监察留置措施问题研究

摘 要： 监察留置措施本质上是一种刑事强制措施，文章认为虽然监察留置措施有其存在的理论基础和实践基础，但是在司法实践中仍应当谨慎适用，对于《监察法》中有关留置措施的条文用语的表述应进一步完善，对留置措施的适用对象、适用条件以及被留置人的权利保障问题的规定应当进一步明确，以防止监察留置措施对被留置人合法权益的不当侵犯。

关键词： 监察法;留置措施;权利保障

中图分类号：D922.11;D262.6 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.05.10

欢迎按以下方式引用：陈子培.监察留置措施问题研究[J].克拉玛依学刊，2019（5）69-74.

2018年3月20日，十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），其中使用了较大篇幅对留置进行了规定： 第43条对留置的审批程序和期限进行了规定;第44条对被留置人员享有的权利、折抵刑期问题进行了规定。“留置”是具有中国特色的监察制度的一个重要组成部分，是一种威力强大的、全新的强制性措施。鉴于《监察法》颁行的时间不长、相关实施细则还未出台，监察留置措施的正当性基础以及权能属性目前仍存在着争议，监察留置措施在适用中存在的问题仍需进一步完善。

一、监察留置措施的正当性基础

（一）监察留置措施正当性的理论基础

社会契约论认为，在公权力与私权利的关系中，公权力来源于公民私权利的让渡和赋予，每个公民通过一种无形的契约形式让渡自己所拥有的权利，从而使其形成一种联结共生的共同体，以便获得更为强大的维持自身生存的力量。由公民私权利的让渡而形成的公权力是由国家公职人员代表公民来行使的，那么国家公职人员在行使公权力时就必须受到该契约的约束和公民的监督。在这种国家与公民之间所存在的特殊契约关系中，国家公职人员要承担契约所附加的职责、履行契约所要求的义务，其所获得利益则是对公权力的支配和来自职业的荣誉感，其所承受的代价则是国家公职人员的基本权利会受到一定程度的克减。当国家公职人员在行使人民所赋予的权力时，存在权力滥用、贪污受贿等损害国家和人民利益的行为、背离了契约的目的，就要受到人民的惩罚，那么国家和人民就可以对国家公职人员的基本权利进行一定的限制，《监察法》所规定的对涉嫌严重職务违法与职务犯罪的人采取留置措施，就是对其基本权利限制的一种方法。因此，从宪法理论的角度上看，监察留置措施具有其宪法意义上的正当性基础，但公民的人身自由同时作为宪法赋予的一项基本权利，对国家公职人员的基本权利进行限制时仍需符合法律保留原则。

（二）监察留置措施正当性的实践基础

首先，监察留置措施是由贪腐案件的特殊性决定的。监察委是我国的反腐败机构，留置措施作为监察调查权的核心权力之一，可谓反腐之利器。随着党的十八大以来我国反腐败力度不断加强，贪腐案件的侦办呈现难发现、难取证、难侦办的特性，能否把腐败人员压制在重拳之下，能否营造一个不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围，事关党的执政基础稳固。贪腐案件的复杂性究其原因主要有以下几个方面：首先，贪腐类犯罪的嫌疑人一般都是手握国家公权力的国家公职人员，具有良好的反侦查意识，其选择权力交易的场所具有很强的私密性，一般发案以后很难被察觉;其次，贪腐类犯罪侵犯的是集体性法益，相对于普通犯罪案件，其没有固定的受害人和作案现场，能够用于一般案件的证据，像被害人陈述、物证、现场勘查笔录等传统的证据形式难以搜集，而一般只有犯罪嫌疑人的口供才能成为破解案件症结的重要突破口;最后，贪腐类犯罪的嫌疑人在国家体制内具有一定的利益链条，从而进行利益的输送，即使“东窗事发”，侦查人员往往也要承受巨大的政治压力，对案件的侦办造成了一定阻碍。留置措施则可打破贪腐案件中所遇到的困境，通过法定的权力和手段对犯罪嫌疑人的人身进行一定限制，从而更好地查明案件事实，为案件的侦办提供有力的便利条件。

