辽宁实施财政资金股权投资初探

田欣雨

〔内容提要〕目前，财政专项资金在使用上仍然是政府部门主导下的贴息、奖补等无偿拨付方式，财政专项资金引导和激励效果不理想，带动作用不强，与社会资本的衔接也不够紧密，急需通过探索新模式，有针对性地优化财政资金使用方式，使有限的财政资金发挥更大效益。财政资金股权投资在财政专项资金分配领域引入市场机制，再造财政资金分配方式和管理模式，融合了政府施策与市场规则，将“拨”改“投”，实现了财政资金循环利用，在缓解财政支出压力的同时，提高了财政资金使用的集约性、精准性、带动性，能够更为有效、有力地支持实体经济发展。本文对财政资金股权投资的模式、思路、路径等进行了探讨，并针对可能遇到的问题提出了相应工作建议。

〔关键词〕财政资金；股权；市场化；投资

财政资金股权投资是指在财政专项资金分配领域引入市场机制，通过对项目（企业）的市场遴选、投资入股、阶段持有、适时退出的方式，实行财政资金资本化运作，支持实体经济发展。财政资金股权投资最显著的特点是，嵌入市场化操作过程，将财政资金委托第三方机构专业管理、市场运作，实现政府支持经济发展从行政管理到经济管理、从资金管理到权益管理、从“一给了之”到“全过程管理”的转变，使政府能够借助资本手段更加灵活地引导产业方向和结构，更加有效地支持重点战略实施。

一、财政资金股权投资的意义

财政资金股权投资引入市场机制，再造财政资金分配方式和管理模式，融合了政府施策與市场规则，将“拨”改“投”，提高了财政资金使用的集约性、精准性、带动性，有助于财政可持续发展，对更为有力地支持产业转型升级、推动经济高质量发展等都具有重要意义。

一是优化财政资金使用方式。在传统的财政奖补模式下，财政资金只出不回，花一点少一点，如果延续既定政策，只能不断地筹集资金源源投入，给原本已经负担沉重的财政运行带来了更大压力。而财政资金股权投资改变了财政资金“有去无回”的投入模式，先入股、后退出，不仅可以收回本金，还可以获得适当的收益，变“死钱”为“活钱”，变“零钱”为“整钱”，使财政资金得以循环使用，实现滚动支持，能够有效缓解财政收支矛盾，提高财政资金使用效益。

二是提升财政资金服务实体经济效能。传统的财政奖补政策完全由政府部门主导，政策对象范围广而散，对单个企业的支持额度小，而且多为事后“锦上添花”，财政资金投入作用不明显，引导和激励效果不理想。财政资金股权投资优化了传统管理方式，通过市场化手段，变事后“奖补”为事前“股权”注入，变“锦上添花”为“雪中送炭”，更加精准聚焦具有发展潜力的优质企业，在不影响企业控股权、不要求抵押物、不提高企业资产负债率的前提下，帮助企业解决孵化期、研发期、扩张期面临的资金不足等瓶颈问题，把有限而宝贵的财政资金更好地用在支持企业发展的“刀刃”上。

三是增强财政资金引导带动作用。财政资金股权投资具有明显的市场投入撬动效应，既可引导企业外部投资，又可带动企业内部投入。对于企业外部投资者，财政资金股权投入具有明显的增信作用，可以提升其对企业的信任和信心，激发跟进投资的意愿；对于企业经营者，财政资金股权投入缓解了发展资金不足问题，使企业发展前景更加明朗，可以有效激发企业追加投资的内生动力，从而与外部投资相互作用，达到撬动资本投入的目的。

四是形成与其他直接融资手段的优势互补。私募股权投资基金虽然也是通过市场化方式对企业进行股权投资，但由于它以社会出资为主，具有强烈的资本逐利属性，预期回报率高，项目选择严苛，不能很好满足初创期等企业的融资需要。财政资金股权投资范围可由政府适度调控，支持范围更加广泛，投入和退出机制更加灵活，资金周转效率更高，既可支持相对成熟的企业，也可支持股权投资基金参与度不高的初早期创业企业，有利于填补私募股权投资基金的市场空间，形成优势互补，更好地实现政府宏观调控意图和资源配置导向。

二、辽宁省开展财政资金股权投资的必要性

近年来，我省各级政府和相关部门聚焦企业发展，积极采取一系列措施推动解决融资难问题，虽然取得了一定成效，但尚未根本解决，其中重要原因之一就是银行贷款仍是企业融资主渠道，直接融资特别是股权融资作用发挥不好，这使财政资金股权投资成为现实需要。

企业需要。近年来，我省不断调整优化产业结构，实施了结构调整“三篇大文章”“数字辽宁、智造强省”等一系列发展战略，积极支持传统产业转型升级、战略性新兴产业加快发展，推动壮大创新型经济主体。但目前，创新型经济主体由于轻资产、高风险等特性，仍是融资“弱势群体”，发展过程中常常面临银行不肯贷、市场不敢给的多难局面，需要采用财政资金股权投资等创新方式联合发力、推动破题，支持企业实现多元化融资发展。

