人民法庭在加强和创新基层社会治理中的职能作用研究

刘钊 邢丹 郝宁 冯国超

〔内容提要〕在习近平法治思想指导下，新时代人民法庭职能定位发生转变，在依法独立公正行使审判权的基础上，还要立足法定职责，依法有序参与基层社会治理。当前，人民法庭参与基层社会治理工作已取得丰硕成果，但仍然面临一定阻碍。本文以辽宁省为例，深入剖析了当前人民法庭在基层社会治理中存在的问题，从法律保障体系建设、基层社会治理工作格局、多元解纷体系建设、自身建设、管理考核等多方面，提出人民法庭加强和创新基层社会治理的实现路径。

〔关键词〕人民法庭；基层社会治理；多元解纷；职能定位

人民法庭是中国共产党的司法治理的重要制度创新，自建立以来，围绕国家政治中心任务，采取不同的方式积极参与基层社会治理，始终是人民法庭的一项重要职责。当前，我国对新时代人民法庭工作提出了新要求，承担着加强和创新基层社会治理的重要职责。因此，研究人民法庭在加强和创新基层社会治理方面的职能作用具有重大的现实意义。

一、人民法庭在基层社会治理中的职能定位

党的十八大以来，习近平总书记就加强和创新社会治理、矛盾预防化解、诉讼制度改革等提出一系列新观点、新论述、新要求，为人民法庭参与基层社会治理提供了强大思想武器和科学行动指南，特别强调要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，完善诉源治理机制，构建调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的纠纷解决体系，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

在习近平法治思想指引下，人民法庭工作确立了新的工作原则，即：坚持“三个便于”，始终坚持便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立公正高效行使审判权，便于人民群众及时感受到公平正义的工作原则；坚持“三个服务”，始终坚持服务全面推进乡村振兴，服务基层社会治理，服务人民群众高品质生活需要，主动回应党和国家重大发展战略需要；坚持“三个优化”，要求综合考虑城乡差异，优化法庭布局、优化队伍结构、优化专业化建设，实现人民法庭更好地服务于乡村振兴和辖区基层治理需要。

2014年12月4日最高人民法院印发《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》提出：“准确把握职能定位。牢牢把握司法为民公正司法工作主线，代表国家依法独立公正行使审判权，是人民法庭的核心职能。依法支持其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷，依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，积极参与基层社会治理，是人民法庭的重要职能。”2021年9月13日，《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》（法发〔2021〕24号）提出：“立足人民法庭法定职责，依法有序参与基层社会治理。”

綜上，新时代人民法庭的工作职能定位发生转变，在依法独立公正行使审判权的基础上，还要积极参与基层社会治理。应正确认识、准确把握人民法庭在基层社会治理中的职能作用，切实发挥人民法庭在加强和创新基层社会治理中的职能作用。

二、人民法庭在基层社会治理中取得的成效

2019年以来，最高人民法院高度重视人民法庭工作，出台了一系列政策文件，加强一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设，取得了丰硕的成果，主要总结如下。

（一）人民法庭积极融入党委领导的基层社会治理体系

近年来，各地区人民法庭中纷纷入驻了“一站式”矛盾纠纷调解中心。依托综合治理大平台，充分发挥人民法庭司法职能，推动实现矛盾纠纷化解从“法院主抓、单打独斗”向“党政领导、多元共治”转变，真正让矛盾纠纷化解“最多跑一地”。例如，浙江诸暨市人民法庭主动融入矛调中心建设，通过创新机制、分层过滤、闭环解纷，打造一站式接收、一揽子调处、全链条解决的矛盾纠纷化解终点站。

（二）“一站式”建设成果在人民法庭落地见效

为加快推进一站式建设成果在法庭落地见效，充分实现矛盾纠纷一站式化解，各地因地制宜在人民法庭建立诉讼服务站，完善诉讼服务设施，加强特邀调解、委托调解、委派调解工作，健全基层一站式多元解纷网格。例如，河北省唐山市丰南区人民法院胥各庄法庭着重打造“四区一站六室多辅”的规范化、便民化、人文化法庭，包括“接待”“调解”“审判”“工作生活”四个功能区，一个诉讼服务站，“诉调对接室”“诉讼调解室”“家事纠纷调解室”“律师阅卷室”“档案装订室”“党建活动室”六个工作室，实现“一站式、专业化”服务。

（三）以人民法院为主体，构建多元协同治理解纷体系

构建以人民法庭为主体，横向对接基层治理单位、基层党组织、公共法律服务中心（站），纵向延伸至乡镇（街道）、村（社区）等，群众广泛参与的多元解纷体系。例如，重庆市酉阳县打造基层治理“联席会议、联动执法、联合调处”的“三联”互动模式，将人民法庭融入基层治理大格局，构建以镇综合治理办公室、人民法庭、司法所、公安派出所、镇属各部门、村综治站等部门组成的特色“酉阳模式”。