其次，监察留置措施是“双规”“两指”措施的法治化。[1]32-42“双规”“两指”措施的产生有其独特的背景和意义。在侦查人员侦办贪腐案件中，对保障案件侦破工作的顺利进行作出过巨大的贡献，但是其在适法性、正当法律程序以及监督与权利救济上仍然引起了很大的争议。[2]40-46留置措施替代“双规”“两指”措施，在一定程度上缓解了上述具有争议的问题，与“双规”“两指”措施相比，无论从留置措施的适用条件、审批程序和适用期限上，更加符合宪法保障人权的精神。留置措施被《监察法》确定，使其在外在形式上符合法律的要求、在适用条件和程序上规定了严格的审批程序，从而解决了法律正当性的问题，因此留置措施可以说是一种法治的进步。

二、监察留置措施的权能属性

监察留置措施是由我国《监察法》所确立的一种调查职务犯罪的措施，其中涉及对被调查人员人身自由的限制，具有明显的强制性，对于留置措施来说应当具有谦抑性。

（一）监察留置措施是一种具有刑事性质的强制措施

在《监察法》颁布以后，理论界对留置措施性质的争议主要有以下几种观点，行政属性说、刑事属性说、独立属性说、行刑双性说。[3]53-65持行政属性观点的学者的主要理由是，从留置措施的演化过程上看，留置措施是替代了“双规”“两指”、以立法的形式确定的一种调查措施，其主要作用就为了监察机关能够顺利开展监察调查活动，因此具有行政的性质;持刑事属性的学者认为，留置措施具有限制人身自由的强制性，类似于刑事强制措施中的刑事拘留和逮捕，虽然称之为留置措施，但不能掩饰其刑事性质的本质;而持行刑双性的学者认为，监察委员会的调查权沿袭了行政监察和刑事侦查职能，留置措施属于监察调查权的一种，因此同时具有行政性与刑事性;独立属性说的学者认为，留置措施的性质应当独立于其行政性质与刑事性质以外，因为监察调查权不仅针对行政违纪和刑事违法的调查，还针对党员违反党规党纪的调查，而国家监察委员会既不属于行政机关也不属于司法机关，是具有专门反腐败职能的政治机关、监察机关，由监察委的性质和监察调查权的性质决定了留置措施也应具有独立性。

笔者认为，监察留置措施是具有刑事性质的强制措施。我们不应混淆监察委员会、监察调查权与留置措施之间的逻辑概念，也不能从机关的属性类推职权的属性。例如公安机关是我国的行政机关，但是其所采取的刑事拘留和逮捕则具有刑事司法性质，因此监察委员会与监察调查权的性质并不能当然决定留置措施的性质，我们应当从留置措施的本质上审视留置措施的属性。首先，从被调查人的留置期限上来看，监察机关对涉嫌严重职务违法和职务犯罪的留置期限一般最长为3个月，具有特殊情况的可以延长一次并且最长不得超过3个月;而我国有关行政性质的法律针对限制人身自由的规定最长不得超过20天，其远远超越了我国行政法规定的限制人身自由的期限，与我国刑事诉讼法所规定的羁押期限相近。其次，从留置措施的类型上看，监察机关对职务犯罪案件的侦查沿袭了之前检察机关对职务犯罪案件的侦查工作，根据《监察法》的规定，对于职务犯罪案件的侦查已经移交国家监察机关，职务犯罪案件所采取的刑事强制措施也同样移交国家监察机关，其中包括监视居住、拘留、逮捕等具有刑事强制性质的措施，因此应属于与刑事强制措施同一类型的权力。最后，从留置措施的作用上看，留置措施与刑事强制措施一样，都具有确保犯罪调查活动顺利进行、为调查人员搜集证据查明事实创造有利条件的作用，因此，监察留置措施具备刑事强制措施的性质。

