逆全球化下国际金融治理的困境与应对策略

徐浩宇

〔内容提要〕中美之间的经贸摩擦及“美国优先”的宣扬，意在打击新兴经济体尤其中国经济及其产业发展，巩固以美国为核心的国际金融治理秩序，是“逆全球化”的新表现。“逆全球化”下国际金融治理困境的出现，主要是由于当前国际金融治理理念、治理规则、治理主体以及治理领域存在一定的阙如，应从树立“互利共赢”的全球金融治理理念、推进全球金融治理架构改革、完善全球金融治理中的软法供给等多方面着力，以改变当下全球金融治理的不利局面。

〔关键词〕全球金融治理 逆全球化 碎片化 互利共赢

一、缘起：逆全球化对国际金融治理的冲击

21世纪以来，世界经济形势整体呈下行趋势，其源头可追溯至美国次贷危机，之后于欧盟国家中爆发的欧债危机则加剧了这一颓势。此外，将发达国家不再自由贸易政策奉为圭臬，而开始逐步尝试其他途径，例如将国内经济矛盾的源头转移至国外，通过采取贸易保护或退出贸易协议等措施试图挽救本国经济颓势。在这一背景下，英国公投“脱欧”、中美贸易战、宣扬“美国优先”的理念并反复“退群”等“黑天鹅”与“灰犀牛”事件频发，“逆全球化”趋势愈发凸显；再加之新冠疫情的肆虐，各个国家所施行的防控举措必然导致跨国贸易活动受到阻碍，从侧面加剧了“逆全球化”的危机。其内在原因具有复杂性。从全球经济发展而言，资本主义内在危机造成全球经济增长低迷且包容性较差，再加上个别大国的霸权任性与责任缺失引致国家间发展鸿沟进一步加剧。从社会治理角度而言，作为新自由主义的产物，经济全球化在加速跨国公司财富累积的同时，并未显著提高社会总体福利水平，对西方国家社会治理能力造成了冲击，进而加深了西方国家的社会矛盾，

经济全球化的关键词正是“自由”二字，因此，对自由贸易的阻挠，无疑是切断了经济全球化的命脉。事实上，贸易保护原本更多出现在发展中国家，而“逆全球化”背景则扭转了这一趋势，更多的发达国家开始逐步实施贸易保护。这股“逆全球化”浪潮对全球经济发展势必带来猛烈冲击，从2020年WTO公布的《全球贸易数据与展望》报告中可见一斑。报告显示，2019年全球货物贸易额下降0.1%，为18.89万亿美元，而2007年的全球货物贸易增速则高达5.5%。贸易壁垒的出现所造成的负面效果自然不容小觑，然而某些国家和地区甚至企图打破现有的世界通行准则以谋求自身利益的最大化。例如，WTO的上诉机关于2019年几近停摆，究其根源是美国未及时任命新的法官，从而导致WTO作为顶级决策机构却无法调解成员国之间的贸易纷争，其解纷止争的职能完全被架空。

综上，原有的国际金融治理体系已难以适应当前复杂多变的环境，因而有必要对现有国际金融治理体系如何在逆全球化趋势下正常运转进行进一步探究。

二、困境：逆全球化下现有国际金融治理的局限性

在几轮经济危机与疫情因素的影响之下，国际金融治理的大环境已悄然发生变化。基于自身利益因素考虑，各经济体对经济全球化的立场无法达成一致，甚至有部分大国出现了经济民族主义的转向。同时，全球经济增速放缓亦致使全球债务总量增加以及以美国为主导的全球加息周期的缩短，现有的国际金融治理机制已无法对当今的国际金融进行有效治理，国际金融陷入了治理困境。具体而言，有以下几个方面：

（一）治理理念与逆全球化下的世界经济现状不匹配

当前，发展中经济体的发展程度已与往日大不相同，全球金融治理理念却止步不前，再加之“逆全球化”的影响，致使其已無法对现今全球金融治理进行指导。换言之，源于西方传统经济哲学思想，西方发达国家对于国际金融理念拥有绝对的话语权，即现行的金融治理理念是服务于发达国家经济的发展和政治权力变迁的情况，倾斜于注重短期利益和快速效益，而忽视了国际金融发展的长期利益。