市场需要。私募股权投资基金作为直接融资的重要渠道，在支持企业发展方面发挥着积极作用。但目前辽宁省私募股权投资基金市场发展仍较慢，尚不能很好满足企业融资需求。2021年，辽宁省仅新增私募股权投资基金16支，募资规模11.05亿元，投资规模104.34亿元，分别占全国总量的0.2%、0.03%、0.5%，全国排名分别为第24位、30位、19位，总体来看股权投资市场供给不足、活跃度低，且短时间内难以有效解决，需要财政资金股权投资加以弥补、相互促进。

政府需要。近年来，我省经济处于低位运行，财政收支矛盾问题突出，基层“三保”、政府债务还本付息等压力沉重，传统财政专项资金奖补模式不堪重负。各级财政部门积极克服困难，安排专项资金支持实体经济发展，但额度有限、分配分散，市场主体普遍感觉不“解渴”，需要通过财政资金股权投资方式探索新路，充分发挥资金循环利用、适度收益等运作特性，在对实体经济保持精准有效“滴灌”的同时，破解财政专项资金持续投入、增压财政运行的问题。

三、辽宁省开展财政资金股权投资的工作建议

当前，辽宁老工业基地振兴发展正处于关键时期，建议试点开展财政资金股权投资工作，通过创新财政资金投入方式、优化财政资源配置，引领撬动金融资源，更加精准有力支持实体经济发展。

（一）关于总体思路

建议财政资金股权投资按照“政府参与、市场运作；突出重点、重在激励；规范管理、尽职免责；适度支持，防范风险”的原则探索开展。

（1）政府参与，市场运作。财政资金股权投资采取“政府+市场”的项目遴选与投资机制，既体现政府政策导向，又运用市场化投资方式，将两者有机结合。相关各方分工协作，形成合力。财政部门制定财政资金股权投资综合性管理制度，绘制“施工图”，会同行业主管部门遴选第三方管理机构，选定“施工队”；行业主管部门负责本部门股权投资预算编制和具体执行，组织开展本领域项目申报、初步筛选等工作，提出财政资金股权投资计划，掌握“施工进度”；第三方管理机构负责对行业主管部门提出的股权投资计划所列备投企业进行市场化遴选，受财政部门委托向企业投资并持有股权，建立投资监督管理和风险防控机制，按公司治理程序参与企业决策管理等，完成具体“施工任务”。

（2）突出重点，重在激励。财政资金股权投资紧紧围绕省委、省政府确定的结构调整“三篇大文章”“数字辽宁、智造强省”“一圈一带两区”等重大战略和推进实施的重大工程，聚焦绿色低碳、专精特新、科技创新、先进制造等重点领域企业开展投资，同时注重引导和支持社会资本共同投入，形成投资合力。财政资金股权投资不追求利润最大化，旨在帮助企业发展壮大，对股权投资享有的超额收益按照一定比例向被投资企业和管理机构让利。

（3）规范管理，尽职免责。建立健全财政股权投资的职责分工、管理监督、信息报告等制度，实现从项目遴选到股权退出的全生命周期管理，规范资金使用。在此基础上，对已履行勤勉尽责义务，按照程序和规定作出决策、实施管理但发生损失的，对管理机构和有关部门工作人员实行尽职免责。

（4）适度支持，防范风险。防范财政资金风险和企业道德风险，结合实际合理确定财政股权投资额度和期限。例如，对单一企业的投资额原则上不超过年度股权投资总规模的20%，且不超过被投资企业总股本的30%，不作为第一大股東；如与市县政府共同出资，各级政府出资总额原则上不超过被投资企业总股本的50%。投资期限结合企业实际情况确定，原则上不超过5年。

（二）关于操作路径

建议财政资金股权投资按照组织申报—市场遴选—投资入股—投后管理—适时推出的路径进行操作。

（1）组织投资申报。行业主管部门通过公开发布等方式，组织本领域符合条件的企业开展财政资金股权投资申报工作，并在汇总各企业申报材料后，根据相关领域专项规划、产业政策等，通过中介机构或专家评估等方式，初步筛选形成财政资金年度股权投资计划。

（2）遴选投资项目。行业主管部门将年度股权投资计划推送第三方管理机构，由其按照市场化方式对股权投资计划所列备投企业逐户开展尽职调查、投资评审、入股谈判等工作，并向财政部门和行业主管部门提报拟投资企业的股权投资评估报告和入股建议书。

（3）财政资金入股。股权投资评估报告和入股建议书经财政部门、行业主管部门同意后，由第三方管理机构与被投资企业签订股权投资协议，明确各方权利和义务。财政部门将股权投资资金拨付至行业主管部门，由其根据股权投资进度等，将所需资金拨付至第三方管理机构用于向企业投资入股。

（4）项目投后管理。第三方管理机构督促被投资企业及时完成章程修订、企业登记变更等工作，并按照企业章程或股权投资协议等实施持股管理，跟踪企业生产经营等情况，依法依规行使相应股东权利，履行报告责任。