（二）监察留置措施是一种具有羁押性质的强制措施

留置措施是国家監察机关对涉嫌严重职务违法或职务犯罪人员的违法犯罪事实调查时所采取的一种隔离审查措施，具有羁押的性质。从留置期限的刑期折抵上看，我国《监察法》明确规定，留置一日可以折抵管制两日、折抵拘役或有期徒刑一日。根据我国刑法有关规定，羁押措施可以折抵刑期，因此，可以认为，留置措施是一种羁押性质的调查措施 。[4]8-15从留置措施的强制程度上看，在留置期间被留置人员的人身自由受到严格限制，不能与外界发生任何联系，并且必须配合监察机关的调查、接受监察人员的讯问，对被留置人员基本人权的干预程度与羁押措施的程度相当，因此留置措施具有与羁押性措施同等严厉的强制性。

三、监察留置措施存在的问题

虽然《监察法》的出台将监察留置措施以立法的形式规定下来，符合《中华人民共和国立法法》的规定，但是其具有刑事强制措施的性质却又不适用刑事诉讼法的规定。在刑事诉讼法中，对被采取刑事强制措施人的权利保障有着较完善的规定，而监察法将留置措施的适用程序独立出来，被留置人的权利保障存在着风险，尤其是在监察留置措施的适用对象、适用条件上仍存在欠缺。

（一）监察留置措施的适用对象不合理

监察留置措施是具有刑事性质和羁押性质的一种强制措施，对于留置措施的适用应当更加谨慎和严格。然而，《监察法》中关于留置对象的规定却比较广泛，不仅包括对涉嫌严重职务违法行为人，还包括涉嫌职务犯罪的人以及监察范围以外与被监察对象构成共同职务犯罪的人。对于贪污、贿赂、渎职等严重的职务犯罪行为，往往因其犯罪行为对公共财产和公共利益造成了严重侵害，具有严重的社会危害性，侦查难度较大。为了查清犯罪事实和证据，在难以找到其他调查手段的情况下，有必要运用监察留置措施限制被调查人一定的人身自由，无论在理论上还是实践中都具有一定的正当性。而严重职务违法行为与职务犯罪行为相比，虽然都具有一定的社会危害性，但依然具有质的区别。职务犯罪是我国刑法明文规定的犯罪类型，具有严重的社会危害性;而职务违法不具有与职务犯罪同等程度的社会危害性，对职务违法的人员适用具有刑事强制性质的留置措施，未免失之过重，虽然能够最大限度地达到调查目的，但对被调查人权益的侵害却是不合理的。此外，对于职务犯罪嫌疑人在经法院审判定罪以后，被依法判处管制、拘役、有期徒刑的，可以针对之前被采取的留置措施进行折抵;而对于涉嫌职务违法的人是不需要追究刑事责任的，那么他的留置期限将无法得到折抵。

（二）监察留置措施适用条件不够清晰

我国《监察法》第22条明确规定了监察留置措施的适用条件，为监察机关在司法实践中对被调查人采取留置措施提供了一般标准，但仍未能详尽明确其适用条件，对于 “涉及案情重大、复杂”的情形无法准确界定和明晰。目前，无论在理论界还是司法实务中，对于案情重大、复杂的情形都没有形成统一的标准，对其在适用中几乎由司法工作人员依据法律赋予其自由裁量权来把握，导致在司法实践中可操作性不强，对于“特定场所”仅做了概括性的规定，在司法实践中有的将被调查人留置在看守所、有的将被调查人留置在纪委的办案场所，没有明确和具体的留置场所。由于这些场所的办案环境不同、设施不同，对被调查人权利的保护力度也不同，导致留置措施在司法实践中的适用存在争议，将会对留置措施适用的合法性与被调查人员合法权益的保障产生质疑。