由此可见，出于“金融自由化”理念的引导，一旦在全球范围内发生金融风险，受影响国家往往无法得到切实有效的支持和援助，国际金融组织机构只一味地采取市场手段以确保金融治理任务重心的达成，而忽视了受援国家的实际情况。例如，在亚洲金融危机爆发以后，IMF（国际货币基金组织）在进行金融援助时一味追求形式平等而忽视了实质平等，未将某些特定国家的具体国情纳入考虑范畴；如此行为，即便强令东南亚各国实施抑制性需求管理政策，从而确保汇率在一定范围内呈稳定状态，亦无法从根源上杜绝国际金融风险发生的可能性。

总之，国际金融组织仅通过某种单一手段试图达到预期效果，此种做法无疑是短视的，事实上，只有将金融实务完全纳入市场化的框架中，才能够保证治理效果的长期性、稳定性。由此可见，目前发达经济体主导下的国际金融治理理念已无法真正为当前经济状况下的全球金融治理提供有效指引，其实质仍是发达经济体为了维护自身利益，转嫁金融风险的产物，仍持这一理念无疑是敝帚自珍，微观上将进一步延缓发展中经济体的发展增速，宏观上亦有可能导致“逆全球化”所造成的不利效益再扩散。

（二）治理规则参差不齐呈碎片化趋势

面对“逆全球化”冲击的严峻局势，各国际金融组织和机构意欲通过颁布并实施一系列运行规则及活动规范，用以搭建全新的金融治理框架进而维持自身的既得利益和原有地位。有的从宏观角度出发，罔顾微观金融中的蝼蚁之穴；有的从微观层面入手，忽视金融治理的全球性和整体性；有的则因发挥主导作用的利益集团的不同而出现矛盾或对立。具体而言，这些治理主体由于监管理念与利益考量的缘故，致使其制定出的治理规则参差不齐，如此凌乱、繁杂的治理规则势必使得全球金融治理陷入一潭死水，无法有效运转。

此外，不仅要着眼于各国国内金融市场的活跃程度、运行规则的执行力度以及监管体系的完善程度，还要注重国际金融治理规则与金融监管标准与各国内部“本土化”进程之间的统一性，再加之“逆全球化”趋势的影响，各区域间的治理规则的差异亦造成了国际金融往来的贸易壁垒，这直接导致了全球金融治理规则在区域层面的脱节，使国际金融治理在全球范围内呈现“碎片化”趋势。

按照惯例，国际金融监管标准的出台都是以“指引”“报告”“建议”“基准”等软法形式出现的，而软法因其授权性规范的特质，使各国可自主选择是否接受软法的治理并将其转化为国内强行法。例如，IMF虽然将“各国应尽力避免导致引起国内不稳定的国内经济和金融政策”纳入指导成员方汇率政策的原则之中，但在其施行的多边监督体制中，却依旧规定了当“成员方促进国内稳定的国内政策与降低对全球稳定负面影响的政策发生冲突”时，成员方的国内稳定处于优先地位。再加之金融业和金融服务的性质使然，各国自身的金融安全与稳定始终优先于全球治理合作的制度安排，致使各国是否具体接受国际金融治理规则，接受程度多少等具体操作事宜，均无统一标准。因此，国际金融监管标准在各国的具体执行，一般采取“软法硬化”的方式，即预先锁定其中为本国金融体系所必需之部分，并有针对性地将该部分以国内法的形式固定下来，而国家强制力亦能有效保障其自身的权威性和执行力。

同时，作为国际金融治理规则的软法，内容与位阶的不明确打碎了全球金融治理体制机制的结构性。例如由国际证监会组织牵头组建的证券监管体系不具规范性和有效性。该体系以其出台的《证券监管的目标与核心原则》为核心内容，却因缺少相应的配套细则而无法显现应有的明确性和体系化，监管职能亦无法实现。不止于此，就国际证监会组织所搭建的证券规则整体框架而言，即便现有的许多规范细则均已被纳入其中，但彼此间次序不明、效域不清，导致纵向上难以有效划分层次，横向上不能平衡相互关系。具体而言，自跨国对冲基金监管风险发生之后，国际证监会组织不仅没有出台并实施更具针对性的相关细则或规定，反而只以一纸报告的形式对其中所涉及的基本术语和原则性内容加以阐释，此种做法显然不具现实的可操作性。

（三）治理主体之间协调不足、难以衔接

国际金融治理主体作为全球金融治理体系中不可或缺的一部分，其相互脱节、难以衔接是亟须解决的一大现实问题。一方面，由于现行国际金融治理架构是由发达国家所主导构建的，故其在大多数全球性、地区性国际金融机构之中，均拥有绝对的决策权和掌控力，导致部分国际金融治理机构做出的许多决策仅考虑部分发达国家的利益，而忽视了其他治理主体的基本需求，从而造就了彼此间各自为营、互不配合的割裂局面。再加之很多机构在职能定位上的不明晰，导致治理主体治理功能、领域等重叠，造成了治理主体之间的混乱。