（5）财政资金退出。财政资金股权投资在达到一定的投资年限、投资阶段或实现既定目标等条件时，通过股权转让、企业回购等方式实现股权退出，并在收益范围内予以适当让利。股权退出收回资金上缴财政，用于后续滚动投资。

（三）可能遇到的问题和建议

财政资金股权投资作为优化财政资金使用方式、创新支持实体经济发展模式的有益探索，目前在全国也还处于起步阶段，仅有广东、山东等少数地区探索开展。辽宁财政资金股权投资尚属新兴事物，在初始阶段必然会遇到一些问题，需要未雨绸缪，提前规划研究，提前加以解决。

（1）各方对财政资金股权投资的认识可能不统一。财政资金股权投资偏好风险的定位与国有资产保值增值的常规性目标存在矛盾，财政资金股权投资的市场化机制设计，决定股权投资必然要承担损失风险，这在政府部门内部可能产生不同声音，特别是直接涉及的管理部门会对责任问题产生疑虑，影响推进的积极性；同时，部分企业习惯于传统的财政无偿奖补模式，可能担心财政资金股权投资会稀释企业股权或制约企业行为，存在既想用钱却又排斥的心理。

（2）管理制度细化程度可能达不到应有要求。从组织执行层面来看，财政资金股权投资涉及的利益主体较多，纵向涉及省市多级，横向涉及财政、行业主管部门、受托管理机构、企业等多个主体，构成了相互影响的关系矩阵。此外，各领域、各行业具有各自不同特点，在管理上不能简单“一刀切”。管理制度设计上如果精细程度不够，极易出现规则不明、权责不清、协作不畅、利益纷争等问题，影响股权投资效益，甚至危机股权投资的可持续性。

（3）投资决策期较长与企业市场经营高效率可能存在矛盾。财政资金股权投资需要履行规定决策程序，从申报到遴选，再到完成入股，常常需要较长的时间。而企业资金需求往往十分迫切，市场机会稍纵即逝，可能存在投资时间与企业资金需求时间的错配现象，也会影响企业参与的积极性。

（4）投资项目选择可能出现简单随机现象。财政资金股权投资项目需要明确界定投资范围和领域，备投项目库的建立和入库企业的选择至关重要，如果入库企业选择随机，投资项目筛选结果将必然呈现散乱的“点”状分布，无法形成整体投资规划，导致对产业链的拉动效应发挥不够，影响财政资金使用效益。

对于上述矛盾问题，建议：

一是做好顶层制度设计。财政资金股权投资必须要事前做好顶层设计，统筹兼顾政府资金分配管理、国有资产管理、与市场主体的股权管理等关系调整，在严格遵守法律法规框架下，坚持“科学谋划、统筹安排、稳妥推进”，建立起与财政资金股权投资风险特点、收益特点、管理特点等相适应的管理机制。例如，实行有别于常规国有资产管理、财政专项资金管理的目标设定和考核评价体系，科学激励约束，为各方提供有支撑、有依据、有保障的工作环境。

二是建立完善的管理制度体系。由财政部门牵头、各方紧密配合，共同制定《财政资金股权投资管理办法》，优化过程管理，加强风险控制，规范操作行为，进一步明确财政资金在投、管、退各环节的细化操作内容以及各方权责利，特别是要在合理安排投资决策时间、厘清风险发生时的责任分担与终结处理机制等方面下功夫，防止出现时效性问题和利益矛盾纷争，影响股权投资机制发挥效益和良性运行。同时，还要针对各领域实际情况，对管理办法予以逐步细化，组织行业主管部门研究制定相关领域的配套具体操作细则，增强管理制度对不同行业和领域的适配性。

三是提前谋划股权投资项目布局。紧密结合辽宁“十四五”规划以及省委、省政府确定的重大战略和优先支持的重点产业，科学论证财政资金股权投资方向和领域，着重培育科技含量高、创新能力强的先导性产业企业，为成长性好的中小微企业提供资金支持。行业主管部门要加强对项目筛选的整体规划和设计，加强对受托管理机构的行业指导，以产业链为主线进行项目布局，实现产业链上下游联动，通过强链、补链增强行业发展整体动能。

四是注重发挥政策合力效应。财政资金股权投资作为对企业的支持手段之一，不能依靠其“毕其功于一役”。要尽量将财政资金股权投资与其他财政金融支持手段相结合，打好“股权投资+引导基金+融资担保+贷款贴息”等多种形式的组合拳，吸引更多社会资本参与投资，进一步发挥财政资金放大效应。

五是加大政策宣传力度。利用文件、会议等形式，加大对财政资金股权投资的政策宣讲，提高各级政府和有关部门的认识，凝聚共识、形成合力；利用自媒体等多种渠道加强对社会的政策宣导，帮助企业充分了解财政资金股权投资的优势，激发其参与积极性。

（作者单位：辽宁省地方金融监督管理局银行保险处）