（三）被留置人的权利保障仍需完善

从我国现行《监察法》来看，已经基本上构建起一套程序性和实体性的权利保障体系，但仍欠缺对监察留置权的监督制约制度。监察留置措施的必要性审查是借鉴我国刑事诉讼法中的“羁押必要审查”制度而提出的，普遍认为监察留置措施的必要性审查是指对采取监察留置措施的被调查人在留置期间继续适用监察留置措施的必要性进行审查;在法定情形消除之后，对不需要继续适用监察留置措施的被调查人，建议监察机关予以释放的监督活动。然而，我国《监察法》中并没有规定监察留置措施的必要性审查制度，极大地增加了被留置人合法权益被侵害的风险。留置措施是一项限制人身权利的强制措施，被调查人在留置期间完全与外界隔离，一旦遭到监察人员的刑讯逼供、暴力取证、非法扣押财物，则被留置人的合法权益无法得到充分保障。

四、监察留置措施的完善与建议

（一）严格区分对待监察留置对象

由于严重职务违法行为与职务犯罪行为本质上的区别，决定了对涉嫌严重职务违法人与涉嫌职务犯罪人在适用留置措施上的差异。对这两种行为可以选择性地适用留置措施，不仅在对这两种人适用留置措施上进行形式区分、还应体现出其实质性的差异，可以在留置措施的实施条件中具体规定，区别对待。例如对涉嫌严重职务违法行为的被调查人在适用留置措施时，对其在留置时间、留置解除、留置场所等作出放宽规定，对其规定较少天数的留置期上限，避免对涉嫌严重职务违法的被调查人的人身自由权进行过多侵害，适当向被调查人的利益保护倾斜，[5]6-17才能保障留置规则内部的协调统一。

（二）完善监察留置适用的条件

1.进一步明确规定“案情重大、复杂”的情形

第一，涉案金额特别巨大的案件。在涉及金钱案件的职务犯罪中，“权钱交易”是其明显特征。以金钱的数额可以具体衡量和计算，而且能够直观反映案件的社会危害性，同时类比我国《刑事诉讼法》第45条的规定，将“涉嫌贿赂犯罪数额在50万以上，犯罪情节恶劣的;有重大社会影响的;涉及国家重大利益的”三种情形规定为特别重大贿赂案件，给法官量刑裁量时提供了具体的标准。此外，涉案金额巨大的案件往往被群众关注的程度高，对国家机关的形象以及国家公职人员的廉洁性造成了巨大影响，并且在一定程度上受到了社会舆论的影响，给办案人员造成一定的心理压力，加重了案件侦破的复杂程度。因此，涉案金额特别巨大的情形应属于案情重大、复杂的范畴，对于“涉案数额特别巨大”的具体数额标准，可在《监察法》实施细则中明确规定。此外，应当注意的是，涉案金额只是案情重大、复杂的衡量标准之一，在具体的司法实践中应避免陷入唯数额论的泥潭。

第二，具有新型职务犯罪特点的案件。[6]60-64随着我国反腐败高压态势的常态化，监察机关与腐败分子之间的较量也越来越激烈，不断涌现出不同以往的新型职务犯罪，这些犯罪不仅在罪名认定上具有一定难度，而且在案件事实的查清与证据的搜集上都很复杂。新型职务犯罪常见的表现形式有“诱因控制型”“事后受贿型”“情感投资型”“委托理财型”“挂名领薪型”“权属未变更型”“退还上交型”等一系列新型受贿犯罪，这些新型受贿犯罪仅从罪与非罪的认定上就具有较大难度。因此，如果案件呈现此类新型职务犯罪的特点，就可以认定为“案情重大、复杂”的情形。

第三，具有涉外因素的案件。随着我国经济的发展和国际地位的提升，部分腐败人员往境外潜逃，以逃避我国法律的制裁。党和政府不断开展国际间追逃工作，加强国际间追逃合作，对我国域外追逃工作提供了有利条件。但是这些具有涉外因素的案件相比普通职务犯罪的案件仍有很大难度，需要协调各方面的工作，涉外因素也成了案件侦破的巨大阻碍。因此，案件中具有涉外因素，也应属于“案情重大、复杂”的情形。