例如，随着此次疫情在全球蔓延，2020年3月以来，IBRD（世界银行）已部署了1500多亿美元资金，助力各国抗击新冠疫情造成的卫生、经济和社会影响。在2021年6月，IBRD将资助总额提高到200亿美元，用于继续助力有关国家加强国家医疗卫生系统。但是接受贷款对象有限，贷款规模较低，仅靠世界银行自身是无法起到有效的金融帮扶作用的，而此时，同样作为国际金融稳定机构的IMF却无法与之有效协调。在重大决策需要超85%支持通过的IMF中，占有15%以上的表决权的美国仍对IMF的决策只手遮天。在此次疫情中已有100多个IMF成员国向其提出贷款申请，截至2020年5月，IMF仅同意对67个国家提供贷款，仍有数十个国家的贷款申请因美国的干涉被拒绝或处于悬而未决的状态，造成IMF与IBRD之间在协同治理方面严重脱节的窘境。

（四）治理领域单一且缺乏整体性

近年来，受经济危机和疫情的双重打击，现有全球治理体系遭遇前所未有的严峻考验，作为世界发展的引擎，全球经济的走势决定着全球发展的方向。然而，对于“逆全球化”环境下国际金融治理领域仍较为单一，大多时候仅着眼于应对区域性、全球性系统性金融风险等金融领域问题，并未与其他领域展开协同治理，这种割裂式的单一领域定向治理间接致使金融治理效果不佳。

实际上，全球金融治理体系的构建应是一个系统性工程，其不仅包含对金融领域的特定治理，也应包含由金融领域问题所衍生的涉及其他领域问题的非特定性治理。具言之，如美国前总统特朗普在任职期间退出WTO、TTP（跨太平洋伙伴关系协定）、《巴黎气候变化协定》《维也纳外交关系公约》等组织或协定的行为，无论其在宣布退出时假以任何理由，其实质都可归结为一点，即在当前美国经济不景气的情况下，继续参与该协议或组织不利于美国国家利益。虽然现任总统拜登上台之后，又重新参与了先前退出的组织和协定。但美国作为超级大国，之前频繁的“退群”行为亦给全球治理的各个领域造成了巨大冲击。由此可见，美国由于自身经济原因而做出的政治选择所造成的连锁反应，已远远超出目前全球金融治理的单一治理范围，若继续仅對金融领域进行单一治理，势必会造成治标不治本的后果。

三、对策：国际金融治理困局的破局之道

（一）树立“互利共赢”的全球金融治理理念

经济全球化的发展使得国际金融治理的客体范围已远超出国家权力的界限，原有的基于国家利益与民族利益和竞争机制的传统国际金融治理理念已然不再适应这个时代。“逆全球化”是发达国家在保护主义思潮下，为争取自身国家利益与民族利益最大化而采取一系列争夺利益、构建贸易壁垒的结果，而国际金融治理理念的滞后导致的国际金融治理规则的缺失，更加剧了“逆全球化”的发展。

在2008年全球金融危机后，全球经济疲软，“逆全球化”顺势抬头，在国际社会的强烈要求下，G20峰会提出了“金融稳定”和“全方位监管”的全球金融治理理念作为补充。金融稳定理念意在强调国际金融治理体系整体的安全与稳定，即治理规则与治理结构的稳定；而全方位监管理念则着眼于构建全方位的监管体制，完善金融监管标准与监管措施，然而二者作为西方发达国家为了维护其在自身既得利益基础上所做出的妥协，既无法从宏观层面指导“逆全球化”态势下的国际金融治理，又不能从根源上解决全球金融利益分配不均的问题。

因此，应树立为大多数国家谋求共同金融利益、分享金融合作成果的新型全球金融治理理念，并将重心置于搭建稳固持久的国际货币金融秩序、打造全球经济同步发展的良好前景。换言之，必须凝聚世界各国之力量来维系全新治理理念，才能安然渡过“逆全球化”趋势可能引发的新一轮危机。