（四）全面加强“线上+线下”调解，推动多元解纷资源互联融通

加快推进人民法院调解平台“三进”工作，线上开展诉源治理工作，采用信息化手段实现全流程在线办理，为多元解纷资源互联融通增势赋能。据统计数据显示，截至2022年2月中旬，全国8813家人民法庭和381个诉讼服务站点入驻，27个省（市、区）实现人民法庭入驻率100%，在线对接综治中心、矛调中心等基层治理单位45043家。

（五）强化科技赋能，全面推进审判体系和审判能力现代化

为全面深化智慧法院建设，推进审判体系和审判能力现代化，推动司法数字化、智能化，更好地服务于审判执行、服务人民群众、服务经济社会发展，人民法庭积极推进智能化建设，推行网上立案、跨域立案服务、智能诉讼服务、智能审判管理等。例如，苏州吴江法院经济技术开发区法庭创设“12345”智慧法庭工作场景，集立案、分案、调解、开庭、文书送达等功能于一体，全程在线办理。

（六）创新司法便民服务模式，跑出诉讼服务“加速度”

强化人民法庭参与基层社会治理广度及深度，创新司法审判方式，力求群众的需求延伸到哪里，司法服务就跟进到哪里，打通服务群众“最后一公里”。目前，超过1万个人民法庭已经建立异地立案服务网点，实现立案全国通办、就近可办。据数据统计，从2019年8月到2021年12月底，人民法庭提供跨域立案服务840件，有效解决群众异地诉讼不便问题。同时，各地区推出司法服务创新模式，例如，北京市人民法庭开展夜间法庭试点工作，利用下班时间组织当事人开展诉讼活动，解决了轄区超大型社区多，上班族因职住分离造成的诉讼难问题。

三、人民法庭参与基层社会治理工作中面临的问题

当前，人民法庭参与基层社会治理工作已取得了一定的成效，但仍然面临一定阻碍。以辽宁省为例，人民法庭在基层社会治理工作中存在一些问题，具体如下：

（一）人民法庭审案压力较大，参与基层社会治理精力有限

一是人民法庭受理案件数量大幅增加。2015年，我国将立案审查制改为立案登记制，大大降低了立案门槛。然而，立案登记制后，公众对诉讼政策产生了一定误解，公众将立案登记制片面理解为“鼓励诉讼”，出现了一种“有纠纷，找法院”或者将“依法维权”等同于“依法诉讼”的错误倾向，从而带来了“诉讼爆炸”的现象。

二是人民法庭案多、人少矛盾突出。经调研发现，人民法庭普遍存在员额法官数量较少的情况，法官助理、书记员等司法辅助人员十分紧缺，而与此同时案件数量逐年大幅上升，“案多人少”问题十分突出。这对于审理案件压力较大的人民法庭法官来说，参与基层社会治理存在一定困难，可能造成巡回审判法官积极性不高、形式化倾向较为严重等现象。

三是诉前过滤化解机制缺失，大量案件涌入人民法庭。调查数据显示，立案前仅有25.9%的受访者找过其他单位（人）解决其矛盾纠纷，而其余74.1%的受访者直接找的人民法庭。可以看出多元纠纷化解总量变化并未呈现逐层过滤的漏斗形纠纷由多到少、由简单到复杂逐层递进，常发易发的矛盾纠纷并未化解在基层源头，大量的矛盾纠纷涌入人民法庭。

四是公众对非诉解纷缺乏安全感和信任感。目前，部分当事人不愿选择调解、仲裁等非诉讼方式解决矛盾纠纷，对非诉解纷方式存在质疑，同时，由于非诉调解协议并不具有强制执行的效力，公众更愿意通过司法途径解决矛盾纠纷。

（二）人民法庭与参与基层社会治理的多元主体间的协同联动不够

一是多元主体间的协同治理意识不强。人民法庭与司法所、公安局、人社、民政、妇联、工会、人民调解组织、仲裁机构等参与基层社会治理的多元主体对协同治理的认识不足，调解积极性不高，在统一部署、整体规划、法律指导等有机衔接方面还需要加大协调配合力度。

二是多元主体间的协同治理职责权限尚不明确。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的基层社会治理体系下，多元主体尚未建立明确清晰的职责权限，导致出现多元主体协同参与基层治理的职责边界不清、职能发挥不充分等问题。

三是多元主体间的协同治理解纷力量参差不齐。参与基层社会治理的解纷人员能力素质相差较大，主是受年龄、人员流动以及专业培训等因素影响，导致基层调解工作效果无法有效发挥。

