规以及党内规范性文件应该作为硬性规制标准，而个人道德修养与行政伦理素养应该作为软性约束。硬性规制标准应该主要根据立法规范的不同，将行政决策失误或失当的责任划分为政治责任、法律责任、行政责任以及道德责任等类型，然后进行追究。行政决策主体的责任意识应该体现于其在决策中对其积极责任、消极责任的履行，实现主观责任与客观责任的统一，明确行政决策中的集体责任与个人责任，从而树立法治理念、增强责任与服务意识。行政决策责任追究主体的责任意识则体现在对行政决策失误或失当的及时发现、客观调查与公平裁决上，并在当前相关制度不甚完善的情况下对行政决策责任追究进行有益的探索与实践，以此促进行政决策的科学化、民主化。

对于行政决策质量与效果的检验，最有发言权的便是行政决策的受众。因此，应从公众角度强调责任意识的培养，这主要应从决策主体在决策过程中对公众参与程序和意见的重视与保障着手，并健全决策后对于公众反馈的意见和发现的问题进行回应与调查研究的相关制度等。

（三）探索行政决策终身责任追究制度

自2003年问责风暴到2012年兴起的对公务行为终身负责的理论探讨和实践应用，从2004年国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”到2007年3月全国政协会议上连建伟等十名委员提案建议“在全国实行领导干部重大决策终身负责制，促使领导干部科学决策”，再到党的十八届四中全会提出“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”，理论界关于行政决策责任终身追究的研究经历了行政问责、行政责任追究、行政决策责任终身追究三个发展阶段。终身责任追究制度因其在时间跨度上所具有的延伸性，也面临诸多问题。关保英认为，行政决策终身责任追究制的构成应当包括行政决策职权分配制度、内容的后评估制度、决策失误倒查制度和问责程序制度［16］。谷志军通过对重大行政决策责任类型的分类研究，认为政治责任、行政责任、道德责任的追究时限可以是终身的，但是，法律责任可划分为民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任，只有刑事法律责任和行政法律责任可以作为行政决策责任追究的对象，且各具追究时限，因此不能简单适用于重大行政决策终身责任追究［17］。夏金莱在责任类型分类的基础上，以行政法学的视角，明确了应当承担重大行政决策责任的主体有行政决策的最终决定者和行政决策流程中各个环节的负责人与经办人，不需要承担行政决策责任的主体有决策执行机关的工作人员和参与行政决策的公众。重大行政决策责任追究应该着重解决的问题有：行政决策的内涵与外延，跨区域行政决策责任追究的法律适用和地域管辖，责任认定的程序和标准，以及在责任追究过程中公众参与的角色、地位与作用等。

当前建立行政决策责任终身追究的难点主要集中在行政决策的内涵与外延在法律上的模糊性、责任形式的多样性、责任主体认定困难以及责任标准难以客观确定等问题上。基于此，韩春晖认为，行政机关领导干部应当是行政决策责任终身追究的责任主体，在明确、细致的归责原则指导下，国家应建立多元主体合作、具有动态适应性的制度，还要继续建立健全行政决策结果评价标准及制度，尽快颁布实施《重大行政决策程序条例》，此外还要“拓宽行政诉讼的受案范围，探索公民提起公益诉讼制度”［18］。

（四） 完善行政决策责任追究的救济制度

相较于行政决策责任追究研究的如火如荼，对作为其制度必要组成部分的救济制度研究却稍显不足，这种不足一是体现在文献总量上，二是体现在研究有待系统化与深入上。同时，倪星、王锐通过对基层政府官员行为的研究发现，避责正代替邀功成为基层政府官员应对上级与公众的主要方法，而避责则有可能带来官员的不作为［19］。行政决策是决策者主观与客观共同作用的结果，主观上的不作为相较于客观上的不作为更具有隐蔽性，这也给行政决策责任追究带来了困难与挑战。行政决策责任追究的根本目的并不在于惩戒，而在于通过完善的制度设计，以惩戒为手段来提高行政决策的科学性。

行政决策责任追究是对决策行为失误或不当的惩戒，但也同样需要保障被追责的行政决策者的合法权益。根据追责主体不同，不同的追责依据都对申诉与申辩机制做出了相应的规定。在追责的过程中，被追责的决策者处于相对弱势，根据“被告不自证其罪”的刑事诉讼法理，“应参照行政诉讼法上的‘举证责任倒置原则’，由被追责人承担决策合法的举证责任，失误事实、危害后果等的举证责任由追责者承担更为合适”［20］。

当前行政决策责任追究救济的对策研究主要集中在探索建立独立受理与监督机关、追责制度与救济制度完善与程序的衔接、健全多元主体与救济的合作与反馈机制等宏观研究方面。传统的对于行政决策责任追究的研究更侧重于对产生不利后果、出现目标偏差的行政决策主体的惩戒。但由于行政决策具有风险性、不确定性等特征，随着社会经济的发展，这种决策的不确定性与风险性都将大大增强，因此如何鼓励与保护具有改革、探索精神的行政决策主体，应该成为未来行政决策责任追究救济方面研究的重要内容之一。

五、未来研究展望

行政决策责任追究中困境的形成与当前制度不够健全和完善有直接关系，也与行政决策自身特征密切相关。行政决策责任追究研究应把握两个维度：一是从决策源头进行决策机制的健全与完善，以实体法与程序法共同保障决策的法治化、科学化，以此减少行政决策的失误或失当；二是通过平衡追责与监督主体之间的权力、完善追责程序中的要素及环节，促进行政决策责任追究的效率与公正。这就需要进一步深入对行政决策失误的研究、科学界定行政决策失误与追究的标准、明确行政决策责任追究的责任类型与归责原则，以克服当前行政决策责任追究中重惩戒、轻教育，重结果、轻过程的现象。

行政决策失误、失当，是行政决策责任追究的缘起，对此类行政决策进行责任追究无可厚非，但是还有部分行政决策需要较长时间才能检验出正确、科学与否。同时，由于社会经济环境的复杂，一些决策没有既成参考，也没有先例可循；一些决策者行为由邀功转向避责的行为变化，使得决策不作为屡见不鲜。面对这些问题，当前实务界对行政决策失误、失当若采用“一视同仁”的态度与措施，在一定程度上会挫伤决策主体进行改革与创新的积极性；若采取“区别对待”的态度与措施，在相关制度约束不健全的情况下，又会造成部分真正的责任者以此为挡箭牌而逃避惩戒。因此未来应强化对于行政决策救济机制的探索，并将纠错与容错机制纳入其中，结合“三个区分开来”将行政决策失误、失当与“探索性失误”等锐意革新行为区分开来，以制度保障改革者的合法权益和积极性。

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