（二）推进全球金融治理架构改革

正如前文所述，全球金融治理局势中所暴露出的问题主要在于治理机构之间步调不一致、监管尺度不相同，以及由此造就了少数发达国家在全球治理框架内占据霸权地位的倾斜局面。由此可见，对全球金融治理框架进行改革，并非追求推倒重建的彻底性、完全性，这一想法不仅与全球金融现状不相契合，从操作难易程度上讲也无异于天方夜谭。显然，在目前矛盾激增、问题频发的情况下，必须以稳定理念为主导，尽量收集各种国际金融治理资源，并聚焦于当下亟须妥善处理的核心要素，并在最大程度上完善现有全球金融治理架构，最终实现“逆全球化”背景下全球金融治理形势的平稳过渡。

首先，应不断丰富G20峰会的内涵与形式，强化其对于全球经济发展的正向作用。一直以来，全球经济前景以及金融状况都是历届G20峰会的会议主题和评估重心，可谓是全球金融治理的“晴雨表”“风向标”，为此应进一步丰富G20峰会的内涵，拓展其功能，借助这个全球性的峰会平台，细化全球各国之间有关金融合作规定的协调举措，助力全球金融治理。

其次，相同的投票表决权作为地位平等的象征理应为每个主权国家所拥有，这就意味着IMF长期施行的加权表决制度必须被取缔。以往的加权表决制度将投票权同成员国的认缴额度相关联，实质上就是以经济水平来论一国的话语权，而无视该国的国格。

最后，加强BCBS（巴塞尔银行监管委员会）、IOSCO（国际证监会组织）等国际金融监管标准机构与各国金融监管当局的协调与衔接。国际金融标准监管机构应在尊重各国国情的前提下，与各国金融监管机构进行探讨、协调，并依据实际情况进行适当的调整，以确保国际金融标准能最大程度上得以实施并发挥作用。

（三）完善全球金融治理中的软法供给

完善全球金融治理中的软法供给可以在一定程度上改善逆全球化下国际金融治理规则碎片化的趋势。软法治理的核心价值不在于“约束”，而在于“吸引”，即不是靠强制力为后盾执行而是以其优越性、国际先进经验而被相关国家所向往、所接受。同时，软法作为倡导性条例，其易于在各级政府组织间流动，如同活水一般即取即用，并可依其框架根据现实情况具体制定细化规则。然而，现行的软法规范却因其制定机构的代表性不足、仅侧重于横向关系、决策程序和实施机制不透明等问题，致使其效力大打折扣。为此，为重构软法的威信，充分发挥软法的指引作用，应从以下几个方面着力：

首先，应增强其制定机构的代表性，加强对决策程序和实施机制的监督。进一步扩大发展中国家在制定国际软法规范方面的话语权，吸纳更多国家、非政府机构参与软法的制定，使国际软法制定机构的成员组成更加多元化；同时，应建立健全对软法制定、实施过程的监督机制，例如引入第三方参与监督，并对其实施效果进行阶段性评估，从而避免出现“既当裁判员又当运动员”的情况生，促进软法的制定、实施过程更加公正、透明。

其次，增强软法在治理体系中的系统性，“软硬结合”，以传统硬法强硬的部分补足软法的缺陷。与硬法主要调整上下纵向关系不同，软法侧重反映横向的平行关系，这也就注定了不同的软法规范在法律位阶上难分高下，致使在进行全球金融治理时难以有效区分软法规范的适用顺序。因此，应把法看作一个整体，以硬法的强制力保证软法的扎实有效落地，而非一纸空谈，并将难以界定法律位阶的软法规范嵌入硬法之中，借由其天然的法律位阶消弭软法的模糊性。

最后，应确保软法规范制定的衔接性与持续性。一方面，不同机构在制定软法规范时，应注意与现行软法规范的衔接，避免新旧软法规范的规定相互冲突，避免造成全球金融治理规则的割裂与碎片化；另一方面，应集中建立软法规范的实效评估机制，对软法的适用效果展开定期评估，并对其进行及时的清理、修改等步骤，目的是使软法规范具有持久的生命力，而非仅作为“一过性”的规定。

（四）拓宽全球金融治理的领域

针对当前全球金融治理领域单一的缺陷，应将全球金融治理与其他领域的全球治理相结合，以金融领域的治理手段赋能气候、卫生等领域的治理。刘志云（2005）认为，随着经济全球化的发展，国际经济组织的职能需要适当向社会领域拓展，并从国际经济法道德性的角度论述了国际经济组织职能拓展的合法性。陈一峰（2016）指出，IBRD正在从传统的国际金融机构转变为推动和实施特定社会政策的公共机构，其之所以能够实现这种影响力，是基于其贷款活动对借款国的国内法律和政策的渗透力。