（三）人民法庭推进诉讼服务体系建设亟待进一步加强

一是人民法庭参与“一站式”建设面临挑战。调研发现，一站式诉讼服务需要足够的人财物保障，真正能够达到要求难度很大。对于城区法庭、乡村法庭、偏远法庭、特色法庭等是否建设人民法庭一站式建设认识不同，同时“一站式”建设的推进程度和考核标准等需要根据实际进行深入研究。

二是人民法庭尚未有效实现案件繁简分流。人民法庭小额诉讼程序适用率较低，不能有效实现案件繁简分流。

三是人民法庭“立审执”一体化尚未实现。调研发现，部分人民法庭不具备直接立案职能，不能完全实现便利诉讼职能。同时，大多数的人民法庭无法直接进行执行工作，案件主要由基层法院统一负责执行。

四是诉讼文书送达难问题突出。随着城镇化进程加快，人员流动增强，文书送达占用大量办案时间。同时，以电子送达形式进行送达的，其法律效力争议较大。

（四）人民法庭自身建设不完善，配套保障不到位

一是基建设备、经费保障仍有待加强。调研发现，有的人民法庭开展调解的场地、设施等配套措施尚不健全，导致调解效果较差，影响矛盾纠纷化解。同时，经费保障不充足，人民法庭没有聘请特邀调解员和专职调解员的专项资金支持，导致诉调对接工作无法开展较为困难。

二是在线调解平台、智慧法院等信息化建设不完善。调查数据显示，分别有36.5%的人民法庭工作人员和24.2%的调解人员认为调解平台内外网转换衔接不畅，影响调解成功案件结案进度；有26.3%的人民法庭工作人员和15.7%的调解人员认为调解平台使用繁琐，缺乏普适性。

（五）现行考核体系尚未体现人民法庭法官职业特点和要求

一是人民法庭法官考核内容不全面。目前，人民法庭法官考核体系与基层法院法官考核体系内容相同，现阶段的考核体系尚未结合人民法庭参与基层社会治理的工作特点进行设计。

二是人民法庭法官考核权重不合理。目前人民法庭法官考核权重设计依旧侧重于执法办案，与新时代人民法庭的职能定位已不相匹配，应重新制定权重比例设置合理的绩效考核办法。

三是人民法庭法官考核指标不明确。目前人民法庭法官部分考核指标不清晰、不准确，存在部分主观因素，应采取定量与定性相结合、量化的方式，科学制定和使用量化指标。

四、人民法庭加强和创新基层社会治理工作的实现路径

（一）加强顶层设计，完善多元纠纷解决机制的法律保障体系建设

第一，推动多元纠纷解决机制立法工作。推进矛盾纠纷多元化解国家立法，目前我国尚未制定专门的矛盾纠纷多元化解法律，相关规定散见于民事诉讼法、仲裁法等法律规范中，应从国家顶层设计层面解决当前多元化解工作面临的难题，依法明确各类解纷主体的地位、作用及职责任务等。积极推动地方立法工作，目前部分省份和各区市人民代表大会常务委员会出台了多元化解纠纷地方性法规，取得了一定的成效，但大多数省份尚未出台地方性法规，仍需进一步推动地方立法工作，同时及时总结地方立法工作的优秀经验，为推进矛盾纠纷多元化解国家立法打下坚实基础、创造良好条件。

第二，积极探索开展调解前置试点工作。推动调解前置程序试点法律授权，选取部分代表地区开展调解前置程序试点工作，总结经验，继而推动相关法律修订工作。建立调解程序前置试点工作联席会议制度，对调解程序前置的相关程序进行研究确定，探索建立调解程序前置试点的工作流程，推动构建调解在先、诉讼在后的多元纠纷解决机制。

第三，加大司法确认程序对非诉纠纷解决渠道的支撑力度。推动相关法律修改，进一步扩大司法确认程序适用范围，凡是民商事纠纷当事人经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、律师调解工作室、特邀调解组织等调解达成调解协议的，均可向人民法院申请司法确认。提高适用法院审级，在遵守《中华人民共和国民事诉讼法》关于级别管辖和专属管辖规定的前提下，各基层法院与市中级人民法院均可进行司法确认。

（二）健全工作机制，巩固提升一站式多元解纷机制建设成果

第一，推动地方党委政府加快建设一站式矛盾纠纷调解中心。人民法庭应积极推动地方党委政府建立综合性、一站式社会矛盾纠纷调解中心，构建党委领导、政府主导、司法行政机关牵头指导、各单位各部门衔接联动、社会力量广泛参与，多部门集中办公、集约管理、集成服务，一站式接收、一揽子调处、全链条解决的“一站式”调解化解社会矛盾纠纷的实体网络综合服务平台。人民法庭坚持在党委领导下，积极主动入驻矛调中心，这样更有利于基层矛盾纠纷化解。