第四，涉及多个法律关系的案件。虽然我国《监察法》规定了被调查人又涉及其他类犯罪的，以监察机关的调查为主，但这些案件往往涉及人数众多、人员之间有其固定的利益链条和利益输送，关系错综复杂，案情往往需要很长时间厘清，加大了侦破的难度。因此，案件涉及多个法律关系也可认定为“案情重大、复杂”的情形。

2.进一步明确规定“特定场所”的情形

在《监察法》中对于留置场所的规定并没有特别明确，只是概括性地规定被留置人员可以在特定的场所，对于留置场所的设置、管理和监督要符合国家相关规定。从立法者的立法意图上看，立法者之所以规定留置人员留置的特定场所，并且规定了留置特别注意的几种情形，其目的就是要表明被留置人员具有与其他违法犯罪人员不同的特殊性。因为被留置人员并不都涉嫌犯罪，还有涉嫌严重违法的人员，应充分保障被留置人员的基本人权，要防止其逃跑、自杀、串供或者伪造、隐匿、毁灭证据，妨碍监察人员的调查。因此，对于留置措施实施的留置场所可以进一步明确为以监察机关单独的场所为原则、以看守所为补充。一方面，监察机关具有其自身的独立性，也有《监察法》所赋予的办案系统，所以理应设置配套的、符合国家规定的监察留置场所;另一方面，根据《监察法》颁布以前，“双规”措施办案场所的惯例，通常将被调查人员留置在纪委办案的场所，沿袭这一惯例可以汲取在“双规”措施中的经验与不足，更有利于保障被调查人员的权利。对于监察机关没有条件设置或者在短时间内不能完成设置单独留置场所的，应允许其被留置在看守所。留置措施本身具有刑事属性和羁押属性，看守所也通常被当作刑事羁押的场所，具有完备的监控、讯问等设施，因此可以被当作留置措施所实施的补充场所，这样既有利于留置措施的规范和合法、又有利于监察制度的完善和统一。

（三）增设监察留置措施的必要性审查

監察留置措施的必要性审查制度的提出旨在更好地保障被留置人的合法权益，避免不必要的留置，规范监察机关对留置措施的执行和应用具有一定的可行性。监察留置措施同样是具有羁押性质的强制措施，且羁押时间最长达6个月，设立留置必要性审查也是对刑事诉讼中无罪推定原则的一种呼应，体现出国家对公民个人权利的尊重和保护。另外，在职务犯罪的侦查职能未移交监察机关以前，检察机关对于涉嫌职务犯罪的犯罪嫌疑人、被告人已经开创了羁押必要性审查的先例，监察机关可以在此基础上进行监察留置措施的必要性审查，对于监察留置措施的必要性审查的主体依然可以参照刑事诉讼法的规定，使人民检察院成为留置措施羁押必要性审查的实施机关。

检察机关作为国家的法律监督机关有权对执法情况进行监督。首先，监察委员会既不是司法机关、也不是执法机关，但是其实施的留置措施从实质上看是一种刑事强制措施，由检察机关对其实施的必要性审查是合理的;其次，检察机关依照刑事诉讼法的规定对其他案件进行羁押必要性审查，且配备了相应的专业人员，由其进行监察留置措施的必要性审查更有经验;最后，由国家权力机关与上级监察机关来审查不合适。监察委员会虽然要对同级权力机关负责，但是同级权力机关人员不一定都具有相应的法律专业知识，所以很难做出专业分析，而上级监察机关一般为批准实施监察留置措施的机关，对于下级监察机关执行监察留置措施的情况进行监督，虽然加大了监督力度，但仍有包庇之嫌。因此，由检察机关继续行使必要性审查的权利最为适合。

五、结语

《监察法》虽然已经正式实施，但其实施细则并未出台，监察留置措施是一把“双刃剑”，在我国反腐败过程中起着举足轻重的作用，同时在其适用过程中仍需进一步完善，在高压反腐败的同时也要兼顾对被留置人合法权益的保障。本文仅是对监察留置措施的适用中存在的一些问题进行了初步探讨，仍有许多问题有待进一步研究。

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