事實上，通过增强金融治理组织的非核心职能，从而拓宽金融组织的治理领域的方式已早有实践。Ngaire和Amrita（2010）发现，WTO、IMF和IBRD凭借贷款条件限制以及对执行贸易规则的强约束力，使其职能和行动逐渐影响一国国内事务。他们认为在这种职能纵向拓展和影响范围扩大的情况下，国际组织更要对其行动负责，避免其政策对一国的负面影响和在问题解决上的不作为，有必要通过加强问责机制来保证其职能有效性和行动合法性。以IBRD为例，就卫生治理领域而言，其作为多边政府间国际组织，可通过参与多国治理实践，将自身作为“桥梁”，打通不同国家间经验分享的渠道。IBRD曾与中国开展合作，向越南分享中国医疗卫生系统的经验，以此提升越南当地的医疗卫生体系的治理水平。同时，作为全球性国际组织，相较于单一主权国家，IBRD有着更为宏观的视角、更全面的数据以及更强的分析能力，其可基于此为各国家提供经济、社会发展等多方面的政策建议。而在气候治理领域方面，2021年4月5日，世界银行行长就《气候变化行动计划》发表声明，称过去5年IBRD提供的气候融资超830亿美元，未来5年将有50%的气候融资（2016—2020年为26%）支持气候适应和韧性，推出支持编制和实施“国家自主贡献”和“长期战略”的新版《国别气候与发展报告》。IBRD提供的资金一方面能够帮助借款国解决能源需求、发展减排项目，另一方面亦可以在借款时通过附加强制标准等特定条件，对借款国在气候变化和生物多样性等环境问题处理上设定约束。

（五）提升中国在全球金融治理中的作用

随着金融全球化向纵深推进，局部金融危机和金融风险一旦产生，将不再囿于区域的疆界，转而蔓延全球，没有任何一个国家能独善其身。面对“逆全球化”趋势与全球金融市场萎靡不振，中国作为世界第二大经济体，应积极参与国际金融治理，发挥中国的大国力量，提供大国方案，贡献大国智慧。

首先，必须大力促成“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称为“一带一路”）的双多边合作，并构建起人类命运共同体。遵循“共商共建共享”原则的“一带一路”创新了双边和多边的合作新模式，促进了沿线国家的资源开发、产业升级，使各国得以充分合作并分享利益，故应当以打造人类命运共同体为最终目的，在“一带一路”合作倡议下加快我国与其他国家的互联互通，谋求中国与世界实现合作共赢，从而推动经济全球化朝向更加包容、更加公正、更加普惠的方向“再发展”。

其次，必须将亚洲基础设施投资银行提升至更高的发展层级。亚投行，不仅是首个由我国倡议设立的多边金融机构，还向世界展示了我国在推動国际金融治理体系改革进程中所作出的重大贡献。一方面，亚投行的构建，极大程度上提升了我国在基础设施投资方面的话语权，并进一步加强了“一带一路”的建构以促成亚洲区域经济一体化。另一方面，其有助于打破西方国家作为既得利益者长期把控全球金融机构的局面。故应逐步提升亚投行的发展层级，增加其在国际金融治理中的话语权，为“逆全球化”下的全球金融治理注入新的活力。

最后，必须加速推进RCEP协定的贯彻落实。RCEP作为全球首个以发展中国家为中心的贸易协定，其出现意味着以发达国家（美国）主导的CPTPP、USMCA协议所构建的垄断局面被打破，以往的贸易争端以及矛盾将逐一化解，区域间贸易合作将进一步加深，多种经济手段亦将迎来升级，从而打开全球金融的崭新局面。我国作为率先批准RCEP协定的成员国家，应当主动发声，展现大国风貌，积极推进RCEP协定的实施，并探索与RCEP配套的制度措施，为全球金融治理出谋划策。

四、结语

当下，国际货币金融体系逐渐朝向发展中国家利益倾斜，这一变革趋势意味着新兴经济体在国际金融治理方面展现出更为强劲的动能。然而，全球金融治理体系仍受制于西方国家的局面并未松动，呈碎片化的治理现状亦未得以整合与重构。由此可见，有必要就“逆全球化”采取更具针对性的治理举措，防止其负面影响，并引导全球金融态势有序发展。在重构全球金融治理体系的过程中，在作为新兴经济体典型的一众发展中国家中，我国应脱颖而出，积极探索搭建全球金融治理体系的全新渠道与路径，推动全球金融治理体系平稳发展、健康发展，使更多新兴经济体以及发展中国家能够从中获益。

（作者单位：广西民族大学民族法与区域治理研究协同创新中心）