第二，强化人民法庭一站式多元解纷体系建设。人民法庭要主动扩大“朋友圈”，既要充分利用最高人民法院“总对总”在线诉调对接机制，发挥各类调解组织的作用，又要积极将地方各类调解资源集约到人民法庭调解平台上来，进一步拓展社会力量参与纠纷化解的制度化渠道，为各类主体参与纠纷解决提供广阔平台和载体，广泛凝聚人大代表、政协委员、人民调解、行政调解、工会、商会、行业专家、律师学者、退休法律工作者、基层干部、网格员等解纷力量，推广群众说事、行业说理、法官说法，让更多纠纷通过社会力量调解得到化解。

（三）加强协同联动，携手打造共建共治共享的基层社会治理新格局

第一，构建“横向到边，纵向到底”的基层解纷服务体系。在党委领导下，按照“基层预防调处优先、法院提供政策指引、法律指导、资源经验支持、诉讼服务和司法保障”工作思路，构建以基层人民法院及人民法庭为主体，纵向延伸至乡镇（街道）、村（社区），横向对接基层治理单位、基层党组织、公共法律服务中心（站）的群众广泛参与的多元解纷和诉讼服务体系，形成村（社区）—乡镇（街道）—基层人民法院及人民法庭三级路径，及时就地预防化解纠纷，就近或者上门提供诉讼服务。

第二，坚持“引进来+走出去”相结合，助推以人民法庭为重要支点的基层社会法治体系建设。充分发挥人民法院在线调解平台作用，加强对人民调解员、特邀调解员、各类调解组织等在诉前或者诉中开展调解指导工作；推进人民法庭下沉基层，主动融入党委领导的自治法治德治相结合的城乡治理体系，健全预防化解社会矛盾机制，形成源头预防、非诉挺前、多元化解和分层递进前端治理路径。通过巡回审判、送法上门、进村入户、诉讼服务点等，实现小事不出村、矛盾不上交，推动基层社会矛盾纳入法制化解决轨道。

（四）加大投入力度，高标准建设人民法庭服务基层社会治理

第一，优化人民法庭人员配备。结合人民法庭“人案矛盾”“人事矛盾”实际，优先保障人民法庭法官助理、书记员配备，探索符合人民法庭工作特点的审判团队组建和运行模式。推动审判重心进一步下沉，探索建立员额编制动态调整机制，推动编制、员额配置适当向案件数量多、治理任务重的人民法庭倾斜，实现司法资源优化配置。

第二，加大人民法庭经费保障力度。积极争取省级职能部门的资金支持，在财政预算中增加人民法庭经费项目，争取设立人民法庭建设专项资金，增加对基础建设、信息化运维、聘请调解员等支出的投入。

第三，完善人民法庭基础设施建设。探索建立人民法庭建设的标准体系，依托辽宁省高级人民法院提出的人民法庭建设的“五化”标准，即基础设施标准化、法庭管理规范化、訴讼服务便民化、司法办案智能化、文化建设特色化，再结合调研实际进行深入研究，提出新时期人民法庭的建设标准。

第四，深入推动人民法庭信息化建设。加强人民调解平台的维护和升级，进一步完善调解平台功能；推动人民法庭信息化平台建设。将人民法庭信息化建设纳入智慧法院建设总体布局，着力建设“智慧法庭”，完善网上立案、网上办案、在线调解等功能；强化人民法庭工作平台应用，加强对人民法庭数据的收集、填报、分析和运用，实时监测办案数据，全面掌握人民法庭工作动态，准确研判存在的问题和原因。

（五）强化管理保障，探索建立符合新时代人民法庭特点的考核激励机制

第一，聚焦分类分层考核，建立科学评价体系。搭建系统考核制度，结合新时代人民法庭特点，制定新时代人民法庭的考核办法，包括执法办案、指导调解、诉源治理、多元解纷等方面的考核内容，并出台相关配套方案；制定科学考核量化指标，重点突出人民法庭“三个服务”，适当增加参与基层治理方面的考核权重，合理分配执法办案、指导调解、诉源治理、多元解纷等因素的考核分值。

第二，聚焦考核结果运用，激励干警担当作为。考核台账规范化，要求规范建立新时代人民法庭台账，每月定期向联系法庭的院领导汇报工作，用制度来督促推进；考核结果运用实质化，强化考核结果运用，形成激励推动机制，提升干警干事创业的动力，在院质效考评体系及评先评优方面，向人民法庭倾斜，合理运用激励机制充分调动干警的干事的积极性。

（作者单位：东北大学文